以何種觀察和解釋視角，來(lái)梳理和分析中國(guó)基層治理四十年的改革與轉(zhuǎn)型，主要取決于研究者的學(xué)科背景、分析理路和敘述方式。以此觀之，主流的觀察和解釋視角可以歸納為以下三種：一種是政治學(xué)的視角，即主要從黨政體制的改革角度，將觀察視角放置于國(guó)家治理的宏觀層面上，比如以黨的建設(shè)、基層民主、協(xié)商民主、政治監(jiān)督、責(zé)任政府、公共服務(wù)、公共政策等重要政治領(lǐng)域的改革，來(lái)說(shuō)明改革開(kāi)放四十年來(lái)中國(guó)民主治理的變化與進(jìn)步;或者基于中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政理論和中國(guó)的國(guó)情，來(lái)分析解釋國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的基本含義。一種是社會(huì)學(xué)的視角，即從社會(huì)學(xué)的社會(huì)成員組成關(guān)系變化，來(lái)解釋基層治理領(lǐng)域發(fā)生的結(jié)構(gòu)性改變，比如從影響人們的生存利益的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)三種方式：構(gòu)造成員身份(membership)——個(gè)體是否被納入團(tuán)體成為其中一員;組織囊括(organization includes)——個(gè)體是否擁有責(zé)任組織;結(jié)構(gòu)可及性(structural access)——個(gè)體是否可能接近公共體制，影響政策并依靠其生存，來(lái)闡釋中國(guó)基層社會(huì)治理體系發(fā)生的結(jié)構(gòu)性變化。再比如從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的視角，以政府與社會(huì)的“雙向運(yùn)動(dòng)”模式來(lái)解釋中國(guó)社會(huì)治理的創(chuàng)新探索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。再有一種是從組織學(xué)(包括組織社會(huì)學(xué))或行政學(xué)的視角，比如從縱向的央地關(guān)系和橫向的地方競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)視角解析中國(guó)政府治理的傳統(tǒng)特征、組織邏輯以及演化進(jìn)程，來(lái)梳理改革開(kāi)放以來(lái)傳統(tǒng)政府治理模式經(jīng)歷的傳承與改造，等等。

　　對(duì)中國(guó)基層治理四十年的概括和總結(jié)，需要從基層社會(huì)的立場(chǎng)出發(fā)，從基層社會(huì)結(jié)構(gòu)性關(guān)系的變遷出發(fā)，如此才能展開(kāi)對(duì)中國(guó)基層治理的整體性梳理、闡釋和分析。因?yàn)椋环矫妫袊?guó)基層治理改革和轉(zhuǎn)型面對(duì)的所有問(wèn)題無(wú)不是以公共性社會(huì)關(guān)系性質(zhì)的變化為中心而展開(kāi)的，事實(shí)上，中國(guó)基層治理四十年的變化，核心議題都發(fā)生在公共性社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域當(dāng)中。另一方面，治理研究是一個(gè)跨學(xué)科研究領(lǐng)域，尤其近二十年來(lái)，基層治理已經(jīng)成為眾多學(xué)科、眾多學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的重要議題。盡管上述的觀察和解釋視角富有價(jià)值亦不乏深刻，都是對(duì)中國(guó)基層治理改革和轉(zhuǎn)型進(jìn)行觀察和分析的必需參考維度，但只反映了中國(guó)基層治理變革的某一層面或某些側(cè)面，也就是說(shuō)上述觀察和解釋視角只是中國(guó)基層公共性社會(huì)關(guān)系不同側(cè)面或維度的展開(kāi)形式而已。

　　公共性社會(huì)關(guān)系是指公共領(lǐng)域中個(gè)體與公共體制之間的社會(huì)關(guān)系。換言之，所謂公共性社會(huì)關(guān)系是指社會(huì)成員體系的組織方式和聯(lián)結(jié)關(guān)系，它是個(gè)體與公共組織(政府)之間發(fā)生聯(lián)系的基本形式，它的本質(zhì)特征是公共規(guī)則/規(guī)范的性質(zhì)規(guī)定和社會(huì)成員之間的權(quán)利關(guān)系或契約關(guān)系。公共性社會(huì)關(guān)系在傳統(tǒng)社會(huì)和現(xiàn)代社會(huì)都存在，但兩者的根本性區(qū)別是在關(guān)系性質(zhì)上，比如，傳統(tǒng)的公共性社會(huì)關(guān)系建立在權(quán)力支配原則上，現(xiàn)代的公共性社會(huì)關(guān)系建立在個(gè)人權(quán)利與社會(huì)權(quán)利的法律保障上。公共性社會(huì)關(guān)系的組織特征就是社會(huì)組織化結(jié)構(gòu)形式——社會(huì)組織形式和社會(huì)聯(lián)系方式，比如，改革開(kāi)放前，是單位體制的社會(huì)組織化結(jié)構(gòu)形式，在單位體制當(dāng)中，社會(huì)被置于政府管控之下，其秩序的形成和維護(hù)是政府通過(guò)“行政單位”(城市是單位制，農(nóng)村是人民公社體制)來(lái)實(shí)現(xiàn)，亦即承擔(dān)基層治理責(zé)任的組織主要不是政府，而是遍布于社會(huì)的“組織”——企業(yè)事業(yè)單位，由此發(fā)展出政府的“間接治理”角色以及對(duì)單位不對(duì)個(gè)人的工作方式。改革開(kāi)放后，市場(chǎng)機(jī)制的引入，推動(dòng)了社會(huì)分工和利益群體多元化，越來(lái)越多的人離開(kāi)了單位體制，進(jìn)入公共社會(huì)的利益組織化架構(gòu)當(dāng)中，社會(huì)組織化結(jié)構(gòu)形式發(fā)生了變化，新的社會(huì)組織和市場(chǎng)組織成為社會(huì)的基本組織形式，它對(duì)傳統(tǒng)政府治理的意義或?qū)€(gè)體與公共體制關(guān)系的意義就在于“在社會(huì)成員中確立公民(身份)、公共關(guān)系(公民之關(guān)聯(lián)、公民與公共組織之關(guān)聯(lián))以及公共規(guī)則，是公共政權(quán)建設(shè)的重要任務(wù)”。在上述意義上，公共性社會(huì)關(guān)系性質(zhì)發(fā)生的變化涉及治理主體、公共關(guān)系、公共規(guī)則和公共權(quán)威角色在基層社會(huì)的存在基礎(chǔ)等方面，正因?yàn)槿绱耍@種變化既是中國(guó)基層治理改革和轉(zhuǎn)型的背景和動(dòng)力，也是中國(guó)基層治理實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的社會(huì)結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)條件。

