浙江省地處沿海，河網密布。且屬亞熱帶季風性氣候，臺風、暴雨等災害性氣候頻發(fā)，并帶來大面積水體污染等問題。為改善水環(huán)境，2005年8月15日，時任浙江省委書記的習近平同志在浙江湖州安吉考察時，提出了“綠水青山是金山銀山”的科學理論。2013年11月29日，在浙江省委十三屆四中全會上已明確提出將“五水治理”作為水環(huán)境治理的重大戰(zhàn)略方針。“五水治理”包括五個方面：治污水，排澇水，防洪水，保供水和抓節(jié)水。在戰(zhàn)略實施過程中，政府創(chuàng)新的治理經驗值得借鑒，環(huán)節(jié)中暴露的問題也值得分析。
浙江省委省政府在“五水共治”治理過程中，最突出的特點是政府和政府、非政府部門以及公眾之間的多元主體協(xié)作。“協(xié)同治理”理論這一學術概念發(fā)源于西方，其強調治理主體的多樣性，并主張政府廣泛吸收企業(yè)、非政府組織和公民等主體積極參與治理公共事務。有學者認為沒有哪個部門擁有足夠的資源和知識可以獨立解決所有問題，各方需要利用好自己的優(yōu)勢和資源，在解決共同問題上形成橫向或縱向的密切聯系。該理論是在自然科學中的協(xié)同學和社會科學中的治理理論的基礎上發(fā)展起來的。協(xié)同學中的協(xié)同效應，指復雜開放系統(tǒng)中，各子系統(tǒng)通過相互非線性作用而產生的整體效應。而治理理論則強調主體間的共同參與，治理是一種規(guī)則體系。盡管它們未被賦予正式的權力，但在其活動領域內也能夠有效地發(fā)揮功能。而政府的政策即使受到普遍反對，仍然能夠付諸實施。
隨著相關理論的發(fā)展，協(xié)同治理理論已經出現并應用于全球范圍內的公共管理領域，但迄今為止國內外學術界尚未作出明確的界定。本文中的協(xié)同治理是指：在公共生活過程中，政府、組織、企業(yè)和其他子系統(tǒng)構成一個開放的整體系統(tǒng)，借助子系統(tǒng)之間的非線性合作和社會公共事務的共同治理，以最終實現最大化維護和增進公共利益的目的。要注意其定義不局限于政府和非政府部門之間，還包括政府與政府之間的合作和政府不同機構之間的合作。
基于此，本文將依據5年來“五水共治”行動的進展情況，基于協(xié)同治理的理論視角，深入分析浙江省委省政府在治水行動中的創(chuàng)新治理經驗，指出現行治理模式背后存在的更深層次的問題，并在最后提出未來該種治理模式的改進方向。
二、浙江省“五水共治”戰(zhàn)略中的協(xié)同治理經驗
(一)協(xié)同治水之“五位一體”
2013年，浙江省委省政府獨創(chuàng)性地采用“五位一體”治水辦法，協(xié)同治理的理念已經開始成為治水的新思路。浙江省委省政府通過制度設計，建立起一個政府內部明確的治水機構機制來實施合作，治水各方面的職能分工也明確歸屬各個部門。各職能部門都各自成立了“五水共治”領導小組，配有專職人員負責“五水共治”的相應辦公室工作。各級市、縣、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還分別設立了“五水共治”領導小組和辦事處，專門針對“五水共治”工作進行監(jiān)督。可見由上至下分工合理，子系統(tǒng)相互協(xié)調適應性強，工作效率相比以往大幅提高。
