正在召開的全國兩會上，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”成為代表、委員熱議的詞匯之一，其中就包括粵港澳大灣區(qū)、雄安新區(qū)、長三角一體化、海南自貿(mào)試驗區(qū)等區(qū)域發(fā)展。

　　早前的中央經(jīng)濟工作會議也再次將“促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”作為2019年的重點工作任務(wù)加以部署。在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要戰(zhàn)略之一，成為當(dāng)下經(jīng)濟穩(wěn)增長的“壓艙石”。

　　但不可否認(rèn)的是，在區(qū)域協(xié)調(diào)不斷優(yōu)化的同時，中國區(qū)域發(fā)展差距依然較大，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分、無序開發(fā)與惡性競爭等問題仍然突出。

　　未來如何促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁向更高質(zhì)量?如何發(fā)揮政府與市場“兩只手”的作用?如何消除區(qū)域市場壁壘、促進要素自由流動?針對這些問題，《中國新聞周刊》專訪了國家發(fā)展和改革委員會原副秘書長范恒山。

　　區(qū)域政策被列為重大的宏觀經(jīng)濟政策

　　中國新聞周刊：在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長有什么內(nèi)在邏輯?

　　范恒山：可以說促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是推動經(jīng)濟穩(wěn)定增長的一個重大而關(guān)鍵的舉措。

　　中央經(jīng)濟工作會議和中央其他重要會議多次強調(diào)，要促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，拓展區(qū)域發(fā)展空間，促進經(jīng)濟穩(wěn)中向好發(fā)展。

　　首先，從空間格局上看，區(qū)域政策主要是著力解決地區(qū)存在的困難和問題，推動地區(qū)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。但地區(qū)發(fā)展是與國家發(fā)展緊密聯(lián)系在一塊的，或者說，各地區(qū)的發(fā)展是整個國家發(fā)展的基礎(chǔ)和支撐。區(qū)域興則國家興，只有實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟又好又快發(fā)展，才能最終實現(xiàn)國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

　　其次，從政策指向上看，區(qū)域政策的核心一是實行分類指導(dǎo)、因區(qū)制宜;促進一體發(fā)展、協(xié)調(diào)聯(lián)動，而這兩個方面都有利于促進國民經(jīng)濟的穩(wěn)定增長和持續(xù)發(fā)展。分類指導(dǎo)和因地制宜能夠充分發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢，做強做大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色經(jīng)濟，消除地區(qū)發(fā)展瓶頸制約，增強區(qū)域核心競爭力;而一體發(fā)展、協(xié)調(diào)聯(lián)動能夠最大限度地提升地區(qū)創(chuàng)新能力和資源要素配置效益，最大限度地減少地區(qū)封鎖和市場分割，從而降低經(jīng)濟運行成本，還能夠促進優(yōu)勢互補，提升區(qū)域整體競爭力和抗風(fēng)險能力。

　　第三，從具體內(nèi)容上看，區(qū)域問題大體都是涉及國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局的關(guān)鍵問題，十九大提出新時代社會的主要矛盾集中體現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展的不平衡不充分上，包括城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、地區(qū)發(fā)展差距過大、相對發(fā)達(dá)地區(qū)國際競爭力不強、資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型壓力較大等等。對這些問題的解決，不僅涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、不同地區(qū)不同人群擁有同等機會同等發(fā)展權(quán)利享受均等化公共服務(wù)問題，而且涉及經(jīng)濟動能轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟能量拓展問題，每一個區(qū)域問題的有效解決都涉及數(shù)以萬億計的經(jīng)濟發(fā)展?jié)撃艿拈_發(fā)與顯現(xiàn)。

　　綜上所述，區(qū)域發(fā)展直接關(guān)聯(lián)著國家發(fā)展，區(qū)域政策是推動國民經(jīng)濟持續(xù)向好發(fā)展的核心政策。有鑒于此，黨的十九大把實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作為新時代貫徹新發(fā)展理念、建立現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要戰(zhàn)略舉措，把區(qū)域政策列為重大的宏觀經(jīng)濟政策。

　　新的矛盾和問題也不斷出現(xiàn)

　　中國新聞周刊：當(dāng)前中國區(qū)域發(fā)展中存在的主要問題有哪些?

　　范恒山：中國幅員廣闊、人口眾多，地區(qū)條件差別大，區(qū)域問題較多，很難在短時間內(nèi)予以全面和根本的解決;由于主客觀原因，在發(fā)展過程中，新的矛盾和問題也不斷出現(xiàn)。

　　就當(dāng)前看，區(qū)域發(fā)展存在的主要問題有:第一，地區(qū)間實質(zhì)性差距還沒有明顯縮小。的確，在區(qū)域戰(zhàn)略和政策的強力推動下，從2006年以來，中國各大區(qū)域的經(jīng)濟增長格局發(fā)生了積極變化，中西部地區(qū)發(fā)展速度加快，東部地區(qū)一馬當(dāng)先的增長格局逐漸被扭轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)出各區(qū)域多頭并進的局面。但是，在地區(qū)間人均GDP、人均收入、人均擁有的財富水平以及人們享受的公共服務(wù)等關(guān)鍵方面差距并沒有明顯縮小，有的還在繼續(xù)擴大。

