從世界發(fā)達(dá)國家自然資源管理的經(jīng)驗來看，產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是貫穿市場經(jīng)濟(jì)始終的主線。我國正在全方位進(jìn)行生態(tài)文明體制改革，從權(quán)力和權(quán)利分置以及同類權(quán)利的整合的角度，探索我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和監(jiān)管制度的改革，對于提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體績效，尤其必要。
1 生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)視野下的自然資源資產(chǎn)管理制度
1.1 生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)及其分類
生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)環(huán)境制度的基礎(chǔ)性制度，它決定了其他制度的構(gòu)建和實施。生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度是指法律關(guān)于環(huán)境因素、環(huán)境容量和自然資源歸誰所有、開發(fā)、利用、如何流轉(zhuǎn)以及由此產(chǎn)生的法律后果由誰承擔(dān)等一系列相對完整的實施規(guī)則系統(tǒng)。在我國，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度包括自然資源產(chǎn)權(quán)制度、建立在自然資源基礎(chǔ)之上的環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)美感及舒適性生態(tài)環(huán)境功能的產(chǎn)權(quán)權(quán)制度。
自然資源產(chǎn)權(quán)制度是指自然資源歸誰所有、開發(fā)、利用、如何流轉(zhuǎn)以及由此產(chǎn)生的法律后果由誰承擔(dān)等一系列相對完整的實施規(guī)則系統(tǒng)。如礦藏的所有權(quán)、探礦權(quán)、開采權(quán)，農(nóng)民自留地的樹木所有權(quán)，水面權(quán)、水頭權(quán)的開發(fā)利用等。
環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)制度，是指環(huán)境的污染與破壞容量歸誰所有、開發(fā)、利用、如何流轉(zhuǎn)以及由此產(chǎn)生的法律后果由誰承擔(dān)等一系列相對完整的實施規(guī)則系統(tǒng)。如排污權(quán)、污染物排放總量控制指標(biāo)的市場化轉(zhuǎn)讓權(quán)等。
生態(tài)環(huán)境美感及舒適性生態(tài)環(huán)境功能的產(chǎn)權(quán)制度，也稱環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)權(quán)制度，是指森林、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、療養(yǎng)區(qū)、森林公園、自然遺跡和人文遺跡等區(qū)域具有特殊美感和舒適性的生態(tài)環(huán)境功能(這些生態(tài)功能不是通過實物形態(tài)為人類服務(wù)，而是以脫離其實物載體的一種相對獨立的功能形式存在)歸誰所有、開發(fā)、利用、如何流轉(zhuǎn)以及由此產(chǎn)生的法律后果由誰承擔(dān)等一系列相對完整的實施規(guī)則系統(tǒng)。如風(fēng)景名勝區(qū)的有償參觀或享受制度，風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓制度，療養(yǎng)區(qū)的有償利用制度等。由于生態(tài)環(huán)境美感及舒適性生態(tài)環(huán)境功能具有一定的外溢性，使保護(hù)區(qū)外的人無須購票就可以享受等，但是，依法享有對生態(tài)環(huán)境美感及舒適性生態(tài)環(huán)境功能的所有權(quán)和使用權(quán)的人能夠得到比其他“搭便車”享受或使用優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的人更大份額的美感。
1.2 生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)視野下的自然資源資產(chǎn)管理制度
從上面的分析可以看出，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)是一個綜合性的產(chǎn)權(quán)，既包括自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，也包括基于自然資源所產(chǎn)生的環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)權(quán)。黨的十八大以來所進(jìn)行的自然資源資產(chǎn)管理制度改革，實際上，既包括林業(yè)、水等單項自然資源資產(chǎn)的改革，也包括山水林田湖草綜合體的自然資源資產(chǎn)改革，如國家公園體制改革。此外，還包括基于綜合體所產(chǎn)生的環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)權(quán)，如排污權(quán)交易改革、景區(qū)游覽經(jīng)營權(quán)改革等。所以本文研究的國有自然資源資產(chǎn)管理體制改革，實際上就是自然資源資產(chǎn)和基于自然資源所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)的管理體制改革。
2 設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)開展自然資源資產(chǎn)管理的理論邏輯
