本文節(jié)選自著名經(jīng)濟學家賈康先生領銜的重磅學術成果《中國住房制度與房地產(chǎn)稅改革》一書緒論——“建立符合國情和可持續(xù)發(fā)展要求的‘雙軌統(tǒng)籌’住房制度模式”，他們對中國住房政策與市場調控困境的相關影響因素進行了全面分析，僅供讀者諸君參閱。

　　中國住房政策與市場調控面臨的困境：相關因素與問題分析

　　近年來，隨著市場房價總體水平持續(xù)快速攀升，房價收入比不斷走高，越來越多的進城務工人員和不少城市“收入夾心層”人員難以從市場上獲得“承擔得起”的住房。而一輪比一輪“嚴厲”的房地產(chǎn)宏觀調控，卻被社會指責為“空調”，不僅讓很多民眾繼續(xù)“望房興嘆”，也有損政府的公信力。住房市場的供求矛盾、特別是帶有結構性特征的住房可支付能力的社會分層和社會矛盾問題隨之加劇，房地產(chǎn)市場秩序紊亂，社會成員的不動產(chǎn)配置狀況兩極分化，威脅社會公正，影響社會安定。

　　影響住房價格與住房不動產(chǎn)配置的，不僅有房地產(chǎn)市場供需變動的即期因素，更有影響供需力量的長期、潛在、綜合因素，包括城鎮(zhèn)化、社會分配差距拉大、房地產(chǎn)過度金融化、土地供應機制和不動產(chǎn)溢價的調節(jié)機制等。從某種意義上來說，我國住房制度改革和房地產(chǎn)市場調控中的困境集中且典型地映射了我國經(jīng)濟轉型和社會變遷中的深層次、綜合性、全局性的矛盾和問題。

　　(一)城鎮(zhèn)化因素

　　改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個百分點;2000年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個百分點。過去30多年，城鎮(zhèn)化率(常住人口城鎮(zhèn)化率)從1978年的17.9%上升至2012年的52.57%，2015年進一步提高到為56.10%，已與世界平均水平大體相當。根據(jù)世界各國城市化的一般規(guī)律可知，當前我國仍處在城鎮(zhèn)化率30%~70%的快速發(fā)展期。

　　新型城鎮(zhèn)化的核心問題，是要有序推進農業(yè)轉移人口的市民化。據(jù)公安部統(tǒng)計，2010-2012年，全國農業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬人，平均每年達到835萬人，再加上并不落戶但卻在城鎮(zhèn)常住和工作的流動人口，這一部分社會成員的住房需求十分龐大。未來20-30年，估計我國的城鎮(zhèn)化率仍將保持年均1%左右的增長速度，相當于每年平均約有1400萬農村人口轉移至城市。

　　目前城鎮(zhèn)人均住房面積為35平方米左右，假定新移民人均住房面積需求較低——平均為30平方米，則為滿足這些新移民居住的住宅面積將年均達到4.2億平方米。以住房套均面積70平方米估算，則每年城鎮(zhèn)住房新增需求要達到600萬套，這還不包括原有城鎮(zhèn)居民的改善性住房需求。

　　新型城鎮(zhèn)化對住房政策體系提出了新的挑戰(zhàn)。

　　首先，“住有所居”對住房保障目標與重點產(chǎn)生深遠影響。“住有所居”首先強調的是保障中低收入群體的居住權利，而不是住房產(chǎn)權。

　　其次，社會和諧的城鎮(zhèn)化對住房保障客體及保障房布局等提出了更高要求。在住房方面，社會和諧的城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)在要解決農民工住房問題與促進不同收入階層在社會層面的混合居住等。

　　再次，提高城鎮(zhèn)化質量對保障性住房周邊的公共基礎設施提出了同步要求。城市的本質內涵是使人們生活更加美好，宜居成為新型城鎮(zhèn)化的客觀要求，而為低收入群體創(chuàng)造一個宜居的住房環(huán)境，特別是對保障性住房相關的周邊公共基礎設施建設，成為政府完善住房保障工作的重點內容。

　　這些都可歸于公共財政必須推進的“基本公共服務均等化”的重要內容。

　　上海易居研究院劉衛(wèi)衛(wèi)、朱光等研究人員利用經(jīng)濟學彈性系數(shù)原理，通過定量分析，得出城鎮(zhèn)化率變化與住房指標變化間可量化的相關關系。譬如，全國城鎮(zhèn)化率提升1%，相應住房投資增長7%，住房銷售面積增長5.7%，住房竣工面積增長2.7%，人均住房面積增長1.4%等。在這種背景下，城市住房“供不應求”帶有長期趨勢特征，十分需要建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，推動形成總量趨于基本平衡、結構基本合理、房價、房租水平與消費能力基本適應的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。