筆者從浙江省人民政府網站上的“五水治理”工作報告中發(fā)現，污水是“五水”治理的重點對象。因而各地區(qū)環(huán)保廳在治“五水”行動中充當主力軍。治理的總體目標為三塊：清三河、兩覆蓋、兩轉型。截至2017年，這些目標已基本實現。同時，其他“四水”也齊頭并進，如實施“千萬畝十億方節(jié)水工程”，計劃于2020年高效節(jié)水灌溉面積達到400萬畝以上，全省新增改善灌溉面積200萬畝;“水資源保障百億工程”基本解決省內水資源短缺的區(qū)域性問題或部分市級地區(qū)的水源不符合國家規(guī)定的供水問題;地方政府的其他相關工程建設也正不斷開展。
(二)全面推行“河長制”的管理制度
河長制既是浙江省委省政府在“五水”行動中引入非政府利益相關者進行協(xié)同治理的一個過渡，也是綜合治理水環(huán)境的創(chuàng)新制度和關鍵之舉。2008年陸續(xù)在杭嘉湖地區(qū)河道試點設立河長，開展河道清淤治理工作。在2013年，得到省委、省政府的支持，發(fā)布《關于全面實施“河長制”和進一步加強水環(huán)境管理工作的意見》，隨即開始推動全省“河長制”的建設。浙江省政務網站“河長制”工作報告指出，截至2017年7月，隨著“河長制”相關工作的開展，浙江省共編制了11720個“一河一策”的治理方案和16000多個小微水體“一點一策”的方案?？梢?ldquo;河長制”在省內不同地區(qū)的開展程度之深。
為與社會、公眾之間達成互相信任的合作治水模式，浙江省委省政府對“河長制”的管理實施方法做了進一步規(guī)定。市政府辦于2013年公開的《關于全面實施“河長制”進一步加強水環(huán)境綜合治理工作的實施意見》法規(guī)文件指明，河長的設置按照“一河一長、條塊結合、屬地管理”的原則，并確定一個部門作為“一級河長”的聯系部門，協(xié)助河長履行指導、協(xié)調和監(jiān)督職能，開展經常性巡查，及時反饋報告發(fā)現的問題。根據所發(fā)現的問題，有針對性地制定“一河一策”的治理方案，以分解治理任務。
根據浙江省人民政府網相關的“五水共治”公開數據統(tǒng)計，截至2017年，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級共有河長57353名。其中6名省級河長、260名市級河長、2772名縣級河長、19358名鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河長、35137名村級河長。五級聯動“河長制”治理制度已經發(fā)展得較為成熟，打破了各部門、各地市間各自為政的藩籬，建立起各個主體間協(xié)商合作、平等參與的治理機制，為浙江省建立起治水工作的長效機制做了充分準備。
(三)公眾參與的協(xié)同實踐
踐行“五水共治”的協(xié)同治理理念，重點是做好各主體間的共同參與。只有將非政府組織、企業(yè)、公民個人等子系統(tǒng)納入治水的整體系統(tǒng)中，才能最終達到最大限度地維護和增進治水成效的目的。另外，為保持多元主體在“五水”協(xié)同治理過程中的平等參與，打好相互信任的基礎，浙江省在推行“五水共治”戰(zhàn)略中創(chuàng)新采用了各種不同的公眾參與渠道和方式。
首先，“河長制”調動群眾積極參與，即為每條主要河道配備“區(qū)級河長、鎮(zhèn)街河長、社區(qū)河長、民間河長”等崗位，充分調動公眾在治水行動中的平等參與。以杭州市為例，杭州市2014年便開始實行治河“5+2”河長團隊治水模式，除上述崗位外，還提供“河道觀察員、河道保潔員”全面動員公眾參與水治。截至2017年杭州市已招募1.5萬名民間河長、河道保潔員等投入“五水”的治理活動中，協(xié)作治理正在廣泛而深入地進行。除了個人，政府也廣泛吸納企業(yè)主體參與治水。以紹興市為例，“企業(yè)河長”已為全市治水累計捐款超過3.4億元。另外非政府組織的參與也得到了政府部門的充分關注。首席民間河長是由“綠色浙江”這一民間環(huán)保組織的負責人擔任的，該組織是浙江省最早成立和規(guī)模最大的私營環(huán)保組織。通過這些措施，最大限度地實現了多元主體的協(xié)同管理，共建和共享整個水生態(tài)環(huán)境。
