浙江省地處沿海，河網(wǎng)密布。且屬亞熱帶季風(fēng)性氣候，臺(tái)風(fēng)、暴雨等災(zāi)害性氣候頻發(fā)，并帶來(lái)大面積水體污染等問(wèn)題。為改善水環(huán)境，2005年8月15日，時(shí)任浙江省委書(shū)記的習(xí)近平同志在浙江湖州安吉考察時(shí)，提出了“綠水青山是金山銀山”的科學(xué)理論。2013年11月29日，在浙江省委十三屆四中全會(huì)上已明確提出將“五水治理”作為水環(huán)境治理的重大戰(zhàn)略方針。“五水治理”包括五個(gè)方面：治污水，排澇水，防洪水，保供水和抓節(jié)水。在戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，政府創(chuàng)新的治理經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，環(huán)節(jié)中暴露的問(wèn)題也值得分析。

　　浙江省委省政府在“五水共治”治理過(guò)程中，最突出的特點(diǎn)是政府和政府、非政府部門(mén)以及公眾之間的多元主體協(xié)作。“協(xié)同治理”理論這一學(xué)術(shù)概念發(fā)源于西方，其強(qiáng)調(diào)治理主體的多樣性，并主張政府廣泛吸收企業(yè)、非政府組織和公民等主體積極參與治理公共事務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)擁有足夠的資源和知識(shí)可以獨(dú)立解決所有問(wèn)題，各方需要利用好自己的優(yōu)勢(shì)和資源，在解決共同問(wèn)題上形成橫向或縱向的密切聯(lián)系。該理論是在自然科學(xué)中的協(xié)同學(xué)和社會(huì)科學(xué)中的治理理論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。協(xié)同學(xué)中的協(xié)同效應(yīng)，指復(fù)雜開(kāi)放系統(tǒng)中，各子系統(tǒng)通過(guò)相互非線性作用而產(chǎn)生的整體效應(yīng)。而治理理論則強(qiáng)調(diào)主體間的共同參與，治理是一種規(guī)則體系。盡管它們未被賦予正式的權(quán)力，但在其活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)也能夠有效地發(fā)揮功能。而政府的政策即使受到普遍反對(duì)，仍然能夠付諸實(shí)施。

　　隨著相關(guān)理論的發(fā)展，協(xié)同治理理論已經(jīng)出現(xiàn)并應(yīng)用于全球范圍內(nèi)的公共管理領(lǐng)域，但迄今為止國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界尚未作出明確的界定。本文中的協(xié)同治理是指：在公共生活過(guò)程中，政府、組織、企業(yè)和其他子系統(tǒng)構(gòu)成一個(gè)開(kāi)放的整體系統(tǒng)，借助子系統(tǒng)之間的非線性合作和社會(huì)公共事務(wù)的共同治理，以最終實(shí)現(xiàn)最大化維護(hù)和增進(jìn)公共利益的目的。要注意其定義不局限于政府和非政府部門(mén)之間，還包括政府與政府之間的合作和政府不同機(jī)構(gòu)之間的合作。

　　基于此，本文將依據(jù)5年來(lái)“五水共治”行動(dòng)的進(jìn)展情況，基于協(xié)同治理的理論視角，深入分析浙江省委省政府在治水行動(dòng)中的創(chuàng)新治理經(jīng)驗(yàn)，指出現(xiàn)行治理模式背后存在的更深層次的問(wèn)題，并在最后提出未來(lái)該種治理模式的改進(jìn)方向。

　　二、浙江省“五水共治”戰(zhàn)略中的協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)

　　(一)協(xié)同治水之“五位一體”

