政府與市場的關系問題，可以說是一個老話題。就我國而言，改革開放以后，這個問題就一直伴隨著我們，理論研討不斷深化，實踐探索也不斷發(fā)展，只是在30多年的改革開放進程中，對這一問題在不同時期的表述有所不同而已。在十四大之前，更多的以計劃和市場的關系來體現(xiàn)，最開始提出計劃經(jīng)濟為主、市場調節(jié)為輔，后來提出計劃和市場有機結合;十四大以后，我們確立了建設社會主義市場經(jīng)濟的改革目標，這個時候，更多的是以國家宏觀調控與市場的關系來體現(xiàn)。十四屆三中全會明確提出，要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用;到十六屆三中全會提出要更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用;十八大以后，主要是講政府和市場的關系，十八屆三中全會提出經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?？梢哉f，政府和市場的關系一直影響著我國經(jīng)濟社會發(fā)展的進程，特別是影響著我國改革的進程。為什么我們一直繞不開這個問題或者這對關系，首先是因為它極為重要、關系全局。它影響著資源要素的優(yōu)化配置和經(jīng)濟社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，也制約著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平與進程。同時也是因為它比較艱深、不易把握。如果拓展到國外范圍來看，關于計劃與市場關系的爭論可以追溯到上世紀初，并且一直持續(xù)至今。我曾經(jīng)寫過一本名為《國外二十五種經(jīng)濟模式》的書，其中用較長篇幅闡述了這一爭論的過程。這表明，就世界范圍而言，這也是一個大而且難的課題，即便理論上能夠闡述的比較清楚，實踐中要把握好也相當不容易。關于這方面的論述，可以說是汗牛充棟，但直到今天關于這個問題的很多方面我們還不夠清晰，需要繼續(xù)探討和試驗。
我不想就相關概念本身做更多的辨析，重點就兩者關系談一些看法，并且基于這些看法對廣東的發(fā)展、特別是政府工作的著力點提一些建議，請大家批評指正。總的思想是：認識政府和市場的關系，既要切實把握一般規(guī)律和要求，又要充分考慮當前環(huán)境和客觀實際;處理政府和市場的關系，既要有所創(chuàng)新、有所作為，又不能超越現(xiàn)實、陷于理想主義。概括起來，有這么四個方面的認識：
一、政府與市場并不是天然對立的，它們有各自獨立的活動空間，而在共同的活動空間，它們是可以有機結合的。把政府和市場對立起來，在理論上是不準確的，在實踐中是有害的。
首先，無論就政府還是市場單獨而言，其功能都不能全覆蓋，如果一定要全覆蓋，就必然會帶來這樣和那樣的問題，比如效率低下，比如公平受損，等等?；仡櫲祟惤?jīng)濟發(fā)展走過的里程，我個人覺得到現(xiàn)在為止還似乎找不到一個純粹的政府管理模式或純粹的市場經(jīng)濟模式的例子，我們曾經(jīng)經(jīng)歷過高度集中的政府管制經(jīng)濟的時期，但那個時候仍然是有市場的，只是程度比較低而已。即便是在上世紀六七十年代，那樣一個環(huán)境中，我們也沒有完全消滅市場，沒有完全消滅私有經(jīng)濟。就資本主義國家而言，很多搞的是高度發(fā)達的市場經(jīng)濟，但其中也都不同程度地含有政府的管理和國家的干預。到后來，以市場經(jīng)濟為主體的國家和以政府管制為主體的國家開始互相學習、互相借鑒，各自的管理體制產(chǎn)生了一定程度的革新和完善。
其次，在全社會經(jīng)濟活動中，政府和市場各有體現(xiàn)自身獨特優(yōu)勢的空間，這也就涉及到了政府和市場關系的內(nèi)涵與外延問題及所謂邊界的界定問題。老實說，我以為通過這些年的不斷探索，關于政府和市場的作用的邊界已經(jīng)很清楚了，只是從哪個角度來概括而已。進一步說，政府和市場的作用邊界核心是政府的作用邊界。在這個方面是不是可以從這樣一些角度來概括：
一個角度，就是我們平常所說的政府應該擔當?shù)乃拇舐毮?，即?jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，十八屆三中全會的《決定》又加了一個環(huán)境保護。這五個方面，應當就是政府作用的邊界。
換一個角度，也可以用三個詞來概括，第一，引導。引導可以通過多種形式，比如規(guī)劃，比如制度約束，也可以是宏觀調控或經(jīng)濟調節(jié)。第二，補遺。市場作用不到的，市場調節(jié)失靈的方面，應該由政府來擔當。第三，糾偏。市場運行導致的失誤，或對公共利益造成的損害等，應該通過政府行為來糾正。
第三個角度，除應急處置等特殊情況，大體上我們可以把政府的行為內(nèi)容直接表述為這樣幾個方面：一是加強規(guī)劃引領、經(jīng)濟調節(jié)和制度約束，努力減少市場的惡性競爭和市場運行的劇烈波動。二是推動公益性基礎設施建設和均等化的各類公共服務不斷發(fā)展，包括質的提升，量的增長，等等。三是開展扶貧濟困，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)全社會人群的共同富裕。四是強化政策引領和制度規(guī)范，創(chuàng)造公平競爭的社會環(huán)境，保障生態(tài)環(huán)境、資源開發(fā)利用等方面涉及的公共利益不受侵害。