其次，開展全方位協(xié)同治水項目動員。在監(jiān)督環(huán)節(jié)，通過監(jiān)督建立信任，以建立起真正的協(xié)同關系。如建立公共環(huán)境檢查組、案例審查組、項目審批“陽光”陪審團等監(jiān)督組，邀請全國人大代表參加建設項目審判評查，實地考察飲用水源的安全情況。線下主要參與形式包括：召開節(jié)水護水動員誓師大會，深入走訪黨政機關、企業(yè)了解共治成效，召開“五水共治”專項法制宣傳活動等。
三、“五水共治”成效及推行過程中的問題
自2013年提出“五水共治”戰(zhàn)略目標以來，短短幾年便取得了顯著的成效。下表總結了截至2017年“五水共治“的部分主要成效。(見下表)
表1：浙江省“五水共治”截至2017年取得的成效
資料來源：根據相關報道整理
但是，政府在推行“五水共治”戰(zhàn)略的過程中也存在著一些不可忽視的問題，而這些問題決定著“五水共治”是否能成為長效的管理體制。
(一)“協(xié)同”工作尚有不足
從當前浙江省委省政府“五水共治”的管理實踐看，協(xié)同治理的觀念并沒有完全深入到各類組織，尤其是政府組織中。主要表現在政府從機制和制度等隱性因素中忽視了治理實體(包括政府本身)的成長和成熟，忽視了治理機制本身的整合和協(xié)同作用。
因此在“五水共治”行動中，政府各部門子系統(tǒng)的協(xié)同治理不應僅是靜態(tài)化治理，更應強調聯動性，才能實現“1+1>2”。但實際情況是，治污水、防洪水、排澇水、保供水和抓節(jié)水已成為不同維度的分散治理方法。不同的政府單位單獨分管不同的治理工作，單位間沒有成立聯動協(xié)調工作小組，在組建專家團隊時也沒有包含專家共治小組，治水各項工作的藩籬依然存在，沒有完全實現政府機構內部的協(xié)同動態(tài)性。從治水收效看，污水作為“五水共治”的重點治理對象，現在仍未得到很好的改善。對污水治理成效的評價主要通過分析浙江省水利局提供的地表水水質監(jiān)測數據，水質質量分為“Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、劣V”五等，檢測指標有酸堿度、溶解氧、高錳酸鹽指數、總磷、氨氮五項。但通過日平均監(jiān)測數據發(fā)現，浙江省各主要河段的酸堿度雖均為Ⅰ類，但有近一半河道的溶解氧、總磷、氨氮的指標為Ⅲ類，甚至有個別河道仍為劣V類水質，主要Ⅲ類和V類劣等水河道仍然集中在杭嘉湖地區(qū)及浙滬交界處，可見污水治理的重點空間分配未落實到位。供水、節(jié)水方面，就現階段的杭州地區(qū)而言，浙江在線網站仍然時常報道個別城鎮(zhèn)地區(qū)斷水的情況，政府不應僅僅把巨額資金投擲在水利工程建設上(持有多項百億、千億工程)，在城鎮(zhèn)建設、相應水務部門建設上也應多出資，多出力。