　　以公共性社會(huì)關(guān)系性質(zhì)的變化作為中國(guó)基層治理改革和轉(zhuǎn)型的觀察和解釋視角，主要包括三個(gè)制度維度：社會(huì)組織化結(jié)構(gòu)、社會(huì)聯(lián)系方式和國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。上述制度維度可以概括和解釋以下問(wèn)題：第一，從基層社會(huì)立場(chǎng)亦即在基層社會(huì)治理的意義體系上，來(lái)討論基層社會(huì)秩序規(guī)則和規(guī)范體系的變化。第二，觀察基層社會(huì)權(quán)威結(jié)構(gòu)變化，有助于理解基層社會(huì)秩序變遷的制度結(jié)構(gòu)條件、推進(jìn)和限制它的各種因素以及它的發(fā)展能力和方向，其意義在于基層社會(huì)秩序的型構(gòu)需要建立在傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)的連續(xù)性上。第三，辨識(shí)基層權(quán)威的社會(huì)性來(lái)源，關(guān)系到國(guó)家治理的公共性和社會(huì)主體重構(gòu)，關(guān)系到社會(huì)利益組織化和社會(huì)聯(lián)系方式的改變，歸根結(jié)底關(guān)系到地方社會(huì)共同體和基層社會(huì)合法性秩序建立在什么樣的規(guī)范或規(guī)則基礎(chǔ)之上。

　　二、中國(guó)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化

　　改革開(kāi)放前的中國(guó)基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)體系形成于上世紀(jì)50年代，它肇始于政治經(jīng)濟(jì)制度變革及其伴隨而來(lái)的一系列社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)，其政治特性是，國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)了史無(wú)前例的社會(huì)結(jié)構(gòu)重組，這包括社會(huì)關(guān)系、組織關(guān)系和治理關(guān)系的重組，以此建構(gòu)起新的公共性社會(huì)關(guān)系。在城市實(shí)行單位制與街居制，在鄉(xiāng)村實(shí)行人民公社制度，整個(gè)社會(huì)被納入國(guó)家的權(quán)力支配體系和資源分配體系當(dāng)中。“社會(huì)成員不僅有了所屬的‘組織’，能夠工作并得到報(bào)酬，更重要的是，他們和公共制度的結(jié)構(gòu)性關(guān)系建立：個(gè)體在新的公共體制中獲得位置，成為其中的成員。這等于個(gè)體獲得相應(yīng)的公共資格，社會(huì)成員和國(guó)家正式制度之間的聯(lián)系也就此發(fā)生”。比如，國(guó)家通過(guò)“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制重新建構(gòu)了鄉(xiāng)村社會(huì)組織形式，所以，這一時(shí)期的村莊之所以能夠作為一個(gè)社區(qū)或單位存在，主要依靠的是村莊即當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)隊(duì)所具有的由國(guó)家力量所建構(gòu)的一種新型權(quán)力，這種新型權(quán)力由生產(chǎn)資料的集體所有、工分制度、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度以及戶籍制度等一系列制度所維系，這種制度型權(quán)力重塑了村民與村民之間的聯(lián)結(jié)方式，并且對(duì)村民具有強(qiáng)有力的支配能力。通過(guò)政治整合，國(guó)家權(quán)力實(shí)現(xiàn)了對(duì)整個(gè)社會(huì)包括城鄉(xiāng)社區(qū)的全覆蓋。“國(guó)家將強(qiáng)制性的行政權(quán)力和交換性的財(cái)產(chǎn)權(quán)力集于一身，通過(guò)對(duì)單位組織的資源分配和權(quán)力授予，擁有了直接控制單位組織的權(quán)力，并使單位組織依附于國(guó)家”，社會(huì)結(jié)構(gòu)重組的結(jié)果是將公共性社會(huì)關(guān)系建立在國(guó)家權(quán)力支配關(guān)系基礎(chǔ)上，整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了高度的一體化和組織化。城鄉(xiāng)社區(qū)成為國(guó)家政權(quán)統(tǒng)治的一個(gè)基礎(chǔ)單位，納入國(guó)家權(quán)威管制體系的現(xiàn)代再造當(dāng)中。

　　上述公共性社會(huì)關(guān)系的基本特征是，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化程度很低，公共體制滲透于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，整個(gè)社會(huì)生活的運(yùn)作呈現(xiàn)高度的政治化和行政化的特點(diǎn)。個(gè)體及其家庭/家族小共同體完全被納入國(guó)家這個(gè)大共同體中。這樣的社會(huì)被稱(chēng)為“總體性社會(huì)”(total society)，即社會(huì)的政治中心、意識(shí)形態(tài)中心、經(jīng)濟(jì)中心重合為一，國(guó)家與社會(huì)合為一體，資源和權(quán)力高度集中，國(guó)家具有極強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員與組織能力。

　　改革開(kāi)放四十年，上述公共性社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)發(fā)生了變化：第一，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。一是從單位社會(huì)的利益組織化架構(gòu)轉(zhuǎn)型進(jìn)入公共社會(huì)的利益組織化架構(gòu)。由于城鄉(xiāng)體制改革和市場(chǎng)機(jī)制帶來(lái)的社會(huì)分工和利益分化，國(guó)家或全民所有的社會(huì)組織在整個(gè)中國(guó)社會(huì)中所占的比重在迅速下降，在某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和行業(yè)中，國(guó)家或全民所有的經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)變成一個(gè)很小的部分，取而代之的是私營(yíng)的、合資的或股份制的經(jīng)濟(jì)組織形式。進(jìn)入市場(chǎng)組織的人在不斷增長(zhǎng)，還在單位利益結(jié)構(gòu)當(dāng)中的人在不斷地減少。二是鄉(xiāng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大改變。人民公社體制解體之后，基層政權(quán)收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，農(nóng)村實(shí)行基層群眾自治，即舊的利益組織化架構(gòu)的廢止，代之以新的利益組織化架構(gòu)即村民自治組織。村民自治組織是一個(gè)沒(méi)有多少自治權(quán)的社會(huì)組織，是基層政府權(quán)力的一個(gè)功能部分;并且它只是一個(gè)與集體土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)聯(lián)的行政村村民的“成員身份自治”共同體，或者說(shuō)，它不可能將基層所有民眾甚至包括全體村民的利益納入權(quán)利分配的體系當(dāng)中。