　　第二，區(qū)域發(fā)展分化狀況日漸明顯。在四大板塊之間，2013年以來，東北地區(qū)經(jīng)濟增長明顯下行，中部發(fā)展地區(qū)表現(xiàn)強勢;在各個板塊之內(nèi)，各省份增長狀況差異明顯，一些原來較為落后的省份后來居上，而某些曾經(jīng)發(fā)展較好的省份近年來則增長緩慢;在各省份之內(nèi)，分化狀況也表現(xiàn)明顯，這不僅體現(xiàn)在欠發(fā)達(dá)省份，也體現(xiàn)在發(fā)達(dá)省份。在總體上，南北方經(jīng)濟發(fā)展差異越來越明顯，西南地區(qū)、中部的南方省區(qū)、東部沿海地區(qū)的增長普遍好于西北地區(qū)、中部北方省區(qū)以及東部地區(qū)，經(jīng)濟增速“南快北慢”、經(jīng)濟總量占比“南升北降”的特征比較明顯。

　　第三，區(qū)域經(jīng)濟潛力懸殊。東部一些地區(qū)堅持改革創(chuàng)新，優(yōu)化體制機制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟動能和活力進一步增強;中西部一些省區(qū)借勢發(fā)展，廣泛利用先進技術(shù)和新型運行模式，推進新舊動能轉(zhuǎn)換，在新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)等的培育發(fā)展上實現(xiàn)了跨越發(fā)展。而另外少數(shù)地區(qū)，則停滯于原有產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，創(chuàng)新能力不足、經(jīng)濟增長乏力;受制于“馬太效應(yīng)”，某些困難地區(qū)資源要素吸收有限而流出加速，呈現(xiàn)出入不敷出的狀態(tài)。

　　第四，區(qū)域聯(lián)動存在障礙。受發(fā)展理念、既有利益、模仿心理和管理方式等的影響，地區(qū)發(fā)展思路與戰(zhàn)略規(guī)劃趨同、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)同構(gòu)等問題仍然突出，由此造成的地區(qū)封鎖、市場分割和惡性競爭的情況仍然存在。值得注意的是，一些妨礙區(qū)域聯(lián)動和一體化發(fā)展的限制舉措，呈現(xiàn)出從顯型向隱型轉(zhuǎn)變、從行政手段向技術(shù)手段轉(zhuǎn)變、從整體向零散轉(zhuǎn)變的特點。這些障礙影響了區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展的進程，損害了國民經(jīng)濟整體的效率和效益。

　　中國新聞周刊：在實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，如何打破體制限制，促進生產(chǎn)資源和要素的自由流動?

　　范恒山：生產(chǎn)資源要素的自由流動是市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求，也是實現(xiàn)國民經(jīng)濟優(yōu)質(zhì)高速發(fā)展的基礎(chǔ)，還是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。

　　要著力于體制機制創(chuàng)新，推動和促進生產(chǎn)資源和要素自由流動。從發(fā)展基礎(chǔ)上考量，要通過統(tǒng)籌規(guī)劃，促進各地區(qū)發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現(xiàn)錯位發(fā)展，避免因產(chǎn)業(yè)體系同質(zhì)同構(gòu)造成相互封鎖與阻隔。

　　港珠澳大橋和廣深港高鐵香港段的開通，促進了粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。圖/視覺中國

　　立于這個基礎(chǔ)之上，要特別推進三個方面的創(chuàng)新：第一，推動建立公平開放統(tǒng)一高效的市場環(huán)境。全面清理妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，依法懲處各種形式的地方保護、行政壟斷和不正當(dāng)競爭，建立健全社會征信體系，嚴(yán)格保護合法產(chǎn)權(quán)，全面打造與國際通行做法相銜接的一流營商環(huán)境。

　　第二，積極推進經(jīng)濟區(qū)建設(shè)。超越行政區(qū)劃限制，遵循經(jīng)濟規(guī)律，按照優(yōu)勢互補、一體聯(lián)動的要求，打造資源要素在更大空間優(yōu)化配置的經(jīng)濟區(qū)，實行基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護、公共服務(wù)、社會治理等重要方面的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運作。

　　第三，合作共建各類功能平臺?；诠餐l(fā)展和協(xié)調(diào)聯(lián)動，圍繞空間拓展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接、動能轉(zhuǎn)換提升等，積極協(xié)作，發(fā)展“飛地經(jīng)濟”、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、打造創(chuàng)新示范基地，并通過優(yōu)化體制與政策設(shè)計，實現(xiàn)深度融合、一體發(fā)展。

　　以特殊的魄力、超凡的智慧推進相關(guān)體制創(chuàng)新

　　中國新聞周刊：以粵港澳大灣區(qū)為例，輿論認(rèn)為大灣區(qū)有很多無形的墻，那么該如何打破壁壘，使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮更大的協(xié)同效能?

