背景

　　2010年9月，世界銀行行長佐利克來北京參加中國與世界銀行合作30周年座談會時，提出一個問題，世界銀行見證了中國30多年來從一個低收入國家成長為中等收入國家的過程；而二戰(zhàn)后，世界上100多個中等收入國家絕大部分不能夠發(fā)展成為高收入國家，只有10多個國家發(fā)展成為了高收入國家，其他國家都陷入了“中等收入陷阱”。世界銀行表示希望中國能夠跨過“中等收入陷阱”。佐利克于是向中國領導人提出，能不能就此作一些研究。此后，中國建議，由中方和世界銀行共同來研究這一問題。后來，這一任務落到了國務院發(fā)展研究中心（以下簡稱：國研中心）身上。2012年2月28日，由中國財政部、國研中心和世界銀行聯(lián)合組織實施，耗時15個月完成的題為《2030年的中國：建設現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的高收入社會》的研究報告（以下簡稱：世行報告）發(fā)布。世行報告提出了中國到2030年之前的戰(zhàn)略抉擇，認為中國經(jīng)濟發(fā)展的六大戰(zhàn)略方向應為：完成向市場經(jīng)濟轉型；加快開放型創(chuàng)新步伐；推進綠色發(fā)展，變環(huán)境壓力為綠色增長，使之成為發(fā)展的動力；增進機會均等，擴大面向全民的衛(wèi)生、教育和就業(yè)服務；加強國內財政體系及其現(xiàn)代化；將中國的結構性改革與國際經(jīng)濟變化聯(lián)系起來，與世界各國建立互利共贏關系。世行報告會議版本全文468頁，包含了一份主報告及五份專題報告，幾乎涉及了經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。其中，結構性改革部分由世行中國首席經(jīng)濟學家韓偉森（Ardo Hansson）和國研中心企業(yè)所副所長張文魁共同負責。報告提出，中國改革有三大阻力，分別來自“既得利益者”、“因改革而短期內利益受損者”，以及一些“觀點引領者”。

　　近日，就世行報告中關于中國未來的結構性改革等問題，記者對張文魁進行了專訪。

　　張文魁提出，絕大部分國企都應該走民營化的道路，國企民營化改革會有很大阻力，除了要進行意識形態(tài)創(chuàng)新之外，還必須有勇氣打破既得利益格局，“我認為，目前尋求改革共識，并不就是意味著需要得到既得利益集團的認同，不一定非要妥協(xié)，要看社會大多數(shù)人對改革的支持與否。當然，對于國企民營化的受損者，也應該讓他們有合理可行的退出機制，比如補償?shù)取?rdquo;

　　追趕型國家的發(fā)展模式

　　如果硬要說有中國模式的話，那它在很多方面其實并沒有超出東亞模式，如通過權威政治保持較長時間的社會穩(wěn)定，政府主導的市場經(jīng)濟，強大的產(chǎn)業(yè)干預和要素引導能力，充分實行儲蓄動員和資本積累，有效利用先發(fā)國家的技術、資本、管理、經(jīng)驗和市場需求，同時還有吃苦耐勞的人民，等等。當然中國也有某些獨特的東西，這主要就是中國在市場化的過程中仍然保留了龐大的國有部門。

　　記者：這兩年，輿論關于中國模式的爭議頗多，事實上，中國模式的核心之一即為政府對經(jīng)濟的強勢主導。世行報告認為，未來如果政府繼續(xù)這種強力干預，會損害技術效率和創(chuàng)新能力。應該如何看待這一問題？

　　張文魁：從世界范圍來看，中國經(jīng)濟能夠在過去30多年里保持快速發(fā)展，是一個謎。一些人把它歸結于中國模式。事實上，我認為，中國過去30多年的發(fā)展，有很多追趕型國家共同的東西，可以歸結于追趕型國家的發(fā)展模式。特別是東亞國家，它們的共同點比較明顯，一度被歸結為東亞模式。如果硬要說有中國模式的話，那它在很多方面其實并沒有超出東亞模式，如通過權威政治保持較長時間的社會穩(wěn)定，政府主導的市場經(jīng)濟，強大的產(chǎn)業(yè)干預和要素引導能力，充分實行儲蓄動員和資本積累，有效利用先發(fā)國家的技術、資本、管理、經(jīng)驗和市場需求，同時還有吃苦耐勞的人民，等等。