　　第二，社會(huì)聯(lián)系方式發(fā)生了變化。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的松動(dòng)，以及市場(chǎng)化導(dǎo)致的資源和人口的大規(guī)模流動(dòng)等體制因素造成傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)系及其社會(huì)聯(lián)系方式發(fā)生了變化。一方面，從身份社會(huì)向契約社會(huì)轉(zhuǎn)變，過(guò)去聯(lián)結(jié)人們權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)這些因素的紐帶，比如單位、村莊、家庭，宗族，發(fā)生了一個(gè)從“身份到契約”即從身份關(guān)系到契約關(guān)系的變化。反映在社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，與過(guò)去不同的是，人際關(guān)系的契約化構(gòu)成現(xiàn)代生活各種社會(huì)關(guān)系中的最基本形式。另一方面，基于自由合意產(chǎn)生的契約關(guān)系基礎(chǔ)上形成的共同體，逐漸發(fā)展起來(lái)，比如各種社團(tuán)組織，即社會(huì)中的互助團(tuán)體、市場(chǎng)中的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)組織，等等，構(gòu)成社會(huì)基本聯(lián)系的是充滿選擇和變易的契約關(guān)系，也就是說(shuō)，盡管在今天一個(gè)人身份特征還能夠決定公民的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等方面的權(quán)利并且約束著人們的思想和行為方式，但社會(huì)結(jié)社關(guān)系和利益關(guān)系的組織化，已經(jīng)成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活必不可少的基礎(chǔ)性條件。

　　第三，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生了變化。與西方社會(huì)的公共領(lǐng)域不同，中國(guó)社會(huì)的公共領(lǐng)域不是國(guó)家與社會(huì)的二元(對(duì)立)結(jié)構(gòu)，社會(huì)與國(guó)家具有互嵌性性質(zhì)特征，即國(guó)家秩序規(guī)范(以國(guó)家法形式)與民間(基層)社會(huì)秩序規(guī)范(以習(xí)慣法形式)具有渾融和互滲的復(fù)雜關(guān)系，它揭示了中國(guó)獨(dú)特的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。這種關(guān)系的現(xiàn)代形式就是1949年后的國(guó)家與社會(huì)一體化結(jié)構(gòu)關(guān)系，它的特性是官治與民治結(jié)合、社會(huì)治理體系與資源分配體系合二為一。改革開(kāi)放以來(lái)，公共領(lǐng)域出現(xiàn)了新的組織形式，社會(huì)有了實(shí)質(zhì)性的自主空間，產(chǎn)生了體制外整合或協(xié)調(diào)個(gè)體與個(gè)體或個(gè)體與國(guó)家關(guān)系的“半官半民”的社團(tuán)或個(gè)體協(xié)會(huì)。比如，國(guó)家允許公民享有有限的結(jié)社自由，允許某些類(lèi)型的社會(huì)組織存在。同時(shí)，國(guó)家也有意識(shí)地利用各種社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力，比如社區(qū)公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)的市場(chǎng)化做法，使其發(fā)揮輔助治理的作用。上述社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域的變化，使社會(huì)組織的發(fā)展有了體制外的成長(zhǎng)空間，為國(guó)家與社會(huì)之間的結(jié)構(gòu)性安排以及這種安排的制度化提供了基礎(chǔ)條件。

　　三、中國(guó)基層治理體系的變化

　　改革開(kāi)放以后，以公共性社會(huì)關(guān)系性質(zhì)的變化為中心，基層社會(huì)治理再次進(jìn)入一個(gè)圍繞權(quán)威重建秩序的過(guò)程。第一，國(guó)家改變了對(duì)基層社會(huì)的管理和控制方式，從政社合一體制到政社分離體制，體制性權(quán)力從村社收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，國(guó)家與基層社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了變化。第二，基層社會(huì)組織形式發(fā)生了改變。在城市，體制外的社會(huì)成員大量進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域，多元的、異質(zhì)的社會(huì)空間不斷擴(kuò)大;在農(nóng)村，實(shí)行基層群眾自治組織形式，這是一種村民個(gè)體與集體土地產(chǎn)權(quán)相連的成員身份共同體，其自治更多的是體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)生活意義上。第三，國(guó)家權(quán)力的退出但村組制度性權(quán)力沒(méi)有得到加強(qiáng)卻出現(xiàn)弱化的趨向，這根源于基層黨政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)質(zhì)性介入，或者說(shuō)，改革開(kāi)放以后的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序建構(gòu)并沒(méi)有處于黨政權(quán)力的覆蓋之外。

　　與傳統(tǒng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)不同，在過(guò)去，國(guó)家(政府)是通過(guò)“直接代理組織行政單位”)與個(gè)體民眾建立聯(lián)系，現(xiàn)在的基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)缺失了這樣一個(gè)“中介結(jié)構(gòu)”，是一個(gè)國(guó)家(政府)直接面對(duì)個(gè)體民眾的官-民(所謂“干群”)治理結(jié)構(gòu)關(guān)系。比如在農(nóng)村，基層社會(huì)組織形式重構(gòu)的秩序特征主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，在國(guó)家正式權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程中，引入了基層社會(huì)規(guī)則或地方性知識(shí)，展現(xiàn)了國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的實(shí)踐形態(tài)。另一方面，國(guó)家權(quán)力將村民自治組織作為控制和影響基層社會(huì)秩序的新的組織形式，這是國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行的重新“行政化”即官治化，后者成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)對(duì)基層社會(huì)控制和動(dòng)員的組織形式。概言之，改革開(kāi)放以后，國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)改變了過(guò)去的控制和動(dòng)員方式，在秩序規(guī)范上由國(guó)家力量構(gòu)建起來(lái)的基層社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐試?guó)家的規(guī)范性權(quán)力為主與以鄉(xiāng)村社會(huì)的(基層群眾自治組織)非規(guī)范性權(quán)力以及基層社會(huì)規(guī)范(比如習(xí)俗、慣例等地方性知識(shí))為輔的秩序形態(tài)和組織形式。