“協(xié)同”工作未做足，還體現在群眾參與方面。主要原因在于調動企業(yè)、公眾、非政府組織的過程中未能建立起一套完善的參與機制，沒有廣泛地與利益相關者進行面對面深入的溝通和協(xié)商，社會公眾只是參與了治水的初期決策。政府與公眾的主體地位依然存在顯著的不平等。“五水共治”技術服務團專家葛亞力指出：“政府動用了大量的人力、財力，而企業(yè)、公眾不但參與很少，甚至還成了被治理的對象。”可見民間社區(qū)開展的宣傳活動雖多，但群眾的主動參與度低，也并未真正、全面地參與到“五水共治”的行動中來。另外，民間投資、公眾捐款率低，也從側面反映了群眾參與“五水共治”活動的熱情低，政府對公眾參與沒有給予足夠的重視，也沒有真正充分調動起公眾的積極性，因此公眾的主體作用尚未得到有效體現。
(二)“河長制”工作機制不完善
“河長制”應該是一項協(xié)調有序的長效治理機制，需為政府在實施協(xié)同治理的目標中建立信任打下良好基礎。而在“五水共治”的實施過程中，“河長制”明顯表現出工作制度不完善、總體規(guī)劃不強的問題，河長的工作時有重疊、秩序紊亂。在“河長制”中，權力和責任不明確的問題也很明顯。同級別的各個河長、民間河長與正式河長、河長與其聯系部門的責任劃分不清晰，時常出現越權辦事或不及時辦理等情況，“九龍治水”依然一定程度存在。
筆者在臨海市大田街道進行相關調研工作發(fā)現，該地區(qū)規(guī)定村級河長必須每人持有一本《河長日志》，河長巡河每周不少于一次，且須每日對河道的日常巡查情況做詳細記錄。而翻閱當地幾位同級河長的巡查記錄發(fā)現，時常會有重復性的巡查描述，有些河長的巡查河段甚至也有重疊。當巡查出現問題時，也是“臨時發(fā)現一個自己臨時解決一個”，治標不治本。如清明節(jié)時由于燃放爆竹，白石溪河段下游出現廢紙殼等垃圾雜物，由于缺乏河道保潔員，河長便親自下河清理垃圾廢物。雖然此番舉動在短期避免了河道污染，但不是長效之計，也缺乏河道相關工作人員的統(tǒng)一調度機制，辦事效率低。
另外，不同行政區(qū)劃的各河長的管理素質和水平參差不齊，治水的專業(yè)能力有限，缺少上崗培訓環(huán)節(jié)。結合浙江省人民政府辦公廳數據，臨海市大田河區(qū)域共有河長1955名，其中縣級河長36名，鎮(zhèn)(街道)級河長535名，村級河長1384名。臨海市大田街道的水環(huán)境區(qū)塊小，排水系統(tǒng)較為完善，但地表徑流豐富，總體來說治理難度不高。而相較之下，近兩年來該區(qū)域的洪水仍未徹底根治，可見治水效率不高。
筆者在實地走訪大田街道洪災頻發(fā)的流域時，觀察到對應河長的信息牌立在河道兩岸，其中內容包括河長姓名、聯系方式、河道治理范圍、職責目標等，群眾可隨時撥打河長電話咨詢治水事宜。但當隨機撥打5位河長(其中包括民間河長)電話時，2位手機忙音，1位手機關機，只有1位河長的電話可接通?？梢?ldquo;河長制”在許多方面存在辦事效率低的問題。因此，“突擊性治水”如何向“協(xié)調制度化治水”轉變，還需要機制保障，統(tǒng)籌協(xié)調力度有待加強。
(三)政務不夠透明，信任仍待建立
如要在“五水共治”行動中貫徹協(xié)同治理理念，則需要各方互惠互利、不斷調整計劃、保持溝通、相互信任才能建立起真正的協(xié)同治水關系。如果在合作過程中，彼此之間缺乏基本的尊重和信任，就可能形成協(xié)同治理的障礙。
“五水共治”經費的透明度并不高。浙江省水利廳關于截至2017年8月的全省百項千億防洪排澇工程進展情況通報顯示，全省水利完成投資372.3億元。就具體工程實施情況來看，百項千億防洪排澇工程統(tǒng)共完成投資157.1億元。但通報只公布了經費總額，并未公開具體的經費使用流向。更應看到其中有13工程項目滯后，也未公布項目滯后的具體原因，只是對其做了簡單例舉。還有另外4個項目嚴重滯后，個別項目的整治月度計劃完成率不足1%，且這些項目的平均目標投資額達1.5億元以上，但通報中也只是做了月度完成率的數據公布。