　　(二)人口總量與結構的變化：總規(guī)模上升、老齡化和家庭“小型化”

　　人口是房地產(chǎn)需求的基礎性因素，一個國家的住宅需求量主要是根據(jù)這個國家的人口數(shù)量、年齡結構和家庭分裂速度決定的。人口總量、家庭結構、地域集聚特征是影響住房需求的長期因素。

　　經(jīng)濟學中“剛性需求”是指社會主體為了滿足自身生存需要而產(chǎn)生的需求，住宅屬于生活必需品，人們?yōu)榱藵M足生存和發(fā)展的基本需要勢必會對其提出的需求，就屬于“剛性需求”。在這種“剛性需求”作用下，住宅需求量始終伴隨人口數(shù)量和結構性變化而在總體上發(fā)生改變。

　　我國仍處在總人口的上升區(qū)間但未來會達峰值而轉為穩(wěn)定狀態(tài)，截至至第六次全國人口普查，我國較2000年底凈增人口達到近7390萬。伴隨人口增長，我國房屋竣工面積也從2000年底的80715萬平方米上升到2009年底的245402萬平方米，9年時間增加了兩倍以上。

　　房屋建筑面積顯著增長的趨勢與人口對住房提出的“剛性需求”密切相關，同時也與中國步入“中等收入”社會而必然產(chǎn)生的大基數(shù)人口對住房提出“改善性需求”有關，因此人口數(shù)量的逐年增加極大地刺激新增基本需求、改善性需求合成的住房總需求的上升。同時，中國的家庭人口平均數(shù)已從1990年的3.96人/戶下降到了2008年的2.96人/戶，并在不斷的下降中，這種家庭向“小型化”的裂變，自然也會對住房需求的上升帶來可觀的影響。

　　當然也應看到，我國人口撫養(yǎng)比自1950年到1964年保持上升趨勢，從61.0%上升到79.4%。從1964年開始，人口撫養(yǎng)比持續(xù)下降，使中國進入人口紅利時代，這種趨勢持續(xù)到2013年左右。2013年之后，人口老齡化速度加快，中國將從“人口紅利期”轉為“人口負債期”，與此相關全社會老齡化及儲蓄率的降低，會帶來未來對房地產(chǎn)價格的降低影響。

　　1991-2009年近20年間，中國的購房年齡人口總數(shù)從3.45億增長到4.65億，增幅為34.8%，而全國普通商品住宅價格則從每平方米756元增長到4474元，扣除通貨膨脹因素的影響，增幅為392%。但從2015年之后，適齡購房人口數(shù)將開始呈現(xiàn)下降趨勢。截至2015年底，我國60歲以上的老人達2.22億人，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2015年城鎮(zhèn)人口的比重達到56.1%。

　　30年以后，按照平均壽命預期值計算，加上上世紀五六十年代高峰時期出生的人口，將一共約有4億以上的人口死亡。上世紀七八十年代出生的2億多人口，屆時也開始進入老齡化階段。前30年，在城里購買商品房居住或投資的主要是這兩代人群體，而30年后，城市將可能空出一億套以上的商品住房。

　　隨著人口出生率的下降，中國人口進入負增長時期適齡購房人口總數(shù)的持續(xù)減少，以及老齡化社會特征繼續(xù)顯現(xiàn)，又將會對商品住宅市場產(chǎn)生很大影響，很多城市將不但很難再有新增的住房需求，原有住房需求可能還會表現(xiàn)為下降。雖然會有一些更新、改善房產(chǎn)的需求，但總體上屆時房地產(chǎn)業(yè)需求下降不可避免，除少數(shù)人口聚集效應仍十分顯著的大城市外，一般城市的住房將會出現(xiàn)普遍過剩。中國家庭規(guī)模“小型化”趨勢會在未來幾十年內一定程度上抵消人口下降帶來的影響，但作用畢竟有限。

　　(三)社會收入分配和不動產(chǎn)配置(占有)的失衡與秩序紊亂，加劇住房矛盾，并形成惡性循環(huán)

　　黨的十七大報告提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”，對此社會上有一種誤讀，認為就是要讓更多人擁有資產(chǎn)，尤其是住房資產(chǎn)。在收入分配差距擴大的發(fā)展過程中，如不在人們更多擁有財產(chǎn)性收入的同時，配之以必要的“抽肥補瘦”式的再分配調節(jié)，則會助長“兩極分化”，因為收入分配差距的擴大和財產(chǎn)在不同擁有者間配置(占有)差距的擴大是如影隨形、互相激勵的，特別是在不動產(chǎn)由低價迅速走向高價的變化時期，后者在極大程度上決定著前者。