　　2013年，浙江省委省政府獨(dú)創(chuàng)性地采用“五位一體”治水辦法，協(xié)同治理的理念已經(jīng)開(kāi)始成為治水的新思路。浙江省委省政府通過(guò)制度設(shè)計(jì)，建立起一個(gè)政府內(nèi)部明確的治水機(jī)構(gòu)機(jī)制來(lái)實(shí)施合作，治水各方面的職能分工也明確歸屬各個(gè)部門(mén)。各職能部門(mén)都各自成立了“五水共治”領(lǐng)導(dǎo)小組，配有專職人員負(fù)責(zé)“五水共治”的相應(yīng)辦公室工作。各級(jí)市、縣、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還分別設(shè)立了“五水共治”領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事處，專門(mén)針對(duì)“五水共治”工作進(jìn)行監(jiān)督?？梢?jiàn)由上至下分工合理，子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)適應(yīng)性強(qiáng)，工作效率相比以往大幅提高。

　　筆者從浙江省人民政府網(wǎng)站上的“五水治理”工作報(bào)告中發(fā)現(xiàn)，污水是“五水”治理的重點(diǎn)對(duì)象。因而各地區(qū)環(huán)保廳在治“五水”行動(dòng)中充當(dāng)主力軍。治理的總體目標(biāo)為三塊：清三河、兩覆蓋、兩轉(zhuǎn)型。截至2017年，這些目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，其他“四水”也齊頭并進(jìn)，如實(shí)施“千萬(wàn)畝十億方節(jié)水工程”，計(jì)劃于2020年高效節(jié)水灌溉面積達(dá)到400萬(wàn)畝以上，全省新增改善灌溉面積200萬(wàn)畝;“水資源保障百億工程”基本解決省內(nèi)水資源短缺的區(qū)域性問(wèn)題或部分市級(jí)地區(qū)的水源不符合國(guó)家規(guī)定的供水問(wèn)題;地方政府的其他相關(guān)工程建設(shè)也正不斷開(kāi)展。

　　(二)全面推行“河長(zhǎng)制”的管理制度

　　河長(zhǎng)制既是浙江省委省政府在“五水”行動(dòng)中引入非政府利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)同治理的一個(gè)過(guò)渡，也是綜合治理水環(huán)境的創(chuàng)新制度和關(guān)鍵之舉。2008年陸續(xù)在杭嘉湖地區(qū)河道試點(diǎn)設(shè)立河長(zhǎng)，開(kāi)展河道清淤治理工作。在2013年，得到省委、省政府的支持，發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施“河長(zhǎng)制”和進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境管理工作的意見(jiàn)》，隨即開(kāi)始推動(dòng)全省“河長(zhǎng)制”的建設(shè)。浙江省政務(wù)網(wǎng)站“河長(zhǎng)制”工作報(bào)告指出，截至2017年7月，隨著“河長(zhǎng)制”相關(guān)工作的開(kāi)展，浙江省共編制了11720個(gè)“一河一策”的治理方案和16000多個(gè)小微水體“一點(diǎn)一策”的方案?？梢?jiàn)“河長(zhǎng)制”在省內(nèi)不同地區(qū)的開(kāi)展程度之深。

　　為與社會(huì)、公眾之間達(dá)成互相信任的合作治水模式，浙江省委省政府對(duì)“河長(zhǎng)制”的管理實(shí)施方法做了進(jìn)一步規(guī)定。市政府辦于2013年公開(kāi)的《關(guān)于全面實(shí)施“河長(zhǎng)制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境綜合治理工作的實(shí)施意見(jiàn)》法規(guī)文件指明，河長(zhǎng)的設(shè)置按照“一河一長(zhǎng)、條塊結(jié)合、屬地管理”的原則，并確定一個(gè)部門(mén)作為“一級(jí)河長(zhǎng)”的聯(lián)系部門(mén)，協(xié)助河長(zhǎng)履行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，開(kāi)展經(jīng)常性巡查，及時(shí)反饋報(bào)告發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。根據(jù)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，有針對(duì)性地制定“一河一策”的治理方案，以分解治理任務(wù)。

