創(chuàng)新型人才政策和計劃的主要效果

　　進入21世紀以來，我國對人才戰(zhàn)略的重視逐步提升，先后出臺了一系列戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和計劃，推進創(chuàng)新型人才工作。“科教興國”“人才強國”“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”三大戰(zhàn)略作出系統(tǒng)部署;《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》《國家中長期科技人才發(fā)展規(guī)劃(2010—2020年)》《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》相繼出臺;以“千人計劃”“萬人計劃”“創(chuàng)新人才推進計劃”為代表的創(chuàng)新型人才引進和培育計劃體系逐漸完善，各部門和地區(qū)也設立了大量人才計劃。

　　(一)體制機制改革加速推進，相關政策不斷完善。一是科技人才評價和獎勵制度進一步完善。項目評審、機構評估、人才評價等“三評”權限逐步下放，科技獎勵制度探索實行專家及組織提名制和“提質(zhì)減量”。二是收入分配政策向知識價值導向邁進。基本工資、崗位津貼和績效獎勵等“三元”收入分配體系已構建，科技成果轉(zhuǎn)化中主要完成人的利益得到法律保障。三是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境不斷優(yōu)化。“雙創(chuàng)”指導意見的推出激發(fā)了廣大創(chuàng)新型人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，全國范圍內(nèi)各具特色的“眾創(chuàng)空間”紛紛興起，創(chuàng)新型人才更大規(guī)模地由體制內(nèi)向體制外轉(zhuǎn)移。四是海外人才引進政策更為普惠性和制度化。國務院機構改革將外專局整合進入“新科技部”，海外人才引進將更有針對性地為我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務;外籍專家在華永久居留和人才特區(qū)等政策的實施和改革的深化也破除了海外引才的諸多制度障礙。

　　(二)體系逐漸完備，引才效果顯著。我國形成了以“千人計劃”“萬人計劃”等中央部委的人才計劃和各地方政府的人才計劃共同構成的相對完整、層次多樣的人才引進和支持體系，較好地支撐了我國創(chuàng)新型國家建設。截至2016年底，“千人計劃”引進12批共計6089名海外高層次人才來華工作，“萬人計劃”分兩批遴選出2521名國內(nèi)高層次人才。據(jù)《中國人力資源發(fā)展報告(2017)》，“千人計劃”和“萬人計劃”專家在量子通信、鐵基超導等領域取得了一大批突破性科研成果。截至2015年底，“創(chuàng)新人才推進計劃”選拔各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才共計2069人，“百千萬人才工程”選拔國家級人選共計1206人，“長江學者獎勵計劃”共聘任1241人，“國家杰出青年科學基金”項目共資助3400人。這些人才計劃較好地支持了高端創(chuàng)新型人才的科研和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作。

　　(三)人才規(guī)模提升，結構改善。一是創(chuàng)新型人才投資力度大幅提升。我國研發(fā)支出中人員勞務費支出占比顯著上升。2016年，人員勞務費占我國R·D經(jīng)費內(nèi)部支出的比重已達29.56%，較2010年增加5.96個百分點。二是我國創(chuàng)新型人才隊伍規(guī)模穩(wěn)步擴大。截至2015年，我國科技人力資源總量為8640萬人。在過去十年中，我國科技人力資源總量迅速擴大，增長超過1倍。三是創(chuàng)新型人才在學科和產(chǎn)業(yè)領域分布結構優(yōu)化，在STEM等基礎領域的人才儲備大幅躍升。近十年來，工學和醫(yī)學領域的科技人力資源比例呈持續(xù)上升趨勢。

　　創(chuàng)新型人才政策和計劃面臨的問題和挑戰(zhàn)

　　隨著我國經(jīng)濟發(fā)展階段的變化，創(chuàng)新型人才政策和計劃在取得成果的同時也暴露出了一些問題和不足。

　　(一)部分人才計劃的支持對象重復。2008年到

　　2017年，中共中央、國務院及各部委出臺的針對高級人才的計劃共有14項，其中部分人才計劃的支持對象存在一定重復。例如，科技部的“創(chuàng)新人才推進計劃”、中組部等部委的“國家高層次人才特殊支持計劃”、教育部的“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”、國家自然科學基金委的“國家杰出青年科學基金”和“優(yōu)秀青年科學基金”的對象都是科技領域的優(yōu)秀人才。

　　(二)人才引進后的考核力度不足。人才政策和人才計劃普遍重視前端的引進環(huán)節(jié)，對人才引進后在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面的工作成果評估和考核力度相對不足。由于人才相對稀缺，目前政策和計劃的重點普遍放在人才引進和培養(yǎng)等環(huán)節(jié)。雖然各類政策和計劃中都有對人才的目標管理和考核制度，但落實力度明顯小于人才引進環(huán)節(jié)。這導致部分地區(qū)引進的創(chuàng)新型人才并未進入創(chuàng)新一線，最大程度發(fā)揮作用。