　　當然中國也有某些獨特的東西，這主要就是中國在市場化的過程中仍然保留了龐大的國有部門，這是東亞其他國家所沒有的，世界上幾乎也沒有另外一個高增長國家有一個這樣的龐大國有部門。此外，中國多層級的地方政府體系在市場機制引入之后所產(chǎn)生的政府間競爭，也比較獨特，但主要還在于市場機制發(fā)揮了巨大威力而不是政府職能發(fā)揮了巨大威力。

　　所以，除了國有部門這一點，中國過去的發(fā)展進展并沒有太多獨特的東西，并不存在難解之謎。其實早在20世紀60年代，格申克龍（Gerschenkron）和羅森斯坦·羅丹（Rosenstein-Rodan）等經(jīng)濟學家就總結了后發(fā)經(jīng)濟體實現(xiàn)快速發(fā)展的模式。即通過強有力的政府來直接干預推動城市化和工業(yè)化，克服市場失靈，推動生產(chǎn)要素的積累。

　　即使是中國的國有部門，事實上在過去30多年里也經(jīng)歷了快速的萎縮，占中國工業(yè)產(chǎn)值的比例由80%下降到30%以下。也就是說，中國經(jīng)濟快速增長的過程也就是國有部門快速萎縮的過程。當然，在工業(yè)化的初期，建立一些國有企業(yè)可以發(fā)揮較大的作用，國家可以利用國有企業(yè)來動員巨大的資源，在國家發(fā)展的某些階段來快速建立一個工業(yè)體系和某些重要工業(yè)部門，這一現(xiàn)象在一些資本主義國家也存在。

　　總體而言，很難說有一個獨立的中國模式，也不存在中國之謎。

　　再來看一看東亞的追趕型經(jīng)濟體，就可以發(fā)現(xiàn)它們到了一定發(fā)展階段之后只能有兩種選擇：要么固守過去的模式而陷入中等收入陷阱，要么摒棄過去的模式而轉向創(chuàng)新驅動和效率提升進而邁向高收入社會。中國應該如何抉擇豈不是很清楚？

　　必須要對國有部門進行根本性的改造

　　在賣力追趕階段，增長并不太依賴技術效率和自主創(chuàng)新，而是依賴資源動員和要素投入，日本有過所謂的“傾斜生產(chǎn)方式”，其實就是表達這種意思，國有企業(yè)在這個時期應該是較好的資源動員和要素投入平臺，可以更好地實現(xiàn)“傾斜”。但從經(jīng)濟增長的可持續(xù)來看，必須要加大對技術效率和自主創(chuàng)新的依賴，也必須要加大對市場機制的依賴，這個時候，“傾斜”就會成為一個不好的東西。

　　記者：能不能對中國龐大的國有部門與時俱進地進行市場化改造，以實現(xiàn)國有企業(yè)與市場經(jīng)濟體制的有機結合？

　　張文魁：國有企業(yè)實現(xiàn)與市場經(jīng)濟體制的有機結合，這是一個奇妙的、豪邁的設想。我只能說，這不可能。國有企業(yè)在工業(yè)化的早期為什么還能發(fā)揮一些積極作用？因為在賣力追趕階段，增長并不太依賴技術效率和自主創(chuàng)新，而是依賴資源動員和要素投入，日本有過所謂的“傾斜生產(chǎn)方式”，其實就是表達這種意思，國有企業(yè)在這個時期應該是較好的資源動員和要素投入平臺，可以更好地實現(xiàn)“傾斜”。

　　但從經(jīng)濟增長的可持續(xù)來看，必須要加大對技術效率和自主創(chuàng)新的依賴，也必須要加大對市場機制的依賴，這個時候，“傾斜”就會成為一個不好的東西。國有企業(yè)即使在過去30多年里對中國經(jīng)濟的發(fā)展起到了一些積極作用，但這也是以市場機制的不斷引入為基礎的，而在市場機制不斷引入的過程中，國有部門在經(jīng)歷不斷的重組并導致了大量的成本。