　　2012年我國全國居民收入的基尼系數(shù)已高達0.474，此后有所下降，2015年為0.462，但仍屬于一般可判斷為明顯“過高”的狀態(tài)，高于0.4的國際警戒線。同時，研究發(fā)現(xiàn)，與其他收入形式相比，城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)性收入分布的基尼系數(shù)是最高的，而且近年來對總收入差距的貢獻也在迅速擴大。從國際經(jīng)驗來看，財富的兩極分化也遠遠高于收入的分化情況。

　　基于中國財富分布和收入分配的嚴重失衡，房地產(chǎn)價格對于占人口大概10%到15%的富人而言并不貴——基于其房價收入比而言。但是對于社會多數(shù)人口而言，這種房價就變得貴、太貴甚至根本不可負擔。

　　當能夠負擔房子的這些階層只占人口的百分之二三十的時候，又恰值城鎮(zhèn)化加速、人口規(guī)模上升、改善性需求快速形成、住房總體上供不應求的發(fā)展階段，再加上住房商品化改革不可避免地推出，使商品房在市場上通過房價上升機制在更大的一個層面上投資品屬性不斷得到強化，而逐漸偏離消費品屬性。此時，房價的驅動力更多的是部分高端收入人群的投資、資產(chǎn)和金融變量，而不是總計的社會消費和收入變量?，F(xiàn)實中，目前中國一線城市的房價收入比已經(jīng)高達十幾、二十甚至幾十倍，遠高于一般認為的4-6倍的合理區(qū)間，這就是在社會收入分配嚴重失衡情況下，全國富有階層的住房購買力通過地區(qū)間轉移流動所致。

　　在我國國民收入分配結構中，勞動收入(雇員薪酬)份額近些年呈持續(xù)下降趨勢，資本收入份額則持續(xù)上升。而在近年來我國房地產(chǎn)價格持續(xù)攀升的背景下，來自于房地產(chǎn)溢價或不斷上漲的出租收益等資本性收入，實際上又進一步惡化了國民收入分配格局，再加上不動產(chǎn)投資、住房交易領域存在的較為突出的秩序紊亂、設租尋租、黑色與灰色收入膨脹等問題，在實際制造各地的一批“房姐”式的暴發(fā)戶，又以這些人為甚肆無忌憚地進入“炒房”交易，從而形成某種惡性循環(huán)。

　　經(jīng)過了這些年不動產(chǎn)投機的持續(xù)高漲，我國的房地產(chǎn)在不小的程度上脫離了居住的基本功能而異化成投資(當然未必都是“不正之風”，有許多主要屬于或純屬于“理財”的“技術路線”選擇)、投機的工具。

　　一方面，高收入者或部分中等收入者通過大量購房置業(yè)投資，在過去十年的房價上揚過程中進入財富增值的通道，其財富迅速積累，財富效應不斷放大。在這部分人的收入結構中，財產(chǎn)性收入占據(jù)了絕大部分，遠超工資性收入。積累的結果，這一部分中等收入者邁入高收入者行列，而高收入者邁入超高收入行列;

　　另一方面，低收入者或部分中等收入者由于無力購買或者持幣觀望，也就沒有機會進入財富上漲通道(自己居住的首套用房增值只能帶來一些心理滿足意義)，因為這部分人群的收入結構主要是工資性收入占主體，于是在房價的上揚過程中，因貨幣進一步貶值而使其財富地位進一步受損。

　　由于房價上漲的速度超過工資上漲的速度，結果導致低收入者依然是低收入者，一部分中等收入者因購買高價的居住性住房而成了實質上的低收入者(以“房奴”為典型狀態(tài))。最終的結果是，在近年房地產(chǎn)價格的高漲過程中，加劇了我國兩極分化，“富者愈富，窮者愈窮”，馬太效應凸顯。

　　(四)房地產(chǎn)屬性的日愈金融化

　　住房是必需的消費品，又是基礎、大宗的跨期消費品，同時也可以是資本品，成為被投資、被炒作的對象。特別是在我國居民投資渠道有限的情況下，流動性充?；蚍簽E的時候，住房就首當其沖被作為投資或投機的對象。

　　新世紀以來，我國廣義M2呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，金融市場流動性曾呈現(xiàn)持續(xù)寬松狀態(tài)，M2與名義GDP的比值在不斷上升。