　　為將異質(zhì)的、多元的社會(huì)(非組織化的個(gè)體)納入體制和秩序的范圍，一直以來(lái)中國(guó)基層政府通過(guò)制度變革來(lái)改變自己與其他社會(huì)成分的治理關(guān)系，以適應(yīng)變化了的社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理環(huán)境。第一，政府管理導(dǎo)向的改革。包括：(1)結(jié)構(gòu)性改革。確立政府依法行政并提高政府機(jī)關(guān)的效率，比如，加強(qiáng)基層管理，成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)解決專(zhuān)門(mén)的問(wèn)題，推行政務(wù)公開(kāi)，建設(shè)透明政府，簡(jiǎn)化審批減少管制，提高效率。(2)功能性改革。建設(shè)服務(wù)型政府，改善公共服務(wù)體制。比如，強(qiáng)化公共服務(wù)，完善公共教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的服務(wù)，擴(kuò)大社會(huì)保障的范圍，促進(jìn)社會(huì)的公平正義，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)，同時(shí)強(qiáng)化政府的應(yīng)急處理能力。(3)程序性改革。規(guī)范執(zhí)法行為;實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)、政務(wù)信息公開(kāi);推進(jìn)協(xié)商民主，完善社會(huì)協(xié)商機(jī)制以化解社會(huì)矛盾。比如，拓寬監(jiān)督公共權(quán)力的渠道，加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的有效監(jiān)督，擴(kuò)大公民有序參與的渠道推進(jìn)人民民主的發(fā)展等。第二，政府服務(wù)導(dǎo)向的改革。在關(guān)系民眾日常生活的民政、公安、戶籍、工商、稅務(wù)等領(lǐng)域積極開(kāi)展有效的便民服務(wù)。政府投入大量經(jīng)費(fèi)，用于鄉(xiāng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生站、公共電視網(wǎng)等公共設(shè)施的改進(jìn)，并大力推進(jìn)村容村貌整治、文化下鄉(xiāng)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等工程。同時(shí)，實(shí)施扶貧政策，建立社會(huì)救助制度維護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益。第三，完善民間組織管理體制的改革。比如，讓利益相關(guān)者共同參與，保證公共選擇的有效性，增強(qiáng)政府與民間的互動(dòng)性，將政府機(jī)制和社會(huì)機(jī)制有效地結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方共管共治，但上述制度變革貫穿于其中的治理邏輯，乃是為了加強(qiáng)和強(qiáng)化公共體制(國(guó)家)的權(quán)威主導(dǎo)地位，使公共組織(政府)具備更強(qiáng)大的執(zhí)政資源與社會(huì)動(dòng)員能力。

　　從權(quán)威來(lái)源和制度化力量上看，當(dāng)今中國(guó)基層社會(huì)秩序確立在由黨政系統(tǒng)、派生系統(tǒng)和職役系統(tǒng)三大系統(tǒng)所構(gòu)成的治理體系之上。黨政系統(tǒng)由兩個(gè)權(quán)力系統(tǒng)即黨的組織系統(tǒng)和國(guó)家的行政系統(tǒng)構(gòu)成，前者代表政治權(quán)力，后者代表行政權(quán)力。黨政統(tǒng)合體系的治理意義在于：執(zhí)政黨通過(guò)政黨組織系統(tǒng)將其政治意圖貫徹于各級(jí)行政治理體系當(dāng)中，將黨的實(shí)質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)這一原則嵌入政府治理模式之中。黨政統(tǒng)合體系之精髓所在：這種制度的基本特征就在于政治控制成為完整行政機(jī)器的一部分，它有兩層含義：一是社會(huì)整合在行政體系中達(dá)成;一是政治博弈進(jìn)入行政體系當(dāng)中。派生系統(tǒng)是黨政體系派生的系統(tǒng)，由黨政外圍組織和企事業(yè)單位及社團(tuán)組織構(gòu)成。這些治理主體與基層政府不是上下級(jí)行政隸屬關(guān)系，它們負(fù)責(zé)某一個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的事務(wù)，與基層政府構(gòu)成既競(jìng)爭(zhēng)又合作的復(fù)雜關(guān)系。這些治理主體包括黨政系統(tǒng)的“外圍組織”如工、青、婦，(包括轄區(qū)外的)企事業(yè)單位，掛靠行政部門(mén)的社團(tuán)組織也在其中。構(gòu)成派生系統(tǒng)的治理主體主要起到宣傳政策、處理諸如福利、衛(wèi)生等社會(huì)事務(wù)，發(fā)揮政府助手的作用。職役系統(tǒng)是國(guó)家體制之外“民”的部分，是改革開(kāi)放四十年來(lái)社會(huì)結(jié)構(gòu)和公共性社會(huì)關(guān)系變化的產(chǎn)物。但更接近本質(zhì)的定義是，職役系統(tǒng)是官治與民治相結(jié)合、以民治輔助官治的組織形式。

