一、戶籍制度與之改革的緣起

　　所謂戶籍制度，是“指政府職能部門對所轄人戶的出生、死亡、遷徙、婚姻等基本狀況進(jìn)行登記并進(jìn)行管理的一項國家行政管理制度”。(周天勇、王元地，2018)其中，遷徙是重點。中國目前的戶籍制度是“計劃時代的遺跡”，導(dǎo)致人口流動受限、勞動市場上的歧視和城鎮(zhèn)公共服務(wù)的不均等。對于戶籍制度的弊端，理論和實踐層面已經(jīng)進(jìn)行廣泛而深入的探討。推進(jìn)戶籍制度改革，筆者也持贊成態(tài)度。

　　圖1展示了建國以來中國城鎮(zhèn)化率的變化路徑。

　　圖1：中國城鎮(zhèn)化的歷程(1949-2019)

　　數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局、WIND，筆者估算

　　數(shù)據(jù)說明：常住人口城鎮(zhèn)化率和人戶分離人口占比來源于Wind，戶籍人口城鎮(zhèn)化率根據(jù)統(tǒng)計局發(fā)布的消息整理，缺失數(shù)據(jù)用插空法估算。

　　1949到1958年，中國居民可以自由遷移。雖然1951年公安部發(fā)布《城市戶口管理暫行條例》，規(guī)定公民遷出之前，必須在當(dāng)?shù)毓簿稚陥?，并注銷戶口，但其目的只是為了方便管理。

　　1950年代中后期開始，國家確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，作為工業(yè)的后備力量，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)健也變得關(guān)鍵。由于發(fā)展工業(yè)的城市享有各種優(yōu)惠，而理性人如同資本一樣，具有逐利的屬性，自然是“人往高處流”。如何設(shè)計人口從農(nóng)村流往城市的硬約束便成為政策制定者的當(dāng)務(wù)之急。

　　1956年自然災(zāi)害致使農(nóng)業(yè)歉收，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，勸阻災(zāi)民留在農(nóng)村;1958年1月，全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》及配套的相關(guān)措施，第一次明確區(qū)分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，目的是限制農(nóng)村人口向城市流動。從這一年開始，遷移權(quán)開始被逐步收歸“國有”。

　　從此，農(nóng)村與城市被人為分割，形成了所謂的二元社會結(jié)構(gòu)，不僅限制了農(nóng)村人口向城市的流動，還使得農(nóng)民與市民在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救助、補(bǔ)助等公共服務(wù)和社會保障方面存在巨大差異，“農(nóng)村人口只能通過家庭團(tuán)聚、城鎮(zhèn)企事業(yè)單位招聘、上大學(xué)或者參軍的方式向城市流動”(周天勇、王元地，2018)。沒有市民特權(quán)，即使流向城市，也沒法留在城市。有些城市還采取了封鎖道路的方法限制農(nóng)民進(jìn)城。1975年，《中華人民共和國憲法》對遷移權(quán)進(jìn)一步修正，并逐步形成了當(dāng)前的戶籍制度。

　　不僅如此，從1966年到改革開放初期，全國共動員了1776萬城鎮(zhèn)初中生和高中生到“上山下鄉(xiāng)”。其結(jié)果就是，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在1960-1970年代反而出現(xiàn)倒退，勞動生產(chǎn)率停滯不前，經(jīng)濟(jì)增長與分配極度不平衡……

　　中國的戶籍制度誕生于以農(nóng)業(yè)為主體，但優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的計劃經(jīng)濟(jì)時期，政策的初衷是保證耕地的勞動力供給和糧食的充足供應(yīng)，反哺城市，同時在非常時刻維護(hù)城市的穩(wěn)定。

　　1978年的改革開放，也開啟了中國戶籍制度改革的進(jìn)程，但至今為止，城鄉(xiāng)二元分割的局面仍然存在。

　　家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，緩解了農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求的短缺局面，致使農(nóng)村出現(xiàn)了大量的剩余勞動力，原來以戶口為基礎(chǔ)的糧食分配制度被廢除。與此同時，城市的發(fā)展增加了對勞動力的需求，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力流向城市順理成章。

　　為此，1984年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集體落戶問題的通知》，要求各級政府貫徹落實，公安部門應(yīng)允許有經(jīng)營能力和技術(shù)專長的農(nóng)民落戶。首批受益者的主體是“上山下鄉(xiāng)”的知識青年和下放干部。1978到1988年，城市化率提升了9個百分點，從17.9%到25.8%。

　　1989年春節(jié)，第一次大規(guī)模的民工潮開始興起，政府開始考慮城市的承載力問題，人口流動政策由松轉(zhuǎn)緊。例如，1990年4月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于做好勞動就業(yè)工作的通知》的第六條就規(guī)定：“合理控制農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，減輕城鎮(zhèn)就業(yè)壓力”。1989-1921年這3年，城市化率僅提高了0.7個百分點。