　　范恒山：建設(shè)好粵港澳大灣區(qū)，開放、合作與聯(lián)動是關(guān)鍵。從現(xiàn)狀看，與世界上其他重要灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)有很強的特殊性，最突出的是，粵港澳三地實行不同的社會制度、運用不同的法律體系，分屬于不同的關(guān)稅區(qū)，還使用不同的貨幣交易;這一地區(qū)存在著四個中心城市，且地區(qū)間、城市間發(fā)展很不平衡，這種特殊性給粵港澳創(chuàng)新創(chuàng)造與發(fā)展提升提供了巨大的空間，但也為推進開放、合作與聯(lián)動帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

　　從過去看，一體化進展不夠明顯、區(qū)域協(xié)調(diào)性不夠強是這一地區(qū)存在的主要問題。在粵港澳地區(qū)，不僅存在著同質(zhì)競爭，也存在著市場分割、行政封鎖和各自為戰(zhàn)，資源重置錯配狀況較為明顯，互補性應(yīng)未能充分展現(xiàn)。因此，超越特有的社會、法律制度和經(jīng)濟體制的區(qū)別，超越各自擁有的經(jīng)濟利益訴求，通過深化合作、擴大開放形成融合發(fā)展、一體聯(lián)動的格局就成為建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，使之成為富有活力和國際競爭力的一流灣區(qū)和世界級城市群的核心和關(guān)鍵所在，這是我們在思想上必須十分清楚、在操作上應(yīng)當(dāng)狠下功夫的。

　　在這個方面，首先要堅持統(tǒng)一規(guī)劃。統(tǒng)一規(guī)劃或統(tǒng)籌規(guī)劃是協(xié)調(diào)發(fā)展、一體聯(lián)動的行動依據(jù)和指南。中央發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》所秉持的一個核心原則就是協(xié)調(diào)發(fā)展、開放合作和互利共贏，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際認(rèn)真落實好。與此同時，還要基于開放合作和一體聯(lián)動對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、公共服務(wù)提升、生態(tài)環(huán)境保護、營商環(huán)境改善等經(jīng)濟社會發(fā)展的主要領(lǐng)域和關(guān)鍵方面進行統(tǒng)一規(guī)劃。

　　其次要嚴(yán)守行為規(guī)則。在粵港澳大灣區(qū)難以形成統(tǒng)一的法規(guī)約束的情況下，應(yīng)通過協(xié)商制定具有約束力的、類法律的行為準(zhǔn)則，規(guī)劃各方的行為，并明確違反行為守則所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與代價。

　　其三要強化協(xié)調(diào)機制，應(yīng)借鑒有關(guān)地方的成功經(jīng)驗，探索建立多層次的協(xié)調(diào)機制，全覆蓋解決粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展一體聯(lián)動中出現(xiàn)的矛盾和問題。與此同時，還應(yīng)以特殊的魄力、超凡的智慧推進相關(guān)體制創(chuàng)新，進行一些適應(yīng)粵港澳地區(qū)特殊性的制度設(shè)計。

　　中國新聞周刊：在你看來，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)在體制機制上應(yīng)該做一些什么樣的創(chuàng)新或特殊制度設(shè)計?

　　范恒山：在我看來，特殊的制度設(shè)計或體制機制創(chuàng)新可以朝三個方面努力：第一，探索通行體制。即通過超越大灣區(qū)“一國兩制”三關(guān)稅區(qū)三法律體系等特殊制度的探索，形成能夠聯(lián)接三地的體制通道。體制創(chuàng)新的方向，是尋求三地規(guī)則可接軌、可打通的最大公約數(shù)?？梢钥紤]在三個層次上進行探索，一是將目前三地制度層面的共通點全面進行梳理，進一步打通形成為共同規(guī)則;二是尋求三地制度的對接點，并將它們進行適當(dāng)融合;三是對存在差別的制度環(huán)節(jié)進一步進行最大限度的創(chuàng)新，以在更適宜的層次上便利共同發(fā)展。在后一方面，前海、橫琴和國內(nèi)其他地區(qū)已經(jīng)創(chuàng)造的一些好的做法，應(yīng)積極加以借鑒。

　　第二，試行“聯(lián)辦模式”。為及時有效處理各種具體經(jīng)濟社會事務(wù)，可以考慮在試點的基礎(chǔ)上，在一些城市的必要領(lǐng)域設(shè)置由三地熟悉各自規(guī)制的專業(yè)人士組成聯(lián)合辦公機構(gòu)，協(xié)商處理涉及三地的事務(wù)。同時，鼓勵三地同類專業(yè)人員聯(lián)合執(zhí)業(yè)，協(xié)調(diào)有效開展跨地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營和社會服務(wù)活動。

　　第三，打造合作平臺。圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)，著眼于一體聯(lián)動和集聚創(chuàng)新，建立各種合作載體和平臺，實行深度融合、共同管理、一體運作。（記者/王全寶）