另外，在“三步走”計劃的初期與中期，浙江省水利廳每月會發(fā)布關于“五水共治”水利建設的簡報，其中有各市水利建設情況的簡述，但值得注意的是，簡報生成的時間與在水利局網站發(fā)布時間相隔長達半年，且自2017年6月起，浙江省水利廳就不再發(fā)布相關簡報。鑒于此，部分市民有在浙江省人民政府網站留言，質疑經費去向，批評政務不透明。各個主體間缺乏信任將對于協(xié)作治理的有效性產生威脅，為打消公民疑慮，更好地開展公眾參與，推進協(xié)同治理，政府部門詳細的工程經費、進展數據需進一步公開透明化，亟不可待。
四、推進“五水共治”行動機制的改進建議
“五水共治”自2013年實施以來，采用了協(xié)同治理的發(fā)展理念，分階段取得了良好的效果。 在對實施過程中所暴露的一系列問題進行梳理后，建議再從以下幾個方面，走好“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略的最后一步，鞏固、深化治水成果。
(一)改進“五水共治”的協(xié)同治理機制
在“五水共治”協(xié)同治理的過程中，政府主體的主導性是不可忽視的。因此，推進政府內部治水體系改革，發(fā)揮其作為治理主體的主導性作用至關重要。長效的水治理成果需要規(guī)范有序、可持續(xù)發(fā)展的管理體制支持。浙江省委省政府應積極消除自身的弊端，重新配置職能，合理化內部管理，引入競爭機制，提高工作效率和服務質量，積極實現行政體制內部協(xié)調與協(xié)同。針對缺乏“共治”的相應領導部門的問題，自上而下地成立浙江省各級水環(huán)境綜合治理領導小組。即“共治”小組，在靜態(tài)的“治理”五組中再添“管理”一組。由各地區(qū)環(huán)保廳、水利廳、建設廳等各部門主要負責人擔任小組成員，輪流擔任小組組長，定期召開小組討論會述職交流，制定統(tǒng)一的治水總規(guī)劃、總調度方案。由于改進的管理機制不可能一步到位地適應水治理過程中產生的問題，還應注意讓固定的責任人員思考管理機制的進一步改進方案，并定期召開討論會，探討分析新式管理方案的可行性，以形成持續(xù)的管理體制的改進機制。
另外，在組織專家時也應成立“共治”小組，且聘請的專家應具備該領域內扎實、專業(yè)的知識素養(yǎng)。各項治水專家組的組員應專攻其對應組的水治理問題，擁有較強的生物環(huán)境類專業(yè)能力，切不可隨意進行人員調度。而“共治”小組的成員應具備扎實的管理科學知識儲備，努力為各領導部門、專家小組建立起科學的管理機制。同時各專家小組也應定期召開集體會議，各組專家輪流交換治水、管理意見，為實現長遠的協(xié)同治理成果和長效的協(xié)同管理機制出謀劃策。
(二)形成“河長制”的制度化管理
為保障“五水共治”協(xié)同治理模式下各子系統(tǒng)的協(xié)作性，有必要規(guī)范政府、非政府組織、企業(yè)和民眾等子系統(tǒng)之間的相互合作。“河長制”在浙江省的水治理過程中呈現鮮明的“人治”特點，則尤其要將“河長制”的“重人治”趨勢轉變?yōu)?ldquo;重法治”，逐步將“河長制”納入法治。完善“河長制”的法律制度，既要通過法律賦予河長足夠的權力，保證河長作為治理主體的自由和法律地位。為了避免政府過度干預和強制性命令，還必須通過健全的法律政策來規(guī)范河長，以此保證河長治水的高效率。