　　早在上世紀80年代，科爾內的軟預算約束理論就被廣泛引用，大家都知道國有企業(yè)在市場中的軟預算約束問題，于是大家下決心停止國有企業(yè)虧損補貼，同時幫助國有企業(yè)卸包袱和轉機制，并制訂破產(chǎn)法，試圖通過這些改革來硬化國有企業(yè)的預算約束。經(jīng)過一段時間，許多人都歡呼雀躍，認為我們成功了。果然是這樣的嗎？其實根本不是，只不過過去的軟預算約束表現(xiàn)為國家對國企的經(jīng)營性虧損進行補貼，而現(xiàn)在則變?yōu)閲覍^度投資國企的資本性支出的支持和各種經(jīng)濟資源的傾斜性注入，同時陷入經(jīng)營困難的國企仍然需要國家動用公共資源來救助。

　　即使在產(chǎn)品市場，國有企業(yè)的競爭也是不完全的，而在要素市場則面臨更多扭曲，控制權市場在很大程度上是不開放的，我們能說國有企業(yè)實現(xiàn)了與市場經(jīng)濟的有機結合？這些問題，在國家所有制的框架里無法找到根本性的解決辦法。更何況，國有企業(yè)有著天然的政商聯(lián)接，這對于市場經(jīng)濟和法治社會的核心要素平等，是一種傷害。因此，要建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制和社會主義法治社會，就必須要對國有部門進行根本性的改造。

　　轉向內生平衡增長模式必須以民營企業(yè)為主體

　　在未來20年里，中國的經(jīng)濟增長沒有辦法像過去30多年那樣依賴要素投入的不斷增加，因為不但人口紅利在消失，而且資本積累也已經(jīng)太高從而導致了嚴重的結構失衡，技術和管理的直接引進和復制拷貝的空間也大為收縮，因此我們必須轉向一種新的增長模式，我們可以稱之為內生平衡增長模式。

　　記者：應該如何理解當下的國企改革？

　　張文魁：過去的30多年，中國經(jīng)濟基本保持了10%左右的增長率。這種增長是如何取得的？從經(jīng)濟學上分析，主要是兩個方面的作用，一方面是通過生產(chǎn)要素投入的不斷增加，另一方面是提高生產(chǎn)要素的使用效率。這兩方面共同構成了中國經(jīng)濟增長點基礎。

　　生產(chǎn)要素投入好理解，主要是勞動力、資本、土地等要素的投入。中國巨大的人口紅利和有效的資本積累都幫助了要素投入的持續(xù)增加。而生產(chǎn)要素使用效率提高，則包含配置效率提高和技術效率提高兩個方面。

　　過去30多年里，配置效率和技術效率的提高都非常明顯，例如我們可以明顯發(fā)現(xiàn)重要的生產(chǎn)要素從低效率部門轉入高效率部門的趨勢，一般認為農業(yè)部門是低效率部門，而工業(yè)部門是高效率部門。過去30多年，大量的農村勞動力和農業(yè)土地轉移到工業(yè)部門，所以生產(chǎn)要素的使用效率大為提高，而技術效率的提高也不難，因為我們可以大量直接引進和復制改進發(fā)達國家已有的工藝技術和組織管理等。

　　此外，原來國有部門占用了大量的經(jīng)濟資源和重要要素，但是國有部門卻在不斷萎縮，因此大量重要的要素從國有部門轉移到了民營部門，也提高了配置效率。因此你可以看到，國企改革的推進，資源和要素從國有部門向民營部門轉移，是有利于經(jīng)濟增長的。

　　但需要高度關注的是，在未來20年里，中國的經(jīng)濟增長沒有辦法像過去30多年那樣依賴要素投入的不斷增加，因為不但人口紅利在消失，而且資本積累也已經(jīng)太高從而導致了嚴重的結構失衡，技術和管理的直接引進和復制拷貝的空間也大為收縮，因此我們必須轉向一種新的增長模式，我們可以稱之為內生平衡增長模式。