　　職役系統(tǒng)主要由三個(gè)部分構(gòu)成：一是基層群眾自治組織?；鶎尤罕娮灾谓M織是國(guó)家權(quán)力控制和影響基層社會(huì)秩序的新的組織形式，實(shí)際上是一種國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)重建的形式。其目標(biāo)是提升國(guó)家在廣大鄉(xiāng)村民眾中的權(quán)威以及國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)有效整合的能力。與派生系統(tǒng)的依附性社團(tuán)組織所不同的是，它是一個(gè)與集體土地產(chǎn)權(quán)制度聯(lián)系在一起的身份共同體，發(fā)揮著連接政府與基層民眾，起到鄉(xiāng)村公共資源分配和社會(huì)秩序維護(hù)的功能和作用，是基層政府倚重的輔助治理力量。二是公安機(jī)構(gòu)輔助力量。“輔警”群體是基層治安的重要補(bǔ)充力量，它通過(guò)社會(huì)招聘方式形成，工資福利、裝備保障、社會(huì)保險(xiǎn)以及日常管理等所需經(jīng)費(fèi)，由各級(jí)財(cái)政部門(mén)按照財(cái)政體制予以全額保障，其規(guī)模是警務(wù)人員的一到兩倍甚至更多。在新時(shí)期政府社會(huì)動(dòng)員能力不斷弱化的背景下，維持社會(huì)穩(wěn)定成為基層政府治理的頭等要?jiǎng)?wù)，致使警務(wù)雇傭群體的規(guī)模呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。三是雇傭群體，即政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式扶持起來(lái)的社會(huì)組織，完全依靠市場(chǎng)化機(jī)制構(gòu)建起來(lái)的雇傭群體，它們居于國(guó)家與社會(huì)的交匯點(diǎn)上，承載著行政機(jī)構(gòu)分配下來(lái)的任務(wù)。這是為了加強(qiáng)基層政府的公共性，通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式培植起來(lái)的雇傭群體，為基層社會(huì)提供公共產(chǎn)品供給與公共服務(wù)。這類(lèi)雇傭性質(zhì)的組織一般圍繞政府的公共資源而繁殖、生長(zhǎng)，是被組織而不是自組織，是官辦或者半官半民性質(zhì)的，不是民間的，不是社會(huì)的一部分，而是官的延伸、政府的延伸。

　　職役系統(tǒng)因其非體制性特性及其“以官治民”和“以民治民”的功能作用，與“公-私”、“官-民”這樣的本土概念范疇具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，這些概念范疇(如國(guó)家與社會(huì)關(guān)系這樣的現(xiàn)代概念)揭示的個(gè)體與公共體制的關(guān)系并非是一種對(duì)立關(guān)系，而是具有互嵌性的、可以互相轉(zhuǎn)換的支持關(guān)系。也就是說(shuō)，現(xiàn)在的職役系統(tǒng)與歷史上的鄉(xiāng)官制或鄉(xiāng)役制等“間接代理組織”(以胥吏、宗族、鄉(xiāng)紳等為主體)比較，具有同構(gòu)性和連續(xù)性，二者都是建立在支配關(guān)系上。因此，職役系統(tǒng)它的發(fā)展走向?qū)Ξ?dāng)今中國(guó)基層治理結(jié)構(gòu)的形成和影響具有鮮明的歷史文化意義。

　　四、中國(guó)基層治理的改革與轉(zhuǎn)型

　　從上述基層社會(huì)的三大治理體系看，一個(gè)突出的特征是，公共體制在基層治理結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，并且它向基層社會(huì)的深入更為制度化和行政化。與此形成對(duì)照的是，社會(huì)空間不斷縮窄，大多數(shù)社會(huì)組織并不具備民間組織應(yīng)該具有的關(guān)鍵特點(diǎn)——組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性，不僅如此，尤其是近些年來(lái)，基層治理的諸多“制度創(chuàng)新”，改變了三十多年來(lái)基層政府治理約定俗成的“黨政分開(kāi)”的固有思維，通過(guò)對(duì)基層黨政權(quán)力系統(tǒng)的重新組合，基層黨組織的政治功能和社會(huì)治理功能得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化，形成以基層黨組織權(quán)力為核心的社區(qū)黨群治理結(jié)構(gòu)體系，及其外圍社群組織的制度化和結(jié)構(gòu)化，在黨政合一的高度集權(quán)運(yùn)作體制機(jī)制下，實(shí)現(xiàn)權(quán)力集中和權(quán)責(zé)合一，以提高黨政權(quán)力運(yùn)作的效率。這是對(duì)傳統(tǒng)治理邏輯的回歸和強(qiáng)化，但它必須面對(duì)這樣一個(gè)問(wèn)題：與之前的治理結(jié)構(gòu)不同，當(dāng)今的基層社會(huì)是一個(gè)治理結(jié)構(gòu)多元化的社會(huì)，即社會(huì)分工多樣化、利益群體多元化和價(jià)值多元化，具有權(quán)力分散和結(jié)構(gòu)多元的特點(diǎn)，換言之，公共體制如何用權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中來(lái)控制和平衡權(quán)力分散和結(jié)構(gòu)多元，取代社會(huì)多元和利益多元，這是一個(gè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。因此，當(dāng)前中國(guó)基層治理存在的一個(gè)政治邏輯悖論：既要加強(qiáng)公共體制，提高其管控和治理社會(huì)的能力;又要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)文化多元與價(jià)值多元的發(fā)展態(tài)勢(shì)。或者說(shuō)，用公共體制的一元來(lái)取代社會(huì)多元，乃是當(dāng)前中國(guó)基層治理轉(zhuǎn)型所面對(duì)的挑戰(zhàn)和內(nèi)在張力。

　　中國(guó)基層治理改革和轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)性力量主要來(lái)自政府，因?yàn)橹袊?guó)基層政權(quán)組織一直是基層社會(huì)的權(quán)威性資源與配置性資源分配的中心，同時(shí)也是制度創(chuàng)設(shè)和變革或制度供給(定規(guī)矩和規(guī)則)的提供者甚至是唯一的提供者。也就是說(shuō)，中國(guó)基層政權(quán)組織在社會(huì)領(lǐng)域、市場(chǎng)領(lǐng)域一直是支配性力量并具有決定性影響力。傳統(tǒng)的社會(huì)管理指的就是政府對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理和控制，強(qiáng)調(diào)政府是公共管理的主體，社會(huì)是公共管理的對(duì)象，以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)的管控。但“如果社會(huì)或經(jīng)濟(jì)的變化消弱或破壞了傳統(tǒng)的聯(lián)合基礎(chǔ)，要實(shí)現(xiàn)高水平的政治發(fā)展，還須依靠人民發(fā)展新形式的聯(lián)合的能力”，這就要求基層政府治理要實(shí)現(xiàn)從過(guò)去的一種權(quán)威模式向一種協(xié)商共治模式轉(zhuǎn)變，即基層公共治理秩序的運(yùn)行和維持，要從其權(quán)威源于國(guó)家授權(quán)的基層單中心(mono-centric)組織秩序，過(guò)渡到其權(quán)威源于社會(huì)授權(quán)的多中心(poly-centric)自治秩序之上。換言之，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)治理來(lái)說(shuō)，政府并不是國(guó)家唯一權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)(包括社會(huì)的、私人的)只要得到其成員的支持，就可以成為社會(huì)權(quán)力中心。所以，當(dāng)前中國(guó)基層治理改革和轉(zhuǎn)型的核心議題，就是要求中國(guó)基層政權(quán)組織以建構(gòu)現(xiàn)代公共性社會(huì)關(guān)系為基本任務(wù)，這也是有關(guān)中國(guó)基層治理的理論建構(gòu)和現(xiàn)實(shí)設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和思考方向。