　　根據(jù)浙江省人民政府網(wǎng)相關(guān)的“五水共治”公開(kāi)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)共有河長(zhǎng)57353名。其中6名省級(jí)河長(zhǎng)、260名市級(jí)河長(zhǎng)、2772名縣級(jí)河長(zhǎng)、19358名鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)、35137名村級(jí)河長(zhǎng)。五級(jí)聯(lián)動(dòng)“河長(zhǎng)制”治理制度已經(jīng)發(fā)展得較為成熟，打破了各部門(mén)、各地市間各自為政的藩籬，建立起各個(gè)主體間協(xié)商合作、平等參與的治理機(jī)制，為浙江省建立起治水工作的長(zhǎng)效機(jī)制做了充分準(zhǔn)備。

　　(三)公眾參與的協(xié)同實(shí)踐

　　踐行“五水共治”的協(xié)同治理理念，重點(diǎn)是做好各主體間的共同參與。只有將非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等子系統(tǒng)納入治水的整體系統(tǒng)中，才能最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)治水成效的目的。另外，為保持多元主體在“五水”協(xié)同治理過(guò)程中的平等參與，打好相互信任的基礎(chǔ)，浙江省在推行“五水共治”戰(zhàn)略中創(chuàng)新采用了各種不同的公眾參與渠道和方式。

　　首先，“河長(zhǎng)制”調(diào)動(dòng)群眾積極參與，即為每條主要河道配備“區(qū)級(jí)河長(zhǎng)、鎮(zhèn)街河長(zhǎng)、社區(qū)河長(zhǎng)、民間河長(zhǎng)”等崗位，充分調(diào)動(dòng)公眾在治水行動(dòng)中的平等參與。以杭州市為例，杭州市2014年便開(kāi)始實(shí)行治河“5+2”河長(zhǎng)團(tuán)隊(duì)治水模式，除上述崗位外，還提供“河道觀察員、河道保潔員”全面動(dòng)員公眾參與水治。截至2017年杭州市已招募1.5萬(wàn)名民間河長(zhǎng)、河道保潔員等投入“五水”的治理活動(dòng)中，協(xié)作治理正在廣泛而深入地進(jìn)行。除了個(gè)人，政府也廣泛吸納企業(yè)主體參與治水。以紹興市為例，“企業(yè)河長(zhǎng)”已為全市治水累計(jì)捐款超過(guò)3.4億元。另外非政府組織的參與也得到了政府部門(mén)的充分關(guān)注。首席民間河長(zhǎng)是由“綠色浙江”這一民間環(huán)保組織的負(fù)責(zé)人擔(dān)任的，該組織是浙江省最早成立和規(guī)模最大的私營(yíng)環(huán)保組織。通過(guò)這些措施，最大限度地實(shí)現(xiàn)了多元主體的協(xié)同管理，共建和共享整個(gè)水生態(tài)環(huán)境。

　　其次，開(kāi)展全方位協(xié)同治水項(xiàng)目動(dòng)員。在監(jiān)督環(huán)節(jié)，通過(guò)監(jiān)督建立信任，以建立起真正的協(xié)同關(guān)系。如建立公共環(huán)境檢查組、案例審查組、項(xiàng)目審批“陽(yáng)光”陪審團(tuán)等監(jiān)督組，邀請(qǐng)全國(guó)人大代表參加建設(shè)項(xiàng)目審判評(píng)查，實(shí)地考察飲用水源的安全情況。線下主要參與形式包括：召開(kāi)節(jié)水護(hù)水動(dòng)員誓師大會(huì)，深入走訪黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)了解共治成效，召開(kāi)“五水共治”專項(xiàng)法制宣傳活動(dòng)等。

　　三、“五水共治”成效及推行過(guò)程中的問(wèn)題

　　自2013年提出“五水共治”戰(zhàn)略目標(biāo)以來(lái)，短短幾年便取得了顯著的成效。下表總結(jié)了截至2017年“五水共治“的部分主要成效。(見(jiàn)下表)

　　表1：浙江省“五水共治”截至2017年取得的成效

　　資料來(lái)源：根據(jù)相關(guān)報(bào)道整理

　　但是，政府在推行“五水共治”戰(zhàn)略的過(guò)程中也存在著一些不可忽視的問(wèn)題，而這些問(wèn)題決定著“五水共治”是否能成為長(zhǎng)效的管理體制。

