大型煤炭企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展的體制機(jī)制障礙

　　具體來說，煤炭資源配置尚未完全市場化、全國沒有形成一個合理的煤炭利益分配機(jī)制，以及地方國有大型煤炭企業(yè)已成為政府實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的一個重要抓手等，都是大型煤炭企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展的障礙。此外，雖然煤炭資源大省針對突破“資源優(yōu)勢陷阱”做了一些探索，但仍需采取更積極的資源配置方式。

　　大的方面來講，“分灶吃飯”財(cái)政體制下的地方利益得到承認(rèn)和強(qiáng)化，地方政府集利益主體、經(jīng)濟(jì)主體、管理主體于一身形成強(qiáng)烈的地方利益偏好，以及GDP政績考核制度下的區(qū)域競爭等，都是導(dǎo)致大型煤炭企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展困難的深層次原因。從行業(yè)層面來看，深層次的原因則是煤炭巨額利益的分配問題，在煤炭資源配置尚未完全市場化、全國沒有形成一個合理的煤炭利益分配機(jī)制、煤炭成為資源省提升地方經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力的一個手段等條件下，地方政府更愿意將煤炭資源交給本地國有企業(yè)來開發(fā)。

　　國家規(guī)定煤炭資源的配置即探礦權(quán)、采礦權(quán)的出讓，除了一些例外情況，要求各地采取以招拍掛的市場競爭方式有償出讓。但在實(shí)際操作中，許多地區(qū)并沒有采取市場競爭方式，而是多以協(xié)議轉(zhuǎn)讓的行政手段配置。一方面，新的煤炭資源配置基本都是協(xié)議出讓的方式，少量通過招拍掛的方式；另一方面，對已取得的資源，即已設(shè)采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓，須經(jīng)政府批準(zhǔn)才可轉(zhuǎn)讓。地方政府通過設(shè)立主體地位的方式干預(yù)采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓，用行政手段指定本省煤企多為國有煤企作為兼并重組整合中小煤礦主體，而未給省外大型優(yōu)勢煤企以兼并重組主體地位的身份。

　　目前，我國煤炭資源稅費(fèi)主要包括煤炭資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)。這些稅費(fèi)偏重于補(bǔ)償資源自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而煤炭開發(fā)的外部成本并沒有被充分計(jì)入，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制、產(chǎn)業(yè)接替發(fā)展機(jī)制等還沒建立起來。山西省從2007年開始試點(diǎn)實(shí)施煤炭可持續(xù)發(fā)展基金政策和環(huán)境恢復(fù)治理保證金政策等，但這些政策還處于試點(diǎn)中，并未在全國普遍實(shí)施。

　　相反，針對煤炭業(yè)的巨額利潤，各省都在自行摸索相關(guān)的分配機(jī)制。2004年起，一些煤炭資源省陸續(xù)實(shí)施了煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金政策，在實(shí)施過程中還不斷進(jìn)行調(diào)整，煤炭需求旺盛、價(jià)格高漲時(shí)，提高征收額度，行業(yè)景氣下行時(shí)則相應(yīng)調(diào)低征收額度或暫停征收。各省的煤炭利益分配機(jī)制尚在摸索過程中，還具有很大的隨意性和不確定性。在此情況下，各地都傾向于把煤炭資源開采的巨額利益留在本地區(qū)，而不是由外地企業(yè)作為利潤帶走。

　　地方國有大型煤炭企業(yè)大多經(jīng)濟(jì)效益較好，是地方政府的“現(xiàn)金牛”，地方政府往往將其作為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的一個重要抓手，如重組困難國有企業(yè)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等等。在地方國有大型煤炭企業(yè)成為地方政府實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)一個抓手的大背景下，煤炭資源的配置與地方利益直接相關(guān)，由此也就造成了本省內(nèi)的煤炭企業(yè)并購活躍，而跨省的開采或聯(lián)合頗為困難的結(jié)果。

　　在當(dāng)前尚不合理的煤炭利益分配機(jī)制下，通過煤炭“外運(yùn)”來拉動本地經(jīng)濟(jì)的能力在不斷弱化，形成了所謂的“資源優(yōu)勢陷阱”。一些傳統(tǒng)的煤炭資源大省希望有更多的煤炭能夠留在本地，以支持本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，真正化資源優(yōu)勢為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。在政策方面做了一些積極的探索，如以投資換資源、以項(xiàng)目換資源；推動煤炭企業(yè)投資非煤產(chǎn)業(yè)等。這些政策有其一定實(shí)際意義和合理性，但需要探索更積極的資源配置方式，應(yīng)與市場配置資源方式相結(jié)合，否則就會只是簡單地限制省外大型煤企的進(jìn)入，不利于實(shí)現(xiàn)共贏和轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　對策建議

　　為突破大型煤炭企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展的體制機(jī)制障礙，可將具備條件的外地大型煤炭企業(yè)吸收到煤炭資源整合主體中來，加快完善煤炭利益分配機(jī)制，放寬煤炭資源出讓收益用途，加快推進(jìn)煤炭資源配置的市場化運(yùn)行，并且堅(jiān)持大型煤炭企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展的本土化運(yùn)作。