　　(三)地方政府人才政策過度重視物質(zhì)激勵。各地方政府的創(chuàng)新型人才政策和計劃將物質(zhì)激勵作為主要措施，并且額度不斷加大。對18個省市區(qū)2008年到2017年出臺的73個人才計劃和62個人才政策統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，不同層次、領域、類型和行業(yè)人才享受的政策優(yōu)惠基本相同，均是項目資金、生活補貼、住房支持和提供生活便利等。由于措施高度相似，支持力度成為政策的主要著力點，各地方普遍給予人才高額物質(zhì)激勵。其中，高層人才的資助一般都超過100萬元，個別省份達600萬元;中層人才的資助多數(shù)在20萬元到80萬元之間，部分省份甚至為博士畢業(yè)生提供200萬元的綜合待遇。

　　(四)被作為評價因素影響科研資源分配。部分科研項目評審中將是否入選各類人才計劃作為參考要素，影響了科研資源分配。各類人才計劃入選者往往被冠以相應“頭銜”，入選海外高層次人才引進計劃會被稱為“大千人”，獲得國家杰出青年科學基金的人才則被稱為“杰青”。很多科研項目評審中將此類頭銜作為重要因素，甚至承擔項目的門檻。今年有關部門出臺文件嘗試消除此類影響，但未準確針對現(xiàn)存問題。例如，《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》要求不把榮譽性稱號作為承擔各類國家科技計劃項目的限制性條件;國家自然科學基金委員會發(fā)布《關于避免人才項目異化使用的公開信》聲明承擔基金項目并不是榮譽稱號。但是，多數(shù)科研項目并未明文規(guī)定將榮譽稱號作為評審因素或限制性條件，也不是專門針對榮譽稱號。

　　改進我國創(chuàng)新型人才政策和計劃的建議

　　為更好地發(fā)揮人才在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中的作用，需要根據(jù)我國當前創(chuàng)新環(huán)境和人才供需情況，針對現(xiàn)階段人才政策和計劃存在的問題和不足，調(diào)整和改進我國創(chuàng)新型人才計劃。

　　(一)優(yōu)化調(diào)整人才計劃結構。由中央人才工作協(xié)調(diào)小組對各部委出臺的創(chuàng)新型人才計劃進行優(yōu)化調(diào)整。一是合并支持對象高度重復的人才計劃，并對合并后的計劃統(tǒng)一管理。原則上在中央層面對每一類人才只有一項專門計劃，避免重復支持。二是調(diào)減以獎勵為主的人才政策數(shù)量，尤其是針對國內(nèi)各領域頂尖人才的物質(zhì)獎勵;增加對人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持，尤其是對青年人才的研發(fā)經(jīng)費支持。三是中央人才工作協(xié)調(diào)小組統(tǒng)籌建立全國人才計劃和政策數(shù)據(jù)庫，匯總全國范圍內(nèi)人才計劃涉及的入選人員、所屬領域、資助金額、工作時限和取得的成果等。數(shù)據(jù)庫對社會公開，允許各級政府、研究機構和個人查詢。

　　(二)強化人才使用的考核。完善制度規(guī)定，加強執(zhí)行力度，做好引進和培養(yǎng)人才的評價和考核。完善人才政策和計劃中關于人才績效考核等方面的規(guī)定，尤其是創(chuàng)新型人才的各類研究成果和轉(zhuǎn)化效益等。嚴格執(zhí)行人才政策和計劃中關于人才績效考核的約束條款，確保人才真正進入到研發(fā)等創(chuàng)新活躍領域，發(fā)揮應有的作用。

　　(三)加強中央對地方人才政策的指導。加強對各地人才計劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導，通過中央人才工作協(xié)調(diào)小組的指導，鼓勵各地因地制宜豐富政策手段。

　　由中央人才主管部門對地方政府的人才計劃進行指導。不定期召開全國人才政策與計劃工作會議，并發(fā)布人才政策和人才計劃指南，對創(chuàng)新型人才引進中的關鍵要素進行梳理和評價，就人才計劃的制定、人才補貼標準和人才績效管理等提出指導性建議，引導地方政府出臺更為合理的政策和計劃。

　　提倡各地因地制宜出臺適合本地實際的人才政策和計劃。倡導各省市區(qū)根據(jù)本地的人才需求和資源稟賦，多領域、全方位為人才提供適宜的工作、生活和創(chuàng)新環(huán)境。不鼓勵超出必要生活和工作條件的高額物質(zhì)補貼。

　　(四)限制各類頭銜在科研項目評審中的使用。

　　在人才計劃中加入限制性條款，盡量避免人才頭銜給科研資源分配帶來負面影響。在部委及各級地方政府的人才計劃中明確規(guī)定本計劃的目的和周期，計劃結束后禁止再使用相應稱號;對授予人才頭銜的計劃，明確頭銜僅具有榮譽性和學術性，不宜作為承擔科研項目的評價標準。認真落實《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》，在項目申報和評審中，不把榮譽性頭銜、承擔項目和獲獎等情況作為限制性條件。

　　國務院發(fā)展研究中心創(chuàng)新發(fā)展研究部 “創(chuàng)新型人才培養(yǎng)、激勵及引進機制研究”課題組

　　課題負責人：馬名杰

　　課題協(xié)調(diào)人：田杰棠

　　課題組成員：沈恒超 戴建軍 楊超 熊鴻儒

　　王明輝 張鑫 羅濤 李忠