　　進(jìn)一步講，中國(guó)基層社會(huì)治理體系建構(gòu)取決于現(xiàn)代公共性社會(huì)關(guān)系所具有的幾大結(jié)構(gòu)特征：公共領(lǐng)域的自治結(jié)構(gòu)，多元治理主體的權(quán)利界分，強(qiáng)大的主體社會(huì)。這些結(jié)構(gòu)條件滿足了公共社會(huì)的多元性、異質(zhì)性、權(quán)力分散等特點(diǎn)，為社會(huì)整合和凝聚提供了結(jié)構(gòu)制度化和利益組織化條件，在此基礎(chǔ)上形成的治理秩序，涉及社會(huì)公正維護(hù)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制和社會(huì)組織化形式。當(dāng)前中國(guó)基層公共性社會(huì)關(guān)系性質(zhì)的變化，已經(jīng)具備了多元主體治理等基礎(chǔ)性條件。換言之，政府不再是制度來(lái)源的唯一主體，社會(huì)力量的崛起，為制度供給提供了新的來(lái)源;社區(qū)、社團(tuán)、社企、社工等社會(huì)力量和組織形式的出現(xiàn)和壯大，為社會(huì)秩序提供了有效保障;社會(huì)資本對(duì)公共產(chǎn)品供給的介入，為社會(huì)發(fā)展和政治穩(wěn)定激發(fā)出更多的經(jīng)濟(jì)活力與社會(huì)創(chuàng)造力。這就是說(shuō)，傳統(tǒng)治理——政府是公共管理的主體而社會(huì)是公共管理的對(duì)象——已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)變化了的公共性社會(huì)關(guān)系，并且中國(guó)基層治理改革和轉(zhuǎn)型所面對(duì)的問(wèn)題更錯(cuò)綜復(fù)雜，更需要實(shí)踐的多維度的創(chuàng)新，這些創(chuàng)新包括價(jià)值的、制度的、規(guī)范的、結(jié)構(gòu)的，亦即“社會(huì)改革和創(chuàng)新社會(huì)治理體制的核心議題，就是要處理好政府與社會(huì)的關(guān)系以及市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。要弄清楚，哪些社會(huì)事務(wù)，需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)各自分擔(dān)，哪些需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同分擔(dān)。在充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用、市場(chǎng)決定性作用的同時(shí)，更好發(fā)揮社會(huì)力量的作用”，也就是說(shuō)，所有的政府治理實(shí)踐或創(chuàng)新無(wú)不是集中在政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的權(quán)利關(guān)系領(lǐng)域當(dāng)中。概括地講，當(dāng)前中國(guó)基層治理的改革和轉(zhuǎn)型是一個(gè)綜合性系統(tǒng)，它要實(shí)現(xiàn)的是這樣一個(gè)治理格局：政府機(jī)制(政府是主體)、市場(chǎng)機(jī)制(企業(yè)是主體)、社會(huì)機(jī)制(社團(tuán)、社區(qū)、社工、社企是主體)三種機(jī)制的多元共治，這一種治理格局揭示了當(dāng)前中國(guó)基層公共性社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)特征及其性質(zhì)變化。

　　第一，政府治理主體的重塑?；鶎又卫頇C(jī)制的多元主體建構(gòu)，關(guān)鍵是政府權(quán)威角色、性質(zhì)、及其與其他社會(huì)成分關(guān)系的變化。(1)傳統(tǒng)治理思維的改變。與之前政府管控和包辦社會(huì)的治理思維和治理方式不同，當(dāng)前公共性社會(huì)關(guān)系性質(zhì)的變化，要求政府成為公共事務(wù)、公共財(cái)政的管理部門(mén)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并確保國(guó)家與公民之公共事務(wù)的制度化關(guān)系。(2)政府治理法治化。其內(nèi)涵包括如下方面：一是樹(shù)立法治主義原則。它包含兩層意思：法治政府和民主政治。就法治政府建設(shè)而言，一方面公權(quán)力建立在人民主權(quán)原則上，另一方面政府要保障全體公民的權(quán)利。就民主政治而言，當(dāng)前迫切的問(wèn)題是擴(kuò)大政治參與，沒(méi)有政治參與，就沒(méi)有公意的形成，法治就變成了法制一治理社會(huì)的工具和手段。二是公共參與的制度化。建構(gòu)政府治理的公共性要先從普通民眾參與開(kāi)始，“以廣泛社會(huì)參與為主要形式的社會(huì)合作為社會(huì)治理提供不可或缺的社會(huì)化機(jī)制。這一合作機(jī)制強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理過(guò)程的合作參與而不是對(duì)抗，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資源的動(dòng)員整合而不是使其在對(duì)抗中相互抵消”。公共參與涉及政府政策信息的公開(kāi)透明，以及公民個(gè)人及社會(huì)組織參與渠道制度化。三是預(yù)算法治和財(cái)政民主。一方面，政府承擔(dān)運(yùn)用法律保障經(jīng)濟(jì)自由與激勵(lì)的任務(wù)，通過(guò)新的權(quán)利分配保護(hù)經(jīng)濟(jì)自由，為高效、合法的交易提供安全保障。另一方面，只有政府財(cái)政為公共需要負(fù)責(zé)，賦予財(cái)政以民主的性質(zhì)，保障民眾的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面的權(quán)利，讓納稅人從政府享受到的公共利益大于其通過(guò)稅收轉(zhuǎn)移給政府的資源價(jià)值，才能使政府的公共性與基層公共性社會(huì)關(guān)系的建構(gòu)內(nèi)在地關(guān)聯(lián)起來(lái)。(3)確立政府與社會(huì)的法治關(guān)系。這有兩個(gè)含義：一方面，明確和限定政府的有限職能，并依此來(lái)不斷調(diào)整國(guó)家與非國(guó)家組織和團(tuán)體的關(guān)系;另一方面，社會(huì)自治組織是公共秩序不可替代的利益組織化形式，它受法律、法規(guī)以及社會(huì)規(guī)范體系的限制和約束，它阻止國(guó)家權(quán)威直接地、最大限度地施加于每個(gè)個(gè)體的社會(huì)成員之上。