　　當(dāng)前，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，要努力朝著打破地區(qū)本位，建設(shè)統(tǒng)一市場，加強(qiáng)不同地區(qū)之間的合作和資源共享的方向深化改革。應(yīng)積極引入外省大型優(yōu)勢煤炭企業(yè)，短期方面，可以解決資源整合過程中資金、技術(shù)、人才短缺的難題，尤其是資金難題，有利于提高煤炭資源整合效率；長期方面，可以發(fā)揮外地煤炭企業(yè)的產(chǎn)業(yè)綜合優(yōu)勢，有助于推進(jìn)本地煤炭產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。盡管目前一些資源省在政策上多把外地煤炭企業(yè)排除在整合主體之外，但事實(shí)上，很多外地煤炭企業(yè)通過“借道”、“借殼”等辦法也參與了資源整合，只是支付了高昂的交易成本。由于一些外省大型煤炭企業(yè)也有強(qiáng)烈的跨區(qū)域發(fā)展期望，建議下一步的煤炭資源整合，應(yīng)在逐步完善煤炭利益分配機(jī)制的條件下，通過設(shè)置相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和條件，吸引外地大型煤炭企業(yè)成為整合主體。在已初步完成資源整合的省份，建議通過允許主體地位的合理流轉(zhuǎn)來吸引外地大型煤炭企業(yè)。

　　在完善煤炭利益分配機(jī)制方面，首先要推行煤炭資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，其次要完善煤炭資源稅及煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金政策。目前我國總體上尚未建立起煤炭資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，只有零星的如復(fù)墾費(fèi)、礦產(chǎn)資源費(fèi)等補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，但數(shù)額較小，遠(yuǎn)不能滿足恢復(fù)治理環(huán)境的要求。山西省從2006年就開始試點(diǎn)實(shí)行煤炭開采綜合補(bǔ)償機(jī)制，對新建和正在開采的礦區(qū)提取礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和可持續(xù)發(fā)展基金。試點(diǎn)已有近5年時(shí)間，從2007年4月開始征收至2010年底，山西已累計(jì)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金500多億元，集中投向了生態(tài)環(huán)境治理、資源型城市轉(zhuǎn)型和重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展、解決因采煤引起的其他社會問題等三個領(lǐng)域，以煤補(bǔ)生態(tài)、補(bǔ)農(nóng)、補(bǔ)城建和補(bǔ)其他工業(yè)的效果顯著。當(dāng)前需總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各地發(fā)展特點(diǎn)，盡快在全國推行煤炭開采綜合補(bǔ)償機(jī)制。此外，一直以來，各地要求改革煤炭資源稅計(jì)征方式從量改為從價(jià)、提高稅負(fù)水平的呼聲都很高，而最近新出臺的《資源稅暫行條例》仍維持了從量計(jì)征的辦法。在此情況下，各地應(yīng)加強(qiáng)實(shí)施煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金政策，改革基金征收方式從量改為從價(jià)，以獲取更為合理的煤炭利益，并由此來改變目前地方政府依靠煤炭企業(yè)來實(shí)現(xiàn)部分公共目標(biāo)的做法。

　　在推進(jìn)煤炭資源配置的市場化運(yùn)行過程中，出現(xiàn)很多“以資源換項(xiàng)目”的政策，其本質(zhì)上與“以土地?fù)Q項(xiàng)目”、“以資金換項(xiàng)目”相同，都是政府招商引資給予企業(yè)的優(yōu)惠政策。事實(shí)上很多企業(yè)在獲配煤炭資源后，就很快會將這些資源轉(zhuǎn)賣以獲得資金。顯然，煤炭資源交易市場是存在并可操作的，煤炭資源完全可以通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場競爭方式進(jìn)行配置，關(guān)鍵是出讓收益要更多地向地方傾斜，用途也要放寬，讓地方政府可以用這些資金以政府補(bǔ)貼的形式進(jìn)行招商。這種市場化的配置方式有利于資源向優(yōu)勢煤炭企業(yè)集中，可以避免“以資源換項(xiàng)目”下煤炭資源流向非煤企業(yè)的弊端。當(dāng)然在市場化運(yùn)作過程中，還要杜絕炒賣資源的行為。

　　另外，在當(dāng)前一些主要資源省的煤炭發(fā)展環(huán)境已發(fā)生重大變化、產(chǎn)業(yè)目標(biāo)趨于多元的條件下，大型煤炭企業(yè)的跨區(qū)域發(fā)展必須調(diào)整戰(zhàn)略，要從單純獲取資源轉(zhuǎn)為本土化運(yùn)作。所謂本土化運(yùn)作，不僅僅是員工的本土化、企業(yè)文化的本土化，關(guān)鍵是業(yè)務(wù)發(fā)展的本土化，即要緊密結(jié)合本地區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級開展業(yè)務(wù)：一方面要延長在本地的煤炭產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)在本地區(qū)的煤炭綜合利用和就地加工轉(zhuǎn)化；另一方面要將更多由煤炭業(yè)開采產(chǎn)生的利潤收益留在當(dāng)?shù)?，在?dāng)?shù)剡M(jìn)行更多的非煤產(chǎn)業(yè)再投資，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的全面和可持續(xù)發(fā)展。