　　在這樣的模式下，需要更多地依賴內生的全要素生產(chǎn)率的提升。很顯然，要實現(xiàn)內生平衡增長，一個富有活力、效率日益提高的企業(yè)部門是關鍵，而這必須要以民營企業(yè)為主體。在這樣的背景下，對國有部門進行新一輪的改造是無法回避的。新一輪國有部門的改造，應該實現(xiàn)國有部門的顯著收縮，這主要應該通過國有企業(yè)的民營化來實現(xiàn)。

　　記者：當前民營企業(yè)仍然受到很多掣肘，與國企之間的競爭并不平等，特別是在很多領域，國企牢牢掌握著控制權，如何才能破解這一格局？

　　張文魁：正因為此，國企改革必須成為中國未來20年結構性改革的關鍵議題。

　　國有部門是一個低效部門，這是無法否認的，所有嚴肅的研究都能得出這樣的結論。

　　關于效率衡量，國際上最通用的指標有兩個，一個是采用ROE（凈資產(chǎn)回報率）。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計年報的數(shù)據(jù)來算，國有企業(yè)凈資產(chǎn)回報率明顯地低于民營企業(yè)，也低于外資企業(yè)。2003年的時候國企和民企的這個指標還差不多，民企13%，國企12%；2007年國有企業(yè)凈資產(chǎn)回報率略微高于15%，民營企業(yè)已經(jīng)是23%了，非常平穩(wěn)地上升。2009年受金融危機的影響稍微有點下跌，但這兩條線差距越來越大。

　　還有一個是采用TFP（全要素生產(chǎn)率）指標來衡量效率。幾乎所有經(jīng)得起推敲、具有引用價值的研究都顯示，國有企業(yè)TFP的全要素生產(chǎn)率遠遠低于民營企業(yè)，過去30年國有企業(yè)TFP年均增長大概1.5%，而民營企業(yè)是4.5%。

　　無論是ROE指標，還是TFP的指標，在過去十年國有企業(yè)發(fā)展壯大最快最明顯的時期，都遠遠低于民營企業(yè)。

　　國有部門占有了與其效率和規(guī)模不相稱的要素，而且往往以相對低廉的價格來占有。要轉向內生平衡增長，就要讓更多的資源流入民營部門，就要削減國有企業(yè)的規(guī)模。盡管從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來說，國有部門在自然收縮，國有企業(yè)在中國經(jīng)濟中所占的比例不斷下降，過去10年里這主要是因為民營企業(yè)的發(fā)展速度比國有企業(yè)快造成的。但是，這還遠遠不夠，下一步我們必須主動削減國有部門的規(guī)模，這樣才能更快地減少資源配置的扭曲和市場競爭的不平等，才能更順利地轉向內生平衡增長模式。

　　絕大部分國企都應民營化

　　上世紀90年代最后幾年和本世紀最初幾年，一大批國企就實行了民營化改革。當然，那時的民營化幾乎是一種應付國有部門困境的應急性政策，所以容易搞運動，容易走偏，出現(xiàn)了國有資產(chǎn)流失的問題。但后來，關于民營化改制方面的政策逐步完善，操作上就越來越規(guī)范了。推行新一輪民營化，完全可以避免大規(guī)模的國有資產(chǎn)流失，相信會達到較好效果。

　　記者：有觀點認為，事實上，國企也應該有區(qū)分，比如是否應該區(qū)分為公益性質的國有企業(yè)和競爭性領域的國有企業(yè)。你認為，國企改革應該遵從何種路徑？

　　張文魁：我認為絕大部分國企都應該走民營化的道路，中小型的國有企業(yè)可以選擇整體出售的辦法。而那些大型、特大型的國企，可以實現(xiàn)股權多元化，國家持有一定的國有股，這將是未來國企改革的方向。純粹的國有企業(yè)，只能在極少數(shù)特殊領域存在，譬如說提供重要公共產(chǎn)品和普遍性服務的領域，以及真正關系國家安全的領域，而其他領域的國企都可以民營化。在民營化的過程中，盡管國有企業(yè)將逐漸成為歷史，但可以在較長時期保留一個現(xiàn)代化的、具有較強流動性和合理回報率的國有資產(chǎn)組合， 這個國有資產(chǎn)組合應該用完善的國有資本經(jīng)營預算來納入到國家預算體系當中，并能惠及國民。