此外，有三個對照的詞也可以從某個角度來闡述政府與市場的功能特點，也就是行為邊界。即：有限政府、無限市場;法治政府、自由市場;責任政府、開放市場。
第三，在絕大部分情況下，政府和市場是可以共同發(fā)揮作用的。這里面就有一個有機結合問題。事實上，上面談到的三個對照的詞組，就在一定程度上表明了兩者的內(nèi)在聯(lián)系和結合的特點。核心的問題是，如何合理地發(fā)揮兩者的作用，特別是科學適當發(fā)揮政府的作用，使之既有為又有度，從而使政府和市場相互補充、相互促進、相得益彰。
結論是：在實踐中，該政府發(fā)揮作用的領域，政府要充分發(fā)揮作用;該市場發(fā)揮作用的領域，市場要充分發(fā)揮作用;在可以結合的領域，要合理發(fā)揮政府和市場兩個方面的作用。
在市場經(jīng)濟條件下，政府與市場關系的較為常態(tài)穩(wěn)定的一面主要表現(xiàn)為兩點：一是市場決定資源的配置。既然是市場經(jīng)濟，市場就應該起決定性作用，首先是對資源要素的配置起決定性作用。市場決定資源的配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，社會主義市場經(jīng)濟作為市場經(jīng)濟就必須遵循這個規(guī)律。要堅持市場優(yōu)先，能用市場辦法解決的問題要用市場辦法來解決，能夠依靠市場的就必須充分發(fā)揮市場的作用。二是政府發(fā)揮作用必須遵循市場規(guī)律。即在政府和市場共同發(fā)揮作用的空間政府的一切行為必須以堅持市場發(fā)揮決定性作用為前提。政府作用的“更好”發(fā)揮就體現(xiàn)在是否準確地把握了市場供求機制、價格機制、競爭機制等市場杠桿的基本特點和本質要求，切準了合理的角度，保持了合適的力度，運用了科學的方式。
但是我們在發(fā)展市場經(jīng)濟的過程中面臨的環(huán)境總是非常具體的，總是處在特定的發(fā)展時期、面對著特殊的發(fā)展情勢、承擔著特有的發(fā)展任務。處理政府和市場的關系必須充分考慮所處的具體環(huán)境，堅持從實際出發(fā)，不可搞教條主義，不可僵化固守理論的邏輯、憑概念辦事。事實上，在同一個大環(huán)境下，不同的領域、同一個領域的不同環(huán)節(jié)都是有其特殊性的，不可作一律化處理。因此，在把握市場經(jīng)濟的一般規(guī)律的前提下，應當堅持從實際出發(fā)，因時、因勢、因地并依據(jù)具體事項的特點來處理政府和市場的關系。這里的意思是說，即便是在市場經(jīng)濟條件下，即便是在發(fā)揮市場經(jīng)濟的決定性作用的前提下，都不妨礙政府在特定的領域、一般領域的特殊環(huán)節(jié)發(fā)揮主體和主導作用。這也意味著，在任何情況下，簡單化、一律化的處理都可能產(chǎn)生負面效果。
結論是：要高度重視市場經(jīng)濟運行的特殊環(huán)境，在處理政府與市場的關系中，把遵循市場規(guī)律要求和堅持從具體實際出發(fā)一致起來。
三、政府所處的特殊位置，決定了政府在政府與市場關系中的先天強勢地位，處理好政府與市場關系的關鍵，在于科學發(fā)揮政府作用。
政府是經(jīng)濟社會活動的管理者、調節(jié)者，是行政權力的擁有者，這賦予了政府優(yōu)越于其他一些社會主體的先天強勢地位。因而在政府和市場的關系中，政府是矛盾的主要方面，處理好政府和市場的關系，關鍵在于科學發(fā)揮政府作用。這涉及到兩個重要方面，一是政府如何發(fā)揮自身特有的優(yōu)勢，做好自己應該做的事情;二是政府如何推動市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。
前面，我們已經(jīng)從不同角度談到了政府的行為邊界，談到了政府可以發(fā)揮獨特作用的一些方面和領域，包括擔當引導、補遺、糾偏的職責，包括主要從事四個方面的工作等。所謂科學發(fā)揮政府作用，首要的就是要擔負起這些職責，做好這些方面的工作。從目前看，政府工作還有缺位，一些本應該下大氣力做的事情，政府部門還沒有顧及到或者做的不夠好。這里面有體制問題，有能力問題，也有意識問題。但只要政府下決心去做，這個作用是可以得到充分而科學發(fā)揮的。