　　(一)“協(xié)同”工作尚有不足

　　從當(dāng)前浙江省委省政府“五水共治”的管理實(shí)踐看，協(xié)同治理的觀念并沒(méi)有完全深入到各類組織，尤其是政府組織中。主要表現(xiàn)在政府從機(jī)制和制度等隱性因素中忽視了治理實(shí)體(包括政府本身)的成長(zhǎng)和成熟，忽視了治理機(jī)制本身的整合和協(xié)同作用。

　　因此在“五水共治”行動(dòng)中，政府各部門(mén)子系統(tǒng)的協(xié)同治理不應(yīng)僅是靜態(tài)化治理，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)聯(lián)動(dòng)性，才能實(shí)現(xiàn)“1+1>2”。但實(shí)際情況是，治污水、防洪水、排澇水、保供水和抓節(jié)水已成為不同維度的分散治理方法。不同的政府單位單獨(dú)分管不同的治理工作，單位間沒(méi)有成立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)工作小組，在組建專家團(tuán)隊(duì)時(shí)也沒(méi)有包含專家共治小組，治水各項(xiàng)工作的藩籬依然存在，沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)同動(dòng)態(tài)性。從治水收效看，污水作為“五水共治”的重點(diǎn)治理對(duì)象，現(xiàn)在仍未得到很好的改善。對(duì)污水治理成效的評(píng)價(jià)主要通過(guò)分析浙江省水利局提供的地表水水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，水質(zhì)質(zhì)量分為“Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、劣V”五等，檢測(cè)指標(biāo)有酸堿度、溶解氧、高錳酸鹽指數(shù)、總磷、氨氮五項(xiàng)。但通過(guò)日平均監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，浙江省各主要河段的酸堿度雖均為Ⅰ類，但有近一半河道的溶解氧、總磷、氨氮的指標(biāo)為Ⅲ類，甚至有個(gè)別河道仍為劣V類水質(zhì)，主要Ⅲ類和V類劣等水河道仍然集中在杭嘉湖地區(qū)及浙滬交界處，可見(jiàn)污水治理的重點(diǎn)空間分配未落實(shí)到位。供水、節(jié)水方面，就現(xiàn)階段的杭州地區(qū)而言，浙江在線網(wǎng)站仍然時(shí)常報(bào)道個(gè)別城鎮(zhèn)地區(qū)斷水的情況，政府不應(yīng)僅僅把巨額資金投擲在水利工程建設(shè)上(持有多項(xiàng)百億、千億工程)，在城鎮(zhèn)建設(shè)、相應(yīng)水務(wù)部門(mén)建設(shè)上也應(yīng)多出資，多出力。

　　“協(xié)同”工作未做足，還體現(xiàn)在群眾參與方面。主要原因在于調(diào)動(dòng)企業(yè)、公眾、非政府組織的過(guò)程中未能建立起一套完善的參與機(jī)制，沒(méi)有廣泛地與利益相關(guān)者進(jìn)行面對(duì)面深入的溝通和協(xié)商，社會(huì)公眾只是參與了治水的初期決策。政府與公眾的主體地位依然存在顯著的不平等。“五水共治”技術(shù)服務(wù)團(tuán)專家葛亞力指出：“政府動(dòng)用了大量的人力、財(cái)力，而企業(yè)、公眾不但參與很少，甚至還成了被治理的對(duì)象。”可見(jiàn)民間社區(qū)開(kāi)展的宣傳活動(dòng)雖多，但群眾的主動(dòng)參與度低，也并未真正、全面地參與到“五水共治”的行動(dòng)中來(lái)。另外，民間投資、公眾捐款率低，也從側(cè)面反映了群眾參與“五水共治”活動(dòng)的熱情低，政府對(duì)公眾參與沒(méi)有給予足夠的重視，也沒(méi)有真正充分調(diào)動(dòng)起公眾的積極性，因此公眾的主體作用尚未得到有效體現(xiàn)。