　　2003年以來，外匯占款快速增加導致貨幣供應量的被動釋放。M2的快速增長更多流向了房地產(chǎn)市場，充足的流動性對房地產(chǎn)價格也產(chǎn)生了很大的影響，加劇了房地產(chǎn)價格的上漲趨勢。同時，M2的增加，也使得房地產(chǎn)商從銀行獲得貸款可能性增加，潛在購房者流動性約束下降，從而對房地產(chǎn)需求的更為旺盛和新建筑投資決策的更為積極和擴張沖動產(chǎn)生相當大的影響，導致房地產(chǎn)價格顯著抬升的變化。個人住房按揭貸款刺激了需求，拉升房地產(chǎn)價格;而房地產(chǎn)開發(fā)貸款又大大緩解了房地產(chǎn)開發(fā)建設中的資金壓力，為房地產(chǎn)開發(fā)商“惜售”、“囤房、囤地”等行為提供了便利。

　　又由于房地產(chǎn)具有建設周期長，自然壽命和經(jīng)濟壽命長以及土地供給有限等特點，這決定了房地產(chǎn)短期供給是缺乏彈性的，房地產(chǎn)價格的變動主要受城鎮(zhèn)化加快背景下又加入了其他因素的持續(xù)向上需求變動的影響。因此，M2變動通過需求面對房地產(chǎn)價格的影響大于通過供給面對房地產(chǎn)價格的影響。

　　現(xiàn)階段中國的投資渠道單一，商品房投資成為比存款利息收入高而風險相對小、且不需要過多專業(yè)技術與管理能力的最佳投資選擇。從靜態(tài)收益率比較看，由于近年來人口向大中城市流動趨勢進一步增加以及每年規(guī)模龐大的大學生畢業(yè)等新增就業(yè)人口，使得大中城市的住房租賃需求持續(xù)普遍上漲，表現(xiàn)在租金上中國的住宅租金水平收益率水平要高于主要發(fā)達國家和發(fā)展中國家，直接平均租金收益率在4.8%，而主要城市的租金收益率達到7%左右，遠遠高于銀行存款的收益率。

　　從動態(tài)看，由于中長期趨勢上中國大部分城市的房地產(chǎn)價格都在上漲，使房地產(chǎn)投資產(chǎn)生了較大的資產(chǎn)溢價收益。這種利益驅動在“羊群效應”和“金融化”的共同作用下，以很快的速度表現(xiàn)為投機、投資交易的增長，加劇了房地產(chǎn)市場中的非理性需求。

　　(五)城市發(fā)展模式問題

　　住房商品具有典型的異質性和“宜居”評價的復雜性，其價格不僅取決于住宅本身的建筑質量、戶型結構、面積、朝向、社區(qū)環(huán)境等，而且與城市布局、空間區(qū)位、設施配套等一切與人居相關的社會、經(jīng)濟、環(huán)境因素息息相關。

　　城市住房問題與城市空間多種構成要素問題有關，這是住房有別于其他商品的基本特征之一。雖然現(xiàn)階段住房問題的主要矛盾是快速城市化等造成的供求數(shù)量失衡，但對住房供求的“空間失配”問題也亟須重視。住房供給并非單純的數(shù)量問題，它還包含城市空間結構、交通聯(lián)系、服務設施配套等因素。

　　城市住房市場客觀上呈“板塊化”分布，其主要原因是住房本身的高度差異化——由其地理位置、環(huán)境品質、交通便利性、社會基礎設施和服務網(wǎng)點配套等條件而分化為次級子市場，體現(xiàn)為板塊內部的“均質性”和外部的“異質性”并存。板塊化即是一種空間分割現(xiàn)象，是導致住房供求易出現(xiàn)“空間失配”的重要原因。例如在高端地段工作的低收入群體很難在較小的通勤半徑內尋覓適當?shù)淖》?，只能支付較高的通勤成本而遠距離居住;而如果保障房的選址過于偏遠，基本服務缺乏，且交通成本過高，則同樣不適合低收入群體。

　　充分認識住房的“空間粘性”特征，也就要充分重視住房市場中的價格機制失靈。從理論上說，假如土地供給充分，在長時期里，價格機制會引導住房供求平衡并且平抑房價;但由于存在“優(yōu)勢區(qū)位土地短缺”和“空間粘性”，短中期內很難改善供求關系。

　　現(xiàn)實中，城市中的優(yōu)勢區(qū)位土地總是短缺的，當房價上漲時，雖然有些城市可以擴大土地供給，但可能主要分布在城市外圍，短期內很難形成對中心區(qū)優(yōu)勢區(qū)位土地的替代。并且，住房建造周期很長，從獲得土地到最終形成住房供給往往需要幾年時間。