　　第二，社會(huì)治理主體的型構(gòu)。其內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一是主體社會(huì)建設(shè)。從單位社會(huì)進(jìn)入公共社會(huì)，社會(huì)治理所面臨的一個(gè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，就是在個(gè)體與公共體制之間沒(méi)有一個(gè)主體社會(huì)的存在，后者是指一個(gè)介于國(guó)家和個(gè)人之間的領(lǐng)域，它由相對(duì)獨(dú)立存在的各種各樣的組織和團(tuán)體所構(gòu)成，這些組織和團(tuán)體包括家庭組織、宗教團(tuán)體、工會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)、學(xué)校團(tuán)體、社區(qū)和村社組織、各種娛樂(lè)組織和俱樂(lè)部、各種聯(lián)合會(huì)和互助協(xié)會(huì)等。主體社會(huì)發(fā)揮兩個(gè)方面的功能，一方面，主體社會(huì)是建立在個(gè)人從事經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)活動(dòng)的基礎(chǔ)上并與國(guó)家相對(duì)應(yīng)的一個(gè)公共領(lǐng)域。各種非政府組織、志愿性社團(tuán)、慈善組織、社區(qū)組織、利益團(tuán)體構(gòu)成了公共社會(huì)的基本元素。在這個(gè)公共領(lǐng)域中，社會(huì)本著自我組織、自我規(guī)制的原則，在法治和民主協(xié)商的框架下自主運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，主體社會(huì)是在面對(duì)市場(chǎng)的侵蝕時(shí)，社會(huì)本身展開(kāi)動(dòng)員，產(chǎn)生出各種社會(huì)規(guī)范和制度安排，諸如工會(huì)、合作社、爭(zhēng)取減少工作時(shí)間的組織、爭(zhēng)取擴(kuò)大政治權(quán)利的運(yùn)動(dòng)等，以此來(lái)抵御和規(guī)范市場(chǎng)。二是社會(huì)治理的自治權(quán)利法律保障。如上所述，國(guó)家與個(gè)人之間的中介組織由社會(huì)自治組織和團(tuán)體所組成，后者以其具有的非營(yíng)利性、民間性、志愿性和自治性應(yīng)對(duì)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”。個(gè)體和公共體制建立制度化關(guān)聯(lián)并有效發(fā)揮連結(jié)、代表、協(xié)調(diào)和應(yīng)責(zé)作用，其意義在于，它廣泛影響著個(gè)體的生存利益，比如依靠公共制度解決問(wèn)題、避免相互損害的能力，通過(guò)代表增強(qiáng)自身力量的能力，尋求公共衡量標(biāo)準(zhǔn)、要求權(quán)威機(jī)構(gòu)幫助的能力。換言之，社會(huì)治理主要是指社會(huì)對(duì)于社會(huì)事務(wù)的管理，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織和公民個(gè)體是公共管理的主體，其主要表現(xiàn)形式不是政府管制，而是社會(huì)自治。但迄今的社會(huì)自治，還沒(méi)有產(chǎn)生法治意義上的社會(huì)自治權(quán)利，這與混淆社會(huì)自治主體與社會(huì)自治權(quán)的概念有關(guān)，比如公共權(quán)力積極地滲入社會(huì)和社區(qū)，以及名義上的社會(huì)自治組織實(shí)際上大都是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的分支，這給社會(huì)自治的發(fā)展帶來(lái)兩個(gè)方面的直接影響：一方面，自治權(quán)的缺失使社會(huì)自治的范疇和邊界不清;另一方面，自治不能成為自治體成員的自治，而變質(zhì)為自治機(jī)關(guān)的自治。也就是說(shuō)，沒(méi)有個(gè)人自治權(quán)和社會(huì)自治權(quán)，社會(huì)團(tuán)體在法律上就不可能有獨(dú)立于公共體制之外的存在，就不能自行處理自身的公共事務(wù)，基層社會(huì)自治就發(fā)展不起來(lái)。因此，自治權(quán)的法律保障關(guān)涉兩個(gè)方面：一方面，社會(huì)自治遵循法治原則，以尊重和保護(hù)社會(huì)成員的基本權(quán)利為前提，沒(méi)有公民個(gè)人的結(jié)社權(quán)，就沒(méi)有社會(huì)組織的自治權(quán);另一方面，公共權(quán)力為社會(huì)自治提供制度性的法律保障，即對(duì)社會(huì)自治活動(dòng)確立人人適用的普遍法律規(guī)則。而且所有公共組織均具有有限但獨(dú)立的自治地位，沒(méi)有任何個(gè)人或群體作為最終的或全能的權(quán)威凌駕于法律之上。法治是社會(huì)自治制度化的保障，是社會(huì)共同體存在的基礎(chǔ)性條件。