　　(二)“河長(zhǎng)制”工作機(jī)制不完善

　　“河長(zhǎng)制”應(yīng)該是一項(xiàng)協(xié)調(diào)有序的長(zhǎng)效治理機(jī)制，需為政府在實(shí)施協(xié)同治理的目標(biāo)中建立信任打下良好基礎(chǔ)。而在“五水共治”的實(shí)施過(guò)程中，“河長(zhǎng)制”明顯表現(xiàn)出工作制度不完善、總體規(guī)劃不強(qiáng)的問(wèn)題，河長(zhǎng)的工作時(shí)有重疊、秩序紊亂。在“河長(zhǎng)制”中，權(quán)力和責(zé)任不明確的問(wèn)題也很明顯。同級(jí)別的各個(gè)河長(zhǎng)、民間河長(zhǎng)與正式河長(zhǎng)、河長(zhǎng)與其聯(lián)系部門(mén)的責(zé)任劃分不清晰，時(shí)常出現(xiàn)越權(quán)辦事或不及時(shí)辦理等情況，“九龍治水”依然一定程度存在。

　　筆者在臨海市大田街道進(jìn)行相關(guān)調(diào)研工作發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)規(guī)定村級(jí)河長(zhǎng)必須每人持有一本《河長(zhǎng)日志》，河長(zhǎng)巡河每周不少于一次，且須每日對(duì)河道的日常巡查情況做詳細(xì)記錄。而翻閱當(dāng)?shù)貛孜煌?jí)河長(zhǎng)的巡查記錄發(fā)現(xiàn)，時(shí)常會(huì)有重復(fù)性的巡查描述，有些河長(zhǎng)的巡查河段甚至也有重疊。當(dāng)巡查出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，也是“臨時(shí)發(fā)現(xiàn)一個(gè)自己臨時(shí)解決一個(gè)”，治標(biāo)不治本。如清明節(jié)時(shí)由于燃放爆竹，白石溪河段下游出現(xiàn)廢紙殼等垃圾雜物，由于缺乏河道保潔員，河長(zhǎng)便親自下河清理垃圾廢物。雖然此番舉動(dòng)在短期避免了河道污染，但不是長(zhǎng)效之計(jì)，也缺乏河道相關(guān)工作人員的統(tǒng)一調(diào)度機(jī)制，辦事效率低。

　　另外，不同行政區(qū)劃的各河長(zhǎng)的管理素質(zhì)和水平參差不齊，治水的專業(yè)能力有限，缺少上崗培訓(xùn)環(huán)節(jié)。結(jié)合浙江省人民政府辦公廳數(shù)據(jù)，臨海市大田河區(qū)域共有河長(zhǎng)1955名，其中縣級(jí)河長(zhǎng)36名，鎮(zhèn)(街道)級(jí)河長(zhǎng)535名，村級(jí)河長(zhǎng)1384名。臨海市大田街道的水環(huán)境區(qū)塊小，排水系統(tǒng)較為完善，但地表徑流豐富，總體來(lái)說(shuō)治理難度不高。而相較之下，近兩年來(lái)該區(qū)域的洪水仍未徹底根治，可見(jiàn)治水效率不高。

　　筆者在實(shí)地走訪大田街道洪災(zāi)頻發(fā)的流域時(shí)，觀察到對(duì)應(yīng)河長(zhǎng)的信息牌立在河道兩岸，其中內(nèi)容包括河長(zhǎng)姓名、聯(lián)系方式、河道治理范圍、職責(zé)目標(biāo)等，群眾可隨時(shí)撥打河長(zhǎng)電話咨詢治水事宜。但當(dāng)隨機(jī)撥打5位河長(zhǎng)(其中包括民間河長(zhǎng))電話時(shí)，2位手機(jī)忙音，1位手機(jī)關(guān)機(jī)，只有1位河長(zhǎng)的電話可接通?？梢?jiàn)“河長(zhǎng)制”在許多方面存在辦事效率低的問(wèn)題。因此，“突擊性治水”如何向“協(xié)調(diào)制度化治水”轉(zhuǎn)變，還需要機(jī)制保障，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度有待加強(qiáng)。