　　1992年，鄧小平發(fā)表南方談話，促進(jìn)十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革總目標(biāo)，這才使得中國的勞動力市場建設(shè)正式起步。

　　十四大首次提出發(fā)展勞務(wù)市場的概念，要求建立健全農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的機(jī)制和模式;1993年的十四屆三中全會要求各級政府鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;1997年，小城鎮(zhèn)戶籍改革試點推行，規(guī)定已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并且符合一定條件的農(nóng)村人口允許辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1998年，農(nóng)民進(jìn)城人數(shù)首次突破1億。2000年后，流動人口政策從單純的就業(yè)目標(biāo)轉(zhuǎn)向包括就業(yè)在內(nèi)的安居、公共服務(wù)和城市融合等綜合性目標(biāo)。1995年開始，常住人口統(tǒng)計口徑下的城鎮(zhèn)化率開始快速提升。

　　但是，至今為止，城鎮(zhèn)戶籍和非戶籍人口在工資、子女教育、社會保障和醫(yī)療保障等方面仍然存在著較大的差別。

　　如圖1，我們基本可以從常住人口城鎮(zhèn)化率的變化中判斷遷移權(quán)的制度壁壘，還可以從常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距中看出，有多少人雖然居住在城市，但無法與市民同等程度地分享城市的福利。據(jù)統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2018年，兩者之間的差距為16.21%，14億人口中，有2.27億“準(zhǔn)市民”，他們也將是本輪戶籍制度改革的潛在的受益者。

　　二、漸行漸遠(yuǎn)的人口紅利

　　周天勇和王元地(2018)認(rèn)為，中國改革開放40年取得的成就，根本原因還是人口，因為改革紅利的一個具體體現(xiàn)，就是人口紅利。它分為兩,部分，一是人口結(jié)構(gòu)。勞動年齡人口在2010年之前一直處于增長趨勢，以人口撫養(yǎng)比為參考的人口紅利在2010年以前一直處于累積狀態(tài);二是流動人口。由于制造業(yè)的生產(chǎn)率高于農(nóng)業(yè)，農(nóng)村剩余勞動力向城市的流動，可以提升整體勞動生產(chǎn)率。與戶籍制度相關(guān)的，主要是人口流動帶來的紅利。

　　如前文所述，1958年以來的戶籍制度嚴(yán)格限制了農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，而1978年開始的改革，不僅從數(shù)量上增加了勞動供給，也從質(zhì)量上提升了人力資本。

　　一方面，在劉易斯所闡述的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，大量剩余剩余勞動力大量積壓在“維持生計的部門”(主要指農(nóng)業(yè))，“相對于資本和自然資源來說，人口如此眾多，以至于……勞動的邊際生產(chǎn)力很小，或者等于零”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的短板是“資本”。隨著城市工業(yè)的發(fā)展和限制勞動力流動的制度的逐步消除，數(shù)量眾多且工資水平低的農(nóng)村剩余勞動力就會對“資本主義部門”(主要指工業(yè))形成支撐。農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移，也提升了整體經(jīng)濟(jì)的勞動生產(chǎn)率。

　　另一方面，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨早在1960年代就提出了“人口流動—人力資本—經(jīng)濟(jì)增長”之間的邏輯關(guān)系，指出人力資本是經(jīng)濟(jì)增長的重要推動力，而人力資本的積累有相當(dāng)大的一部分是在人口的遷移和流動中產(chǎn)生的。那么，一個直接的推論就是，戶籍制度設(shè)置了人口流動與遷移的障礙，從而不利于人力資本的積累和經(jīng)濟(jì)增長。而一旦制度壁壘被消除，就有助于人力資本的積累和經(jīng)濟(jì)的增長。

　　人口紅利不僅僅有勞動要素的含義，也有資本的維度，因為中國的高儲蓄率也與人口因素密切相關(guān)。而且，人口紅利也有需求側(cè)的含義，勞動力遷移推動工業(yè)化和城市化的發(fā)展，還為出口導(dǎo)向型的制造業(yè)提供了廉價勞動力。

　　但是，這種現(xiàn)象在2004年開始發(fā)生變化。1980年代初，農(nóng)民工開始大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工。2004年，廣東省第一次出現(xiàn)民工荒。社科院蔡昉教授將2004年作為中國劉易斯拐點出現(xiàn)的標(biāo)志性年份，這意味著農(nóng)村勞動力不再是無限供給了，也意味著城市將出現(xiàn)勞動力短缺的狀況，所以從2004年至今，民工荒變成了春節(jié)之后的常規(guī)性“新聞”，致使非熟練勞動者工資的上漲幅度相對領(lǐng)先。