　　因而，雖然房地產(chǎn)行業(yè)的高利潤率會促使大量資本集聚，但短期擴大供給殊非易事。因此，短期游資更青睞于在需求環(huán)節(jié)抬升投資和投機需求的炒作，從而會進一步加劇供求矛盾。

　　我國住房問題也集中反映了城市空間發(fā)展的挑戰(zhàn)。在高人口密度的城市中心區(qū)，住房資源的稀缺和不當配置會衍生出一系列問題。當住房價格上漲快于經(jīng)濟增長時，住房問題表現(xiàn)為中低收入群體難以支付住房價格;任由價格機制發(fā)揮作用，必將導致日益明顯的住房資源分配不公平;而缺乏合理和有效的規(guī)劃與調節(jié)干預則有可能助長住房開發(fā)的無序和混亂，并使得城市公共基礎設施的運行效率低下。

　　但與此同時，政府方面的規(guī)劃水平不高、前瞻性不足，也會產(chǎn)生中心城區(qū)過分擁堵、居住群落的社會階層分化、環(huán)境污染等種種不良效應，困擾著社會生活的方方面面。

　　近年來，我國“城市病”問題日益突出，城市服務管理水平不高。一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，重城市建設、輕管理服務，交通擁堵問題嚴重，食品藥品等公共安全事件頻發(fā)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市公共服務供給能力不足，城中村和城鄉(xiāng)接合部等外來人口聚集區(qū)人居環(huán)境較差?，F(xiàn)實生活正向城市發(fā)展模式問題提出挑戰(zhàn)，包括多類住房如何合理配比供應，各種相關因素怎樣成龍配套，社會和諧感、民生幸福感依靠什么樣的房地產(chǎn)供應體系及政策得到提升?

　　面向未來，應探求和遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，以推進人口城鎮(zhèn)化為核心，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，加快轉變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結構，統(tǒng)籌中心城區(qū)改造和新城新區(qū)建設，以有效預防和治理“城市病”。完善城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施，提升社會服務和居住服務水平，增強城市承載能力，增強城市經(jīng)濟、基礎設施、公共服務、資源環(huán)境對人口集聚的支撐作用，以提升城市可持續(xù)發(fā)展能力。其中，一個“托底”的事項就是切實將保障性住房等基本公共服務合理有效地覆蓋到城鎮(zhèn)常住人口。

　　(六)土地供應制度以及土地財稅制度

　　在土地制度方面，改革開放以來，尤其是近十多年暴露出的明顯問題，一是城鄉(xiāng)土地分割;二是管理體制不順，城鎮(zhèn)土地國有制度變成“地方政府的多部門實際占有”;三是政府壟斷土地情況下的決策透明度和約束、監(jiān)督、問責機制均不到位。在一級“市場”上，政府集“管地者”、“用地者”和“裁決者”于一身，形成“買方壟斷”，極力壓低征用補償標準。在二級市場上，政府集唯一的土地管理者、出讓方和監(jiān)管者為一身，形成“賣方壟斷”，加之不夠完善的招拍掛制度，不利于抑制土地價格攀升。

　　與此同時，地方政府對房地產(chǎn)領域的財稅收入依賴十分嚴重。2010年中國地方政府的稅收中有16%來源于土地及房產(chǎn)相關的稅收，如土地使用稅、契稅等，約6500億元。來自建筑業(yè)與房地產(chǎn)相關行業(yè)的營業(yè)稅，企業(yè)和個人所得稅的稅收達6800億元。再加上3萬億元左右規(guī)模土地出讓金，2010年中央及地方各級政府從土地、房產(chǎn)及相關行業(yè)獲得的稅費達4.4萬億元，占GDP的10.6%。此外，中國地方政府融資平臺利用土地向銀行抵押貸款等各種形式舉借的債務超過10萬億。

　　土地批租收入(出賣土地使用權收入)在部分有條件“把地皮賣個好價錢”的地方政府那里，成為最被看重的收入來源，客觀上是極不均衡地形成了地區(qū)之間差距懸殊的土地出讓收入。不同年度和階段上收入規(guī)模的跳躍性亦十分嚴重，且極易伴隨種種不規(guī)范、不公正的行為，被人們詬病為貶義的“土地財政”現(xiàn)象。這方面的問題又與房地產(chǎn)業(yè)及住房供應問題形成了千絲萬縷的聯(lián)系。亟需通過改革和完善財稅體制，消解地方政府的“土地財政”問題，形成統(tǒng)籌兼顧基礎上的正確、理性的方案。