財產(chǎn)的管理分為所有權(quán)管理和監(jiān)管權(quán)管理。監(jiān)管權(quán)是為了公序良俗等國家利益和社會公共利益的保護(hù)不得已而對所有權(quán)這個私權(quán)施加的公法干預(yù)職責(zé)。目前，對自然資源和生態(tài)環(huán)境的管理，可以分為產(chǎn)權(quán)管理和基于保護(hù)國家利益和社會公共利益的公權(quán)介入管理。所有者和監(jiān)管者兩者的角色不同，權(quán)力(利)的界限也不一樣，不能混同有一個機(jī)構(gòu)形式，集“裁判員”“運(yùn)動員”于一身。公權(quán)介入管理，一般是指基于生態(tài)保護(hù)、環(huán)境污染治理、抗災(zāi)救災(zāi)、稅收征收等國家利益和社會公益，國家通過立法授權(quán)，允許公權(quán)對資產(chǎn)的所有者、占有者、使用者和收益者附加一定的公法義務(wù)，如劃定和遵守生態(tài)紅線，環(huán)境影響評價、“三同時”及其自主驗收、排污許可證的申請、環(huán)境保護(hù)稅的征收、自然資源稅的征收等。按照行政法原理，公權(quán)的介入管理，應(yīng)當(dāng)以必要和比例為原則。必要原則是指只有保護(hù)國家利益和社會公共利益，公權(quán)才能介入。如果私權(quán)能夠自我實現(xiàn)而且不損害公益，公權(quán)不宜介入。這也是私權(quán)保護(hù)的需要。比例原則是指公權(quán)的介入程度要和國家利益、社會公共利益的保護(hù)需要相一致。對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，在環(huán)境共治的時代，對于能夠通過產(chǎn)權(quán)和交易形式解決的，必須發(fā)揮市場的作用，專業(yè)監(jiān)管不能越位。對于不能通過產(chǎn)權(quán)和交易形式解決的問題，以及規(guī)范產(chǎn)權(quán)行使和交易的問題，可以進(jìn)行必要的專業(yè)行政監(jiān)管。
在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，環(huán)境保護(hù)的主體一般為自然資源或者依托自然資源的生態(tài)要素的所有者、占有者、使用者和受益者，專業(yè)監(jiān)管的主體為政府及其有關(guān)部門。前者的責(zé)任稱為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，后者的責(zé)任稱為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)監(jiān)管責(zé)任。對于國有自然資源的主體責(zé)任者能夠通過自我管理實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的，如看護(hù)林木、養(yǎng)護(hù)草原、出租資源經(jīng)營權(quán)，可以通過制定國有自然資源的管理規(guī)范，讓國家所有權(quán)代表者、占有者、開發(fā)者、承包者、經(jīng)營者、租賃者和受益者在行使自然資源權(quán)益的基礎(chǔ)上，履行管理規(guī)范所施加的生態(tài)保護(hù)職責(zé)。這種職責(zé)的履行，可以通過內(nèi)部考核等方式予以保障，自然資源和生態(tài)環(huán)境的專業(yè)監(jiān)管權(quán)一般不介入。如果職責(zé)的履行存在問題，對國家利益和社會公共利益產(chǎn)生的不利影響不大，可以通過內(nèi)部的獎懲予以解決。如果對國家利益和社會公共利益產(chǎn)生嚴(yán)重的不利影響，則需要公權(quán)介入，追究相應(yīng)地行政甚至刑事責(zé)任。
2018 年 11 月 18 日《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》規(guī)定：“進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)有償使用制度，構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺”，說明自然資源資產(chǎn)管理是今后的工作方向。在新時代，通過改革讓自然資源的所有者、占有者、使用者和受益者對基于該自然資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)主體責(zé)任，具有以下兩個方面的優(yōu)勢:
一是簡政放權(quán)，讓自然資源的所有者管理和專業(yè)監(jiān)管者分離，可以充分發(fā)揮市場和市場主體的能動作用，減輕國家的專業(yè)行政監(jiān)管負(fù)擔(dān)，開啟新的管理和監(jiān)督模式。如果專門設(shè)立自然資源的所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)，很多基 于該自然資源的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)就可以由該機(jī)構(gòu)依照“一崗雙責(zé)”的要求履行。如對于國有森林的保護(hù)，就由其所有權(quán)代表者或者所有權(quán)行使者履行。如果該國有森林被承包，那么所有權(quán)代表者或者行使者，就可以依照有關(guān)規(guī)定，和承包者簽訂國有森林承包合同，并把森林 有關(guān)的公法義務(wù)，如森林砍伐、濕地保護(hù)、環(huán)境污染防治、生態(tài)保護(hù)紅線等要求，寫進(jìn)合同，約定雙方的權(quán)益和義務(wù)。這樣，國家林草部門以前對該國有森林進(jìn)行細(xì) 致的專業(yè)監(jiān)管，可以改為進(jìn)行規(guī)劃監(jiān)管、監(jiān)測監(jiān)管、預(yù)警監(jiān)管、考核監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)督，有利于理順專業(yè)監(jiān)管職權(quán)。這需要行政監(jiān)管的思想和思路要轉(zhuǎn)型，由行政主管部門主導(dǎo)來搞區(qū)域和流域的全部自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，轉(zhuǎn)變?yōu)樗姓呋谥黧w責(zé)任來開展自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。按照此思路，全國人大應(yīng)當(dāng)修改憲法和有關(guān)法律，允許國家自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使部門基于所有權(quán)履行保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體義務(wù)，有關(guān)林草保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源保護(hù)等專業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)管角色、監(jiān)管條件、監(jiān)管方式要實現(xiàn)大轉(zhuǎn)型，專業(yè)監(jiān)管者要由無微不至的監(jiān)管者身份向?qū)I(yè)監(jiān)督者的身份轉(zhuǎn)變，該退出的退出，該放手的放手，該宏觀調(diào)控的宏觀調(diào)控，該事中事后監(jiān)管的事中事后監(jiān)管。這種調(diào)整，也是新時代“放管服”的一種表現(xiàn)。當(dāng)然，如果因為保護(hù)國家整體利益和社會公共利益，專業(yè)監(jiān)管者的一些許可確有必要保留，也可以保留。如向河流排放污染物， 既污染國家所有的河流，降低國有河流水資源資產(chǎn)的品 質(zhì)，也影響公共的生態(tài)環(huán)境。排污者是向生態(tài)環(huán)境部門申請排污許可證，搞傳統(tǒng)的排污許可管理，還是向流域自然資源資產(chǎn)管理部門申請排污許可，搞自然資源資產(chǎn)管理，就需要國家拿出改革的勇氣，予以明確。如果進(jìn)一步，按照自然資源資產(chǎn)管理的理念，如在一些區(qū)域和流域向水體排放污染物，可以將向國家繳納環(huán)境保護(hù)稅變?yōu)橄蛩袡?quán)行使者繳納生態(tài)環(huán)境容量使用費(fèi)。環(huán)境保護(hù)稅和生態(tài)環(huán)境容量使用費(fèi)都繳納給國家，不同的是， 前者直接繳納給國庫，后者繳納給國家所有權(quán)的行使者， 由后者來使用這筆經(jīng)費(fèi)。