　　一些人會質疑，民營化之路在中國走得通嗎？回答是肯定的。事實上，在上世紀90年代最后幾年和本世紀最初幾年，一大批國企就實行了民營化改革。當然，那時的民營化幾乎是一種應付國有部門困境的應急性政策，所以容易搞運動，容易走偏，出現(xiàn)了國有資產(chǎn)流失的問題。但后來，關于民營化改制方面的政策逐步完善，操作上就越來越規(guī)范了。推行新一輪民營化，不但完全可以避免大規(guī)模的國有資產(chǎn)流失，而且在促進企業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營和改善企業(yè)的公司治理方面都有更加成熟的經(jīng)驗，相信會達到較好效果。

　　不過，國企民營化改革也會有很大阻力，除了要進行意識形態(tài)創(chuàng)新之外，還必須有勇氣打破既得利益格局，我認為目前尋求改革共識，并不就是意味著需要得到既得利益集團的認同，不一定非要妥協(xié)，要看社會大多數(shù)人對改革的支持與否。當然，對于國企民營化的受損者，也應該讓他們有合理可行的退出機制，比如補償?shù)取?/p>

　　記者：世行報告認為，國有企業(yè)控制著幾大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，而因為市場失靈需要政府干預的領域，中國政府卻一度有所退出。請問，這種控制出于何種考慮？你是如何看待政府的產(chǎn)業(yè)干預和產(chǎn)業(yè)政策這一問題的？

　　張文魁：2006年，國務院有關部門出臺了一個產(chǎn)業(yè)清單，規(guī)定國有經(jīng)濟對軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等7個行業(yè)保持“絕對控制力”。此外，國有經(jīng)濟要對裝備制造、汽車、信息技術、建筑、鋼鐵、有色金屬和化工產(chǎn)業(yè)這些基礎或支柱產(chǎn)業(yè)保持“較強控制力”。

　　但是我認為，這個產(chǎn)業(yè)清單太長，很多競爭性行業(yè)，都不需要國有企業(yè)來控制。根據(jù)最近的研究，國企幾乎存在于所有的競爭行業(yè)中，甚至在批發(fā)貿易、零售和餐飲業(yè)。我們認為，鋼鐵、化工、汽車、裝備制造，這些產(chǎn)業(yè)，國企完全可以退出。無論是央企，還是地方國資，都應該進行清理，比如2011年上海家化國資退出的例子，就是國資成功退出的典范。

　　我認為，廣泛的產(chǎn)業(yè)干預、龐大的國有部門、強行的要素控制，構成了所謂的國家資本主義的三大基石。在中國，這三個東西都顯而易見。

　　就中國的產(chǎn)業(yè)政策而言，至少從兩方面來說是不成功的。首先，產(chǎn)業(yè)的實際發(fā)展往往與政府的初衷不一致。有些時候，政府要重點發(fā)展的行業(yè)卻沒有發(fā)展起來，另外一些時候這些行業(yè)發(fā)展了，卻慢于政府規(guī)劃的時間表。此外，還有一些未被選為重點扶持對象的產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，如湖南長沙的工程機械工業(yè)集群。盡管這樣，在賣力追趕階段，產(chǎn)業(yè)政策還是可以理解的。但是要轉入內生平衡增長模式，就必須要摒棄產(chǎn)業(yè)干預，極大地簡化產(chǎn)業(yè)政策。同時，應該放棄強行的要素控制。說穿了，就是要有勇氣終結國家資本主義。