　　第三，市場(chǎng)治理主體的型構(gòu)。市場(chǎng)自組織是形成市場(chǎng)秩序的基本因素，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促成了平等自治的契約關(guān)系、法治原則、自治原則和民主發(fā)展進(jìn)程。這包括兩方面涵義：一方面，市場(chǎng)主體形成聯(lián)合形式，成為內(nèi)生型的利益集團(tuán)組織，在政府與個(gè)體之間起到溝通和協(xié)調(diào)作用，即防止政府公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)行為;另一方面，約束成員損害市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序的行為以及規(guī)范市場(chǎng)行為。當(dāng)前市場(chǎng)治理主體具有以下兩個(gè)突出的特征：一是市場(chǎng)組織與公共體制之間存在一種交換性或依附性關(guān)系，這種關(guān)系的存在基于一種政治關(guān)聯(lián)和利益關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)。二是市場(chǎng)組織具有法團(tuán)化(Corporatism)特征。這類(lèi)市場(chǎng)組織主要是指地方政府即縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接介入經(jīng)濟(jì)，擔(dān)任管理企業(yè)的角色的過(guò)程，以及各級(jí)政府、政黨組織與所轄企業(yè)形成的一個(gè)類(lèi)似大企業(yè)的利益共同體。市場(chǎng)化改革以來(lái)，公共體制資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者角色的發(fā)展，就使它更深地卷入資產(chǎn)、融資、信貸和市場(chǎng)信息的壟斷活動(dòng)當(dāng)中。這類(lèi)市場(chǎng)組織帶有某種法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)特征——市場(chǎng)組織成為公共體制正規(guī)的、組織化利益的聯(lián)合體的制度形式。上述市場(chǎng)組織特性不是市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)的全部，甚至也不能代表當(dāng)前市場(chǎng)治理主體型構(gòu)的變革方向，因?yàn)?，市?chǎng)治理主體的型構(gòu)需要推動(dòng)市場(chǎng)組織的自治化，即市場(chǎng)利益共同體應(yīng)該成為連接國(guó)家和社會(huì)兩方的協(xié)調(diào)性經(jīng)濟(jì)組織，具有更多的自主性地位和社會(huì)權(quán)力，這意味著國(guó)家和社會(huì)兩邊的權(quán)力平衡發(fā)生了變化。上述發(fā)展傾向都不同程度地存在，但它們的發(fā)展歸根結(jié)底取決于社會(huì)利益組織化、制度化的連接方法在基層政治秩序中的性質(zhì)、作用及形式。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　改革開(kāi)放四十年，以公共性社會(huì)關(guān)系性質(zhì)的變化為中心，中國(guó)基層治理改革和轉(zhuǎn)型進(jìn)入到政府治理、社會(huì)治理和市場(chǎng)治理的多元共治的主體型構(gòu)議程當(dāng)中。

　　從中國(guó)基層治理的改革實(shí)踐上看，法治政府建設(shè)、民主參與、社會(huì)組織發(fā)展、社會(huì)自治、權(quán)力監(jiān)督等方面都有探索和實(shí)踐，目標(biāo)是為了加強(qiáng)公共體制(國(guó)家)的權(quán)威地位，使公共組織(政府)具備更強(qiáng)大的執(zhí)政資源與治理能力。尤其本世紀(jì)以來(lái)，基層治理表現(xiàn)出以權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中來(lái)控制和平衡權(quán)力分散和結(jié)構(gòu)多元的趨向，試圖使基層社會(huì)處于權(quán)威政府的管理和服務(wù)之下，并且出現(xiàn)向傳統(tǒng)的全能主義治理體系回歸的趨向。換言之，中國(guó)基層治理的改革和轉(zhuǎn)型還需要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)多元與價(jià)值多元的發(fā)展態(tài)勢(shì)，來(lái)調(diào)整公共體制的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能和治理角色，實(shí)現(xiàn)多中心的社會(huì)治理現(xiàn)代化目標(biāo)，而不是相反，基層社會(huì)治理的權(quán)威建構(gòu)退回到傳統(tǒng)社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)。

　　當(dāng)前中國(guó)基層治理的改革和轉(zhuǎn)型面臨的問(wèn)題是，一方面公共性社會(huì)關(guān)系性質(zhì)的變化要求把基層社會(huì)治理建立在政府機(jī)制、社會(huì)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)商共治架構(gòu)上;另一方面，基層政府治理一直表現(xiàn)出將公共權(quán)力覆蓋于所有社會(huì)領(lǐng)域中的傾向。之所以出現(xiàn)兩種不同的治理改革取向，主要根源于傳統(tǒng)的政府治理路徑依賴(lài)和現(xiàn)實(shí)中基層社會(huì)結(jié)構(gòu)多元和社會(huì)力量的分散及非組織化。但不能回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，與之前的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)不同，當(dāng)前的基層社會(huì)治理面對(duì)的是一個(gè)結(jié)構(gòu)多元、利益多元和價(jià)值多元的公共性社會(huì)關(guān)系，因此，核心的問(wèn)題是，如何將大眾利益充分組織化，通過(guò)連接個(gè)體民眾與國(guó)家的社會(huì)組織，全體社會(huì)成員都置身于相互勾連的、制度化網(wǎng)絡(luò)之中。這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是，中國(guó)基層治理改革和轉(zhuǎn)型的成功與否最后確定在社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制和社會(huì)公正維護(hù)機(jī)制的建構(gòu)上。

　　中國(guó)基層治理改革是要改變傳統(tǒng)社會(huì)治理的權(quán)力支配關(guān)系，將基層社會(huì)治理秩序建立在個(gè)人權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上。這就需要對(duì)傳統(tǒng)的治理規(guī)則和基層體制做出實(shí)質(zhì)性變革，比如改變權(quán)力支配社會(huì)的觀念，讓社會(huì)力量得到充分的發(fā)展，使社會(huì)能夠(有能力)自己管理自己，在基層社會(huì)形成一種現(xiàn)代公共領(lǐng)域和現(xiàn)代公共生活方式。因此，建構(gòu)中國(guó)基層治理的基礎(chǔ)性條件包括：一是社會(huì)自治權(quán)利的法律保障，即明確社會(huì)自治權(quán)利以及公民與國(guó)家之間、不同層次的自治體之間的權(quán)利內(nèi)涵和邊界。二是重構(gòu)主體社會(huì)。主體社會(huì)是基層治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)部分，它是個(gè)體與公共體制之間不能缺位的公共領(lǐng)域和組織形式。三是政府、社會(huì)、市場(chǎng)等領(lǐng)域的多中心公共治理主體的型構(gòu)。

　　中國(guó)基層治理轉(zhuǎn)型涉及兩個(gè)方面的體制機(jī)制改革：一是政府職能的公共性建構(gòu)并與社會(huì)確立法治關(guān)系，二是建構(gòu)基層社會(huì)自治結(jié)構(gòu)體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和社會(huì)利益組織化。因此，中國(guó)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是要使政府與社會(huì)確立在法治、民主、自治、共治的結(jié)構(gòu)性關(guān)系上，從傳統(tǒng)治理的一種支配性和依附性關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N現(xiàn)代治理的民主共治的協(xié)商關(guān)系，這就是中國(guó)基層治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)社會(huì)政治含義。