更為關鍵的是，政府如何推動市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。由于政府的強勢地位，這一方面往往不容易做好，在現(xiàn)實生活中，我們更多看到的是政府的“越位”或政府對市場的損傷。如何解決好這個問題?首先需要深化對市場的認識，停留在“市場”這個抽象的概念上，不容易把事情說清楚，也不利于實踐操作。在實際生活中，政府與市場的關系主要涉及到三個層面：一是與企業(yè)的關系;二是與非公有制經(jīng)濟的關系;三是與全社會廣大勞動者的關系。因此，政府推動市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，其實就是充分發(fā)揮好企業(yè)、非公有制經(jīng)濟和全社會勞動者的積極性、主動性和創(chuàng)造性。最大限度地保障企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的自由度，最大限度地使非公有制經(jīng)濟享有與其他經(jīng)濟成份特別是國有經(jīng)濟成份平等的市場準入條件和同等的公共服務，最大限度地激發(fā)全社會勞動者創(chuàng)造、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的能力，這就是政府處理與市場關系的行為邊界，也是衡量政府是否推動市場在資源配置中發(fā)揮了決定性作用的基本標準。
結論是：在市場經(jīng)濟中，政府更好地發(fā)揮作用就是充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，做好市場做不到的事，推動市場做應該做的事，不缺位、不越位。
四、推動政府更好發(fā)揮作用，要堅持強化法律約束、建立制度屏障、提高治理能力三措并舉。
在市場經(jīng)濟條件下使政府更好發(fā)揮作用，一是講積極發(fā)揮作用，不缺位也不越位;另一是講以科學的方式發(fā)揮作用，有效率也合規(guī)范。對于處于強勢地位的政府而言，做到此并不容易，必須采取多方面的舉措，主要是三個方面，即強化法律約束、建立制度屏障、提高治理能力。
強化法律約束是基礎。多少年來，政府的行為界限在實踐中總是不能夠很好地把握，不是過界了就是不到位。在我國申請加入世貿(mào)組織的過程中，理論界曾提出對政府“非允莫做”、對企業(yè)“不禁則入”的思路。到今天，這方面的思路進一步清晰，就是對處于強勢地位的政府，對容易犯錯且一旦出錯后果嚴重的政府行為應該加強法律約束。核心是兩點，一是法無授權不可為，二是法有要求必須為。這就為政府行為不缺位也不越位提供了法律基礎。但是這里有個問題要強調一下，法律規(guī)范的前提是把政府的行為界限界定清楚，這個界定既要考慮到一般規(guī)律的要求，也要考慮到特殊時期特殊環(huán)境的需要。法律法規(guī)對政府行為的確認，既不能泛化也不能窄化，不科學的法律法規(guī)必然會導致政府行為的偏差。法律法規(guī)本身的科學化是我們面對的一個問題。當前要在科學界定政府行為邊界的基礎上抓緊對現(xiàn)有法律法規(guī)進行梳理、修訂和完善。在依法約束政府行為的基礎上，要加強法律法規(guī)對市場主體權利的保障。核心的也是兩點，一是法無禁止即可為，二是依法享有同等權利。
建立制度屏障是保障。制度建設的核心是打造政府和市場間的防火墻，阻止政府隨意和過度干預市場。這是一個系統(tǒng)工程，既涉及政府管理體制改革，也涉及市場體制建設。在政府管理體制改革方面，要推進政企、政事、政資以及政府與中介組織分開，推進審批制度改革，也要推進政府機構改革，如果機構龐雜，衙門眾多，就必然泛化政府的權利，從而對市場的微觀行為產(chǎn)生多方面的干預。在市場體制建設方面，要推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設，建立公平的市場規(guī)則，健全社會征信體系，還要推進國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調整，等等。
提高治理能力是關鍵。發(fā)揮好政府的作用，核心在于提升政府工作人員的管理水平和業(yè)務素質。應當結合國家治理體系和政府治理能力的現(xiàn)代化建設，推動各級政府和政府工作人員樹立改革勇氣和創(chuàng)新思維，增強全球意識和戰(zhàn)略眼光，提高把握和運用市場經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律、社會發(fā)展規(guī)律的能力，關鍵是要提高推動市場發(fā)揮資源配置中的決定性作用的能力。這些年我們落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，制定實施分類指導的區(qū)域政策的實踐提供了一些有益的經(jīng)驗。通過分類指導的區(qū)域規(guī)劃，不僅把國家戰(zhàn)略導向與地方實際需要有機結合起來了，也把國家的意志滲透到地方發(fā)展思路之中，潤物細無聲，寓管理于服務、規(guī)范于規(guī)劃之中。政府干預市場更多的應該用經(jīng)濟手段，采取服務的方式。這就要求我們不斷提高管理水平和業(yè)務素質。
圍繞上述三個方面，除了有針對性的推出相關的改革舉措外，還有一些工作要抓緊進行，包括細化政府管理事項，明確政府權力清單;改進重審批輕監(jiān)管的管理方式，最大限度取消前置性審批，加強事中監(jiān)管和事后處置，配套建立信用體系和法律追究制度;建立企業(yè)市場準入負面清單，統(tǒng)一市場準入制度;改善市場管理，為不同的市場主體提供同等的政策服務，等等。
結論是：更好地發(fā)揮政府的作用，是一項系統(tǒng)工程，既要圍繞政府作文章，也要在政府之外下功夫，而核心是制度與能力建設。