　　與此同時，從人口結(jié)構(gòu)來看，中國的人口紅利從2010年開始漸行漸遠(yuǎn)，人口撫養(yǎng)比出現(xiàn)向上的拐點，這主要是由低生育率造成的。

　　如圖2所示，1970年代開始，政策開始推進(jìn)自愿性計劃生育計劃，宣傳“晚婚晚育，少生優(yōu)生”、“一對夫婦只生育一個孩子”。到80年代，改為強(qiáng)制性計劃生育政策，城市嚴(yán)格實行一對夫婦生育一個孩子的計劃，農(nóng)村是男孩一胎制，一胎女孩者可生二胎。除了政策之外，生育率還受到經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的影響，一般而言，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，生育率越低，這可以從多方面來解釋，比如生孩子的機(jī)會成本，養(yǎng)育孩子的成本-收益核算等等。在政策和經(jīng)濟(jì)的雙重影響下，中國總和生育率不斷下行。

　　圖2：中國總和生育率走勢(1960-2018)

　　數(shù)據(jù)來源：世界銀行;

　　說明：總和生育率表示單個女性生育人數(shù)(平均)。

　　60年代是生育高峰期，一位女性最高平均生育6.4個孩子(1965)。1969年開始，總和生育率跌破6，整個70年代一路下行，1979年跌到2.75。80年代中期開始，計劃生育政策進(jìn)一步收緊，總和生育率繼續(xù)下降，到1992年跌破2.1的替代水平，這直接導(dǎo)致18年后的勞動年齡人口占比下降。近幾年計劃生育政策的逐步放松，并未扭轉(zhuǎn)生育率低迷的現(xiàn)象。國際經(jīng)驗也證明，生育率隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而呈現(xiàn)下降趨勢，且難以扭轉(zhuǎn)。

　　人口流動的制度性壁壘和計劃生育政策的共同結(jié)果就是“未富先老”，人口結(jié)構(gòu)提前老齡化。相比其它亞洲國家，如日本、韓國、中國臺灣等，中國的人均收入在老齡化來臨之際，尚且處在中等收入水平。從2010年進(jìn)入老齡化社會算起到2023年進(jìn)入高等收入國家行列，中國花了13年，而日本和韓國等國家，在進(jìn)入老齡化社會之前，就已經(jīng)完成向高收入國家的轉(zhuǎn)型。同樣，在城市化方面，中國也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后(如圖3所示)。全面深化戶籍制度改革，刻不容緩。

　　圖3：中國人口結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化率變化

　　數(shù)據(jù)來源：國務(wù)院發(fā)展研究中心，世界銀行

　　說明：生產(chǎn)者/消費者比重，可以理解為人口撫養(yǎng)比的倒數(shù)。

　　人口紅利消失的一個必然結(jié)果就是GDP潛在增速的下行。 如圖4所示，在2004年劉易斯拐點之后，潛在GDP增速在2006年達(dá)到頂點，之后便是08年的金融危機(jī)，正式開啟了中國GDP增速下行的周期。雖然這是需求側(cè)沖擊，但從長期趨勢來看，供給側(cè)卻起到了決定性的作用，這是中國GDP增速持續(xù)下行的關(guān)鍵。

　　圖4：中國潛在GDP與實際GDP增速的變化(1979-2020)

　　資料來源：陸旸和蔡昉(2013)，WIND，筆者繪制

　　三、戶籍制度改革的供給側(cè)和需求側(cè)含義

　　戶籍制度改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，筆者認(rèn)為，政策意圖主要是從流動人口的角度延續(xù)人口紅利。

　　供給側(cè)的核心是提高全要素生產(chǎn)率(劉世錦，2015;蔡昉，2014)，放開戶籍制度的限制，有助于吸引人才，提升城市的創(chuàng)新活力。“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，等價于人才是第一生產(chǎn)力。在勞動力絕對數(shù)量收縮的大背景下，戶籍制度改革，仍將從勞動力的數(shù)量(流動人口數(shù)量)和質(zhì)量兩個層面，從供給側(cè)對經(jīng)濟(jì)增長形成支撐。

　　另一方面，戶籍制度改革也有需求側(cè)的含義，它與深度城市化戰(zhàn)略緊密聯(lián)系在一起。經(jīng)驗表明，一個國家的城市化率一旦超過60%(也有說法是50%)，將進(jìn)入增速換擋的新階段。2018年，中國的常住人口城市化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%。如果以東亞發(fā)達(dá)國家(或地區(qū))的平均水平為參照系，從戶籍人口角度來說，還有近40個百分點的空間。但是，戶籍制度的存在將大大壓縮城鎮(zhèn)化的空間。所以，戶籍制度改革，也將進(jìn)一步打開城鎮(zhèn)化的空間，即使是將“準(zhǔn)市民”這16%的部分人口變?yōu)槭忻?，也能帶來消費能力的提升。