為加速實現依法治水，在制定相關法律法規(guī)時，也應征求群眾意見，為更高效、全面地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級推行河長制提供強有力的法律支撐。相關法律法規(guī)應當細化，明確河長的職能范圍和職責要求，進一步明確河道總體巡查過程中的硬性檢測指標、主要目標和相關程序。使得河長能夠規(guī)范化管理和控制河流的關鍵環(huán)節(jié)和目標。還應該指出的是，相關法規(guī)需要在不同的法律中保持高度一致。河長可以根據相關法律法規(guī)履行其義務，以實現河長有法可依、有法必依。
另外，還需對河長建立起科學的考核機制，具體考核監(jiān)督的方法、過程、懲處措施也應納入法治化軌道，寫入地方法律法規(guī)，由當地公安部門管轄。河長的考核人員必須有公安人員，也可選舉群眾考核河長治理成果，有效擴大公眾參與。公安人員在執(zhí)行法規(guī)過程中，應做到執(zhí)法必嚴、違法必究。
2017年7月28日，浙江省第十二屆人大常務委員會通過并公布了全國首個“河長制”地方性法規(guī)《浙江省河長制規(guī)定》，這標志著浙江省河長制將正式進入法制化運行的新階段，各地區(qū)應加緊配合河長制法規(guī)的實施，由“人治”轉“法治”，實現長效管理。
(三)深化公眾參與，協(xié)同治理
政府與非政府組織，企業(yè)和公眾之間的協(xié)調程度對實現協(xié)同增效具有決定性影響。走好“三步”戰(zhàn)略的最后一步，以鞏固“五水共治”前兩個步驟的治理結果，政府應充分認識到公眾在協(xié)同治理過程中的主體地位，調動企業(yè)和民眾個體的積極性。在接下來的行動中充分貫徹協(xié)同治理的理念，才能最終由“共治”轉“長治”。
第一，開展人人參與、轉變觀念的人心工程。有必要開展普及教育，可出臺政策普及中小學有關水環(huán)境保護的知識教育，高校需開設有關水資源保護的教學、宣講課程，推進與水環(huán)境治理相關的在校生志愿者活動等。政民結合，上下相濟。以生態(tài)文明的理念和服務意識，進一步開展水環(huán)境治理工作，在宣傳中引導民眾從日常小事做起，如科學分類垃圾、儲備部分水資源以二次利用的良好習慣，提高民眾保護水環(huán)境的責任意識。深入群眾隊伍進行宣傳，將保護水環(huán)境的宣傳內容具體化，要使民眾可操作;推行和倡導環(huán)保的生活方式、綠色的出行方式等，如扶持時下非常熱門的“共享單車”項目，但同時也要注意項目的適時把控，防止資源浪費。
第二，完善工作制度的鏈接和網絡組織的鏈接，例如，發(fā)揮人民代表大會制度在“五水共治”行動中的民意表達和社會監(jiān)督的作用，加強政府組織與社會組織在治水進程中的直接聯系，形成以政府為主要單位、非政府組織、社區(qū)、居委會等為輔助單位的協(xié)同治理網絡，并通過完善協(xié)同主體的工作機制，如完善政府部門的行政問責制度，政務公開制度，網絡文正的工作制度和方法，增加協(xié)同治水工作過程中的規(guī)則性。
深化人民群眾在治理行動中的主體地位，還應轉變權力機制，適度放權，讓群眾自覺參與環(huán)境的治理。尤其是治污水環(huán)節(jié)，當前群眾主體理念缺失、行為不當，導致水污染控制不力。因此缺失公眾參與，“共治”難有成功，這需要政府部門制定更加科學的管理政策，如部分治水崗位可采取民主選舉制度，競爭上崗。并推進“治水官民眾選”的政治宣傳，以充分調動民眾參與治水的積極性，發(fā)揮群眾的創(chuàng)造力量，使“五水共治”工作扎扎實實，更上一個臺階。
[基金項目]國家重點項目“生態(tài)功能區(qū)產業(yè)準入負面清單制度建設研究”(2017K20128)。