二是有利于對山水林田湖草實現(xiàn)一體化自然資源資產(chǎn)綜合管理，防止部門分割導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)績效降低的現(xiàn)象，也防止出現(xiàn)資產(chǎn)管理和專業(yè)監(jiān)管出現(xiàn)盲點。目前，管林草的部門不管水資源，管水資源的部門不管水生態(tài)水環(huán)境，管水生態(tài)水環(huán)境的部門不管水安全。如果協(xié)調(diào)得好，“九龍治水”也可以出現(xiàn)好的綜合監(jiān)管績效，但是現(xiàn)在的自然資源和基于自然資源的生態(tài)環(huán)境管理， 還是以要素管理為主，并以要素為基礎(chǔ)逐級設(shè)立管理部門，構(gòu)建管理制度，加強(qiáng)科技支撐，完善管理機(jī)制，管理越具體越深入就導(dǎo)致與其他部門的分割就越明顯，跨越體系進(jìn)行部門協(xié)調(diào)就越來越難，如管水量的水利部門和管水環(huán)境質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境部門，兩個部門之間信息至今不共享，導(dǎo)致決策和部署不協(xié)調(diào)。如果按照區(qū)域和流域，設(shè)立區(qū)域和流域的國有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對于流域和區(qū)域內(nèi)的國有山水林田湖草，實現(xiàn)一體化管理，行使自然資源資產(chǎn)的綜合事務(wù)管理權(quán)限，就可以克服這個不足。如對于國家所有的長江流域一定范圍內(nèi)(如國家確定的范圍可以為距離長江河道 10 公里、5 公里、2 公里或者 1 公里)的自然資源，可以建立對山水林田湖草進(jìn)行綜合產(chǎn)權(quán)管理的模式。2015 年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出：“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理， 增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護(hù)生態(tài)平衡”。這一體制改革的措施契合了山水林田湖草“生命共同體”系統(tǒng)保護(hù)的需要，體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和監(jiān)管的綜合性，可以克服以往多頭監(jiān)管和“碎片化”監(jiān)管問題。只有這樣， 才能實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理部門行使自然資源的綜合管理權(quán)限，林草、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水利、規(guī)劃等部門就可以基于山水林田湖草進(jìn)行專業(yè)化的監(jiān)督和宏觀管理。
開展自然資源資產(chǎn)管理后，部門的專業(yè)化監(jiān)督和宏觀管理，與目前傳統(tǒng)的部門監(jiān)管方法有很大的區(qū)別。所以，要在 2018 年機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)開展部門之間的“三定”再分配，明確自然資源產(chǎn)權(quán)管理和自然資源專業(yè)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)專業(yè)監(jiān)管等專業(yè)監(jiān)管的職責(zé)邊界。為此，需要進(jìn)一步開展理論大討論，實現(xiàn)思想大解放，在此基礎(chǔ)上建立自然資源資產(chǎn)管理的職責(zé)清單和專業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)清單。只有這樣，才能促進(jìn)行政監(jiān)管的社會性與生態(tài)系統(tǒng)的自然性實現(xiàn)最大程度的契合。下一步，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察及其回頭看，由現(xiàn)在的對地方黨委和政府的督察，可以轉(zhuǎn)變?yōu)閷^(qū)域和流域自然資源所有權(quán)行使者的綜合生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，對地方黨委、政府的監(jiān)管督察，及對有關(guān)部門的專業(yè)監(jiān)管督察。
3 設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)開展自然資源資產(chǎn)管理的政策依據(jù)
2013 年召開的黨的十八屆三中全會拉開了生態(tài)文明體制改革的序幕。在生態(tài)文明體制改革的總體思路方面，三中全會決定要求緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。其中，在健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體制方面，十八屆三中全會決定指出對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。在健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制方面，決定提出要統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。在完善自然資源監(jiān)管體制方面，決定指出要統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)。在改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制方面，決定指出要建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。