　　據(jù)周天勇和王元地(2018)的測算，人口遷移管制對消費、收入和總產(chǎn)出都造成了較大的負(fù)面影響。他們將消費者劃分為三類：城鎮(zhèn)戶籍居民、城鎮(zhèn)非戶籍居民和農(nóng)村居民。2016年，按可支配收入消費率計算，這三個群體的人均消費分別為25382元、17702元和10138元。因人口遷移受阻留在農(nóng)村的人口的消費需求損失26665億，因戶籍限制而不能轉(zhuǎn)為市民的非戶籍城鎮(zhèn)居民的消費損失為17150億元，兩項損失加總占當(dāng)年消費總額的18.52%。除此之外，城鎮(zhèn)化率的提升和城市群的建設(shè)，會增加基礎(chǔ)設(shè)施投資和房地產(chǎn)投資的需求。

　　但是，戶籍制度改革的供給側(cè)效力需要較長時間才能發(fā)揮，短期內(nèi)，其對地產(chǎn)需求的拉動會更加明顯，這實際上又會反作用于供給側(cè)，對供給側(cè)形成擠出。

　　筆者的一個基本看法是，房價上漲與勞動力供給和提升全要素生產(chǎn)率的目標(biāo)是相違背的，有大量學(xué)術(shù)研究作為此結(jié)論的支撐。圖5選自復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院王永欽教授的一篇文章(留言贈簽名書 | 王永欽：中國貨幣政策為什么失效?——基于杠桿周期的解釋)，可見房價與全要素生產(chǎn)率的負(fù)相關(guān)關(guān)系。邏輯很簡單，房價上漲利于有房者，他們是城市的存量勞動力。但房價上漲不利于城市新增勞動力，他們才是政策本應(yīng)該關(guān)注的群體。房價上漲會增加潛在的新增勞動者的生活成本，必然成為阻礙其流向城市的因素。

　　圖5：房價與全要素生產(chǎn)率(TFP)負(fù)相關(guān)

　　資料來源：王永欽(2018)

　　所以，關(guān)鍵問題是，戶籍制度改革，能否與堅持“房住不炒”相結(jié)合?結(jié)合起來，戶籍制度改革才能發(fā)揮其供給側(cè)的效果。否則，就只能是需求側(cè)的炒作了。結(jié)果如何，就看相關(guān)配套政策了。

　　針對本輪戶籍制度改革，筆者與幾位師友也交換過意見，一位在深圳從事投資的朋友認(rèn)為，無論什么需求側(cè)政策，“房住不炒”是必須貫徹的。價和量之間，政策更重視價，不能漲太快，也不能跌太快。他認(rèn)為，華為從深圳搬到東莞，更加堅定了政策層的決心;另一方面，房價上漲的基礎(chǔ)也沒有了，這是因為居民的杠桿率過去幾年漲的太快。若考慮到房價的問題，貨幣政策不應(yīng)有過多期待。如果再考慮住房空置率的話，據(jù)周天勇和王元地(2018)的估計，再加上這幾年的新增住房，城鎮(zhèn)存量住房可容納近10億人口，房地產(chǎn)投資對于需求的拉動，恐怕也不是長久之策。

　　廈門大學(xué)趙燕菁教授對本輪戶籍制度改革的評論是：第一，還是按規(guī)模定政策的老思路，限制“暢銷”城市，解救“滯銷”城市;第二，戶籍不重要，與其掛鉤的福利才重要。全面放開福利，沒有一個城市扛得住，福利與戶籍脫鉤，放開也沒有意義。第三，戶籍主要是地方事權(quán)，執(zhí)行靠地方，要想執(zhí)行到位，財政得跟得上。筆者的理解是，戶籍制度改革，需要的是真金白銀，一般而言，“暢銷”城市財政狀況好，有錢改，但仍然限制最多，而“滯銷”城市，沒錢改，即使限制取消了，也難以改變?nèi)丝趦袅鞒龅臓顩r。而對于有些“暢銷”但沒錢的城市，又得靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付。

　　總而言之，戶籍制度改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一劑良藥，是應(yīng)對人口紅利消失的“緩兵之計”，是推進(jìn)深度城市化戰(zhàn)略的“通行證”，它也將從需求側(cè)對經(jīng)濟(jì)增長形成支撐。但是，政策意圖的實現(xiàn)，還需要其他配套政策(如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、社會保障制度、住房制度改革等)的協(xié)助。為了防止勞動力在城市工作和生活成本迅速上升，決策層需要從勞動者的微觀角度出發(fā)，進(jìn)行成本-收益核算，這樣有助于把激勵搞對。

　　部分參考文獻(xiàn)：

　　周天勇、王元地：《中國：增長放緩之謎》，格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社，2018年版。

　　蔡昉：《從人口紅利到改革紅利》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年版。