　　(三)政務(wù)不夠透明，信任仍待建立

　　如要在“五水共治”行動(dòng)中貫徹協(xié)同治理理念，則需要各方互惠互利、不斷調(diào)整計(jì)劃、保持溝通、相互信任才能建立起真正的協(xié)同治水關(guān)系。如果在合作過(guò)程中，彼此之間缺乏基本的尊重和信任，就可能形成協(xié)同治理的障礙。

　　“五水共治”經(jīng)費(fèi)的透明度并不高。浙江省水利廳關(guān)于截至2017年8月的全省百項(xiàng)千億防洪排澇工程進(jìn)展情況通報(bào)顯示，全省水利完成投資372.3億元。就具體工程實(shí)施情況來(lái)看，百項(xiàng)千億防洪排澇工程統(tǒng)共完成投資157.1億元。但通報(bào)只公布了經(jīng)費(fèi)總額，并未公開(kāi)具體的經(jīng)費(fèi)使用流向。更應(yīng)看到其中有13工程項(xiàng)目滯后，也未公布項(xiàng)目滯后的具體原因，只是對(duì)其做了簡(jiǎn)單例舉。還有另外4個(gè)項(xiàng)目嚴(yán)重滯后，個(gè)別項(xiàng)目的整治月度計(jì)劃完成率不足1%，且這些項(xiàng)目的平均目標(biāo)投資額達(dá)1.5億元以上，但通報(bào)中也只是做了月度完成率的數(shù)據(jù)公布。另外，在“三步走”計(jì)劃的初期與中期，浙江省水利廳每月會(huì)發(fā)布關(guān)于“五水共治”水利建設(shè)的簡(jiǎn)報(bào)，其中有各市水利建設(shè)情況的簡(jiǎn)述，但值得注意的是，簡(jiǎn)報(bào)生成的時(shí)間與在水利局網(wǎng)站發(fā)布時(shí)間相隔長(zhǎng)達(dá)半年，且自2017年6月起，浙江省水利廳就不再發(fā)布相關(guān)簡(jiǎn)報(bào)。鑒于此，部分市民有在浙江省人民政府網(wǎng)站留言，質(zhì)疑經(jīng)費(fèi)去向，批評(píng)政務(wù)不透明。各個(gè)主體間缺乏信任將對(duì)于協(xié)作治理的有效性產(chǎn)生威脅，為打消公民疑慮，更好地開(kāi)展公眾參與，推進(jìn)協(xié)同治理，政府部門(mén)詳細(xì)的工程經(jīng)費(fèi)、進(jìn)展數(shù)據(jù)需進(jìn)一步公開(kāi)透明化，亟不可待。

　　四、推進(jìn)“五水共治”行動(dòng)機(jī)制的改進(jìn)建議

　　“五水共治”自2013年實(shí)施以來(lái)，采用了協(xié)同治理的發(fā)展理念，分階段取得了良好的效果。 在對(duì)實(shí)施過(guò)程中所暴露的一系列問(wèn)題進(jìn)行梳理后，建議再?gòu)囊韵聨讉€(gè)方面，走好“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略的最后一步，鞏固、深化治水成果。

　　(一)改進(jìn)“五水共治”的協(xié)同治理機(jī)制

　　在“五水共治”協(xié)同治理的過(guò)程中，政府主體的主導(dǎo)性是不可忽視的。因此，推進(jìn)政府內(nèi)部治水體系改革，發(fā)揮其作為治理主體的主導(dǎo)性作用至關(guān)重要。長(zhǎng)效的水治理成果需要規(guī)范有序、可持續(xù)發(fā)展的管理體制支持。浙江省委省政府應(yīng)積極消除自身的弊端，重新配置職能，合理化內(nèi)部管理，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量，積極實(shí)現(xiàn)行政體制內(nèi)部協(xié)調(diào)與協(xié)同。針對(duì)缺乏“共治”的相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的問(wèn)題，自上而下地成立浙江省各級(jí)水環(huán)境綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組。即“共治”小組，在靜態(tài)的“治理”五組中再添“管理”一組。由各地區(qū)環(huán)保廳、水利廳、建設(shè)廳等各部門(mén)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組成員，輪流擔(dān)任小組組長(zhǎng)，定期召開(kāi)小組討論會(huì)述職交流，制定統(tǒng)一的治水總規(guī)劃、總調(diào)度方案。由于改進(jìn)的管理機(jī)制不可能一步到位地適應(yīng)水治理過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題，還應(yīng)注意讓固定的責(zé)任人員思考管理機(jī)制的進(jìn)一步改進(jìn)方案，并定期召開(kāi)討論會(huì)，探討分析新式管理方案的可行性，以形成持續(xù)的管理體制的改進(jìn)機(jī)制。