關(guān)于生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)部署，2015 年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》在“(三)生態(tài)文明體制改革的原則”中明確：“堅持正確改革方向，健全市場機(jī)制，更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)和監(jiān)管作用，發(fā)揮企業(yè)的積極性和自我約束作用，發(fā)揮社會組織和公眾的參與和監(jiān)督作用。堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，落實所有權(quán)，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力，合理劃分中央地方事權(quán)和監(jiān)管職責(zé)，保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益。”
關(guān)于生態(tài)文明體制改革措施的落地，2017 年的十九大報告在“(四)改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制”中要求“加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為。”
經(jīng)認(rèn)真梳理上述改革部署，發(fā)現(xiàn)如下幾點。
首先，十九大報告所要求的三個“統(tǒng)一行使”事權(quán)范圍，與黨的十八屆三中全會改革的總體改革思路中的“健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制”是完全一致的。
其次，十八屆三中全會決定用了兩個“統(tǒng)一行使”的措辭，而十九大報告闡述自然資源資產(chǎn)管理、國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理、環(huán)境污染排放和行政執(zhí)法三個方面監(jiān)管體制時，用了三個“統(tǒng)一行使”，差別在于，十九大報告增加了“統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”這一具體化的內(nèi)容，這實際上與十八屆三中全會決定規(guī)定的“決定指出要建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度”還是一致的?？梢?，十九大報告的生態(tài)文明體制改革內(nèi)容，是黨的十八屆三中全會決定關(guān)于生態(tài)文明體制改革全面部署的繼承和具體化。
再次，十九大報告關(guān)于生態(tài)文明體制改革的闡述，是《生態(tài)文明體制改革總體方案》及其各領(lǐng)域改革實施方案的呼應(yīng)與發(fā)展。《生態(tài)文明體制改革總體方案》在健全自然資源資產(chǎn)管理體制方面，提出按照所有者和監(jiān)管者分開以及一件事情由一個部門負(fù)責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘 涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全民所有自然資源的出讓等。該要求完全得到了十九大報告的 “統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”的響應(yīng)。
從邏輯上看，基于以上分析，可以得出一個結(jié)論，即國家成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，對自然資源和以之為依托的自然生態(tài)統(tǒng)一行使所有權(quán)，開展自然資產(chǎn)管理，是符合黨的十八屆三中全會、《生態(tài)文明體制改革總體方案》和十九大的要求的。
從現(xiàn)實上看，國家成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，可和目前的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、綠色 GDP 核算、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核等結(jié)合起來了，實現(xiàn)改革的系統(tǒng)化和連貫化。目前，雖然中央出臺了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核的政策，但由于缺乏相對獨立的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和制度，因此目前依據(jù)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》追責(zé)的情況不明，除非出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境事件，很少聽說被追責(zé)的情形。如 2016 年 12 月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，國家發(fā)改委、國家統(tǒng)計局、環(huán)境保護(hù)部、中組部聯(lián)合印發(fā)了配套的《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》。2017 年有關(guān)部門組織了 2016 年全國各省級行政區(qū)域的綠色發(fā)展指數(shù)評價，指數(shù)既包括資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量及現(xiàn)狀，也包括生態(tài)保護(hù)情況，其中，資源利用、生態(tài)保護(hù)包括了用水總量、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、森林覆蓋率、森林蓄積量、草原綜合植被覆蓋度、自然岸線保有率、濕地保護(hù)率、陸域自然保護(hù)區(qū)面積、海洋保護(hù)區(qū)面積、新增礦山恢復(fù)治理面積、可治理沙化土地治理率等自然資源資產(chǎn)的指標(biāo)。這些指標(biāo)的統(tǒng)計可能會受到部門工作標(biāo)準(zhǔn)和方法的不同，產(chǎn)生一些偏差，如果國家成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，就可以統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)方面的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)和方法。