　　國企紅利上繳比例有必要提高到30%左右

　　國企揮霍現(xiàn)金的做法必須要解決，但更重要的是，要在國企所有權多元化和公司治理商業(yè)化的基礎上，建立正式的、完善的國有資本經(jīng)營預算制度，其目的是根據(jù)企業(yè)情況進行合理分紅，讓董事會制定合適的分紅比例，同時形成國企出售和國有股減持的正常機制，并將所有收支情況和資產(chǎn)組合情況納入全國人大的監(jiān)督和審議范圍。從這個角度而言，提高國企分紅盡管是一個重要問題，但不是核心問題，國企的核心問題還是產(chǎn)權民間化、治理商業(yè)化。

　　記者：現(xiàn)在許多人都非常關注國企分紅問題。增加國企分紅是不是可以成為國企深化國企改革的突破口？

　　張文魁：對于國企分紅，國家目前有統(tǒng)一的規(guī)定。2008年前，國有企業(yè)只上繳稅收，不上繳紅利。自2008年開始，在建立國有資本經(jīng)營預算制度的呼聲下，國企最終告別了13年不繳紅利的歷史。按照有關規(guī)定，目前國企紅利上繳比例分別為15%、10%、5%和0.我認為，這個比例可以提高，譬如到30%左右是有必要的，并且是可以承受的。

　　目前，國企內部人掌握了大量現(xiàn)金流，所以過度投資和盲目擴張非常嚴重，國企揮霍現(xiàn)金的做法必須要解決。但更加重要的是，要在國企所有權多元化和公司治理商業(yè)化的基礎上，建立正式的、完善的國有資本經(jīng)營預算制度，其目的是根據(jù)企業(yè)情況進行合理分紅，讓董事會制定合適的分紅比例，同時形成國企出售和國有股減持的正常機制，并將所有收支情況和資產(chǎn)組合情況納入全國人大的監(jiān)督和審議范圍。從這個角度而言，提高國企分紅盡管是一個重要問題，但不是核心問題，國企的核心問題還是產(chǎn)權民間化、治理商業(yè)化。

　　記者：現(xiàn)在有共識，就是大企業(yè)和小企業(yè)、國企和民營企業(yè)應該有公平的競爭環(huán)境，事實上現(xiàn)在并不公平，你認為造成這一現(xiàn)象的原因是什么？也有政策在規(guī)范，但是好像失靈了，這是何種原因造成的？

　　張文魁： 事實上，早在10多年前，國家就提出民企和國企建立平等競爭、優(yōu)勝劣汰的機制。2005年2月國務院發(fā)布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，這是新中國成立以來首部以促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展為主題的中央政府文件，因文件內容共36條，這份文件通常被簡稱為“非公36條”。“非公36條”頒布5年之后，國務院于2010年5月再次發(fā)布了“國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見”，簡稱為“新36條”。

　　但是這些政策都沒有得到很好的落實。為什么？我覺得，中國只要有龐大的國有部門存在，就不可能存在平等競爭、優(yōu)勝劣汰的競爭機制。因為龐大的國有部門存在，完善的市場機制就不可能存在。這是因為，只要龐大國企存在，對政府來說，國企就是“親兒子”，而民企只能是“干兒子”，政府就會認為，打虎親兄弟，上陣父子兵，總是會分個親疏，再加上國企與政府之間天然的“政商聯(lián)接”，民企與國企之間不可能有平等的地位。

　　因此，要給民營企業(yè)平等的地位，必須要改革國有部門。現(xiàn)在不管是給民企三十六變，還是給它七十二變，它都逃不出如來佛的手掌心。所以由此來看，“新36條”即便是在今年出臺了操作細則，其作用也不會太大，我個人并不給予太大希望。當然，民營部門自身也要改變和提升，比如增強自己的守法意識和合規(guī)意識。

　　事實上，當前，一些民營企業(yè)為了搶奪經(jīng)濟資源和商業(yè)機會，可能會采取不理性、不合法的方式，這樣整個經(jīng)濟就會出現(xiàn)“政商聯(lián)接”大競賽和資源爭搶大競賽，而不是效率提升和自主創(chuàng)新大競賽。不過民企的缺陷是可以解決的，而國企的缺陷是無法解決了。總體而言，若沒有國企的民營化改革，就不會有平等競爭的市場體制。