　　另外，在組織專家時(shí)也應(yīng)成立“共治”小組，且聘請(qǐng)的專家應(yīng)具備該領(lǐng)域內(nèi)扎實(shí)、專業(yè)的知識(shí)素養(yǎng)。各項(xiàng)治水專家組的組員應(yīng)專攻其對(duì)應(yīng)組的水治理問(wèn)題，擁有較強(qiáng)的生物環(huán)境類專業(yè)能力，切不可隨意進(jìn)行人員調(diào)度。而“共治”小組的成員應(yīng)具備扎實(shí)的管理科學(xué)知識(shí)儲(chǔ)備，努力為各領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)、專家小組建立起科學(xué)的管理機(jī)制。同時(shí)各專家小組也應(yīng)定期召開(kāi)集體會(huì)議，各組專家輪流交換治水、管理意見(jiàn)，為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的協(xié)同治理成果和長(zhǎng)效的協(xié)同管理機(jī)制出謀劃策。

　　(二)形成“河長(zhǎng)制”的制度化管理

　　為保障“五水共治”協(xié)同治理模式下各子系統(tǒng)的協(xié)作性，有必要規(guī)范政府、非政府組織、企業(yè)和民眾等子系統(tǒng)之間的相互合作。“河長(zhǎng)制”在浙江省的水治理過(guò)程中呈現(xiàn)鮮明的“人治”特點(diǎn)，則尤其要將“河長(zhǎng)制”的“重人治”趨勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;重法治”，逐步將“河長(zhǎng)制”納入法治。完善“河長(zhǎng)制”的法律制度，既要通過(guò)法律賦予河長(zhǎng)足夠的權(quán)力，保證河長(zhǎng)作為治理主體的自由和法律地位。為了避免政府過(guò)度干預(yù)和強(qiáng)制性命令，還必須通過(guò)健全的法律政策來(lái)規(guī)范河長(zhǎng)，以此保證河長(zhǎng)治水的高效率。

　　為加速實(shí)現(xiàn)依法治水，在制定相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，也應(yīng)征求群眾意見(jiàn)，為更高效、全面地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)推行河長(zhǎng)制提供強(qiáng)有力的法律支撐。相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)細(xì)化，明確河長(zhǎng)的職能范圍和職責(zé)要求，進(jìn)一步明確河道總體巡查過(guò)程中的硬性檢測(cè)指標(biāo)、主要目標(biāo)和相關(guān)程序。使得河長(zhǎng)能夠規(guī)范化管理和控制河流的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和目標(biāo)。還應(yīng)該指出的是，相關(guān)法規(guī)需要在不同的法律中保持高度一致。河長(zhǎng)可以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)履行其義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)有法可依、有法必依。

　　另外，還需對(duì)河長(zhǎng)建立起科學(xué)的考核機(jī)制，具體考核監(jiān)督的方法、過(guò)程、懲處措施也應(yīng)納入法治化軌道，寫(xiě)入地方法律法規(guī)，由當(dāng)?shù)毓膊块T(mén)管轄。河長(zhǎng)的考核人員必須有公安人員，也可選舉群眾考核河長(zhǎng)治理成果，有效擴(kuò)大公眾參與。公安人員在執(zhí)行法規(guī)過(guò)程中，應(yīng)做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

　　2017年7月28日，浙江省第十二屆人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)并公布了全國(guó)首個(gè)“河長(zhǎng)制”地方性法規(guī)《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》，這標(biāo)志著浙江省河長(zhǎng)制將正式進(jìn)入法制化運(yùn)行的新階段，各地區(qū)應(yīng)加緊配合河長(zhǎng)制法規(guī)的實(shí)施，由“人治”轉(zhuǎn)“法治”，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理。

　　(三)深化公眾參與，協(xié)同治理

　　政府與非政府組織，企業(yè)和公眾之間的協(xié)調(diào)程度對(duì)實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效具有決定性影響。走好“三步”戰(zhàn)略的最后一步，以鞏固“五水共治”前兩個(gè)步驟的治理結(jié)果，政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到公眾在協(xié)同治理過(guò)程中的主體地位，調(diào)動(dòng)企業(yè)和民眾個(gè)體的積極性。在接下來(lái)的行動(dòng)中充分貫徹協(xié)同治理的理念，才能最終由“共治”轉(zhuǎn)“長(zhǎng)治”。

　　第一，開(kāi)展人人參與、轉(zhuǎn)變觀念的人心工程。有必要開(kāi)展普及教育，可出臺(tái)政策普及中小學(xué)有關(guān)水環(huán)境保護(hù)的知識(shí)教育，高校需開(kāi)設(shè)有關(guān)水資源保護(hù)的教學(xué)、宣講課程，推進(jìn)與水環(huán)境治理相關(guān)的在校生志愿者活動(dòng)等。政民結(jié)合，上下相濟(jì)。以生態(tài)文明的理念和服務(wù)意識(shí)，進(jìn)一步開(kāi)展水環(huán)境治理工作，在宣傳中引導(dǎo)民眾從日常小事做起，如科學(xué)分類垃圾、儲(chǔ)備部分水資源以二次利用的良好習(xí)慣，提高民眾保護(hù)水環(huán)境的責(zé)任意識(shí)。深入群眾隊(duì)伍進(jìn)行宣傳，將保護(hù)水環(huán)境的宣傳內(nèi)容具體化，要使民眾可操作;推行和倡導(dǎo)環(huán)保的生活方式、綠色的出行方式等，如扶持時(shí)下非常熱門(mén)的“共享單車”項(xiàng)目，但同時(shí)也要注意項(xiàng)目的適時(shí)把控，防止資源浪費(fèi)。

　　第二，完善工作制度的鏈接和網(wǎng)絡(luò)組織的鏈接，例如，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度在“五水共治”行動(dòng)中的民意表達(dá)和社會(huì)監(jiān)督的作用，加強(qiáng)政府組織與社會(huì)組織在治水進(jìn)程中的直接聯(lián)系，形成以政府為主要單位、非政府組織、社區(qū)、居委會(huì)等為輔助單位的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，并通過(guò)完善協(xié)同主體的工作機(jī)制，如完善政府部門(mén)的行政問(wèn)責(zé)制度，政務(wù)公開(kāi)制度，網(wǎng)絡(luò)文正的工作制度和方法，增加協(xié)同治水工作過(guò)程中的規(guī)則性。

　　深化人民群眾在治理行動(dòng)中的主體地位，還應(yīng)轉(zhuǎn)變權(quán)力機(jī)制，適度放權(quán)，讓群眾自覺(jué)參與環(huán)境的治理。尤其是治污水環(huán)節(jié)，當(dāng)前群眾主體理念缺失、行為不當(dāng)，導(dǎo)致水污染控制不力。因此缺失公眾參與，“共治”難有成功，這需要政府部門(mén)制定更加科學(xué)的管理政策，如部分治水崗位可采取民主選舉制度，競(jìng)爭(zhēng)上崗。并推進(jìn)“治水官民眾選”的政治宣傳，以充分調(diào)動(dòng)民眾參與治水的積極性，發(fā)揮群眾的創(chuàng)造力量，使“五水共治”工作扎扎實(shí)實(shí)，更上一個(gè)臺(tái)階。

　　[基金項(xiàng)目]國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目“生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度建設(shè)研究”(2017K20128)。