2017 年 1 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》，要求開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，主要審計領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署情況，遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)情況，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大決策情況，完成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)情況，履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督責(zé)任情況，組織自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金征管用和項目建設(shè)運(yùn)行情況，以及履行其他相關(guān)責(zé)任情況。如果國家按照區(qū)域和流域成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，建立相關(guān)的制度和機(jī)制， 那么各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)順利地開展工作，根據(jù)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所在地區(qū)或者主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況，結(jié)合審計結(jié)果，對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況變化產(chǎn)生的原因進(jìn)行綜合分析，客觀評價被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況。
從借鑒上看，國有資產(chǎn)管理委員會和國有企業(yè)目前的規(guī)范關(guān)系就可以為國有自然資源資產(chǎn)體制改革提供參考。目前，國有資產(chǎn)管理委員會代表國家行使出資人的民事權(quán)利，指導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展，理順了政府與企業(yè)的關(guān)系。國有企業(yè)的經(jīng)營層按照有關(guān)章程和法律法規(guī)的要求開展相對獨立的自主經(jīng)營，政府對國有企業(yè)的直接干預(yù)和保護(hù)已經(jīng)大為減少。如果成立類似于國資委的自然資源部，對國有自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用、保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，然后成立類似于國有企業(yè)的國有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，代表國家行使國有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)， 允許社會各方通過開放式的競爭方式進(jìn)行特許經(jīng)營，可以保證國有自然資源資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保值增值，促進(jìn)自然資源的可持續(xù)利用。
從工作基礎(chǔ)上看，在中央安排下，原國土資源部和現(xiàn)自然資源部經(jīng)過探索，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點取得積極進(jìn)展。截至 2018 年 11 月，12 個省份、32 個試點區(qū)域共劃定自然資源登記單元 1191 個，確權(quán)登記總面積 186727 平方公里，并重點探索了國家公園、濕地、水流、探明儲量礦產(chǎn)資源等確權(quán)登記試點。各試點地區(qū)以不動產(chǎn)登記為自然資源附著的工作基礎(chǔ)，以劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界等“四個邊界”為核心任務(wù)， 以支撐山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理為目標(biāo)，按要求完成了資源權(quán)屬調(diào)查、登記單元劃定，確權(quán)登記、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等工作，建立了一套行之有效的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作流程、技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。2018 年底起，將利用 5 年時間完成對國家公園、自然保護(hù)區(qū)、各類自然公園等自然保護(hù)地和大江大河大湖、重要濕地、國有重點林區(qū)、重要草原草甸等自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記。此外，生態(tài)環(huán)境部、國家統(tǒng)計局開展綠色GDP 核算的研究多年，一直沒有找到應(yīng)用的結(jié)合點。如國家成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，可以促進(jìn)綠色GDP 的核算，促進(jìn)各地綠色發(fā)展 。
4 現(xiàn)有自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)管體制改革的缺陷
盡管十八屆三中全會決定、《生態(tài)文明體制改革總體方案》和十九大報告一再闡述，要區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力，但是 2018 年的大部制改革結(jié)果，一是將環(huán)境污染的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)授予新組建的生態(tài)環(huán)境部，這是與當(dāng)初的改革設(shè)計預(yù)期是一致的;二是將自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力集中于自然資源部。如關(guān)于所有者的職責(zé)，該部的“三定”方案規(guī)定：“履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”“負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)有償使用工作，……合理配置全民所有自然資源資產(chǎn)。負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)價值評估管理，依法收繳相關(guān)資產(chǎn)收益”“負(fù)責(zé)自然資源的合理開發(fā)利用”。關(guān)于監(jiān)管者的職責(zé)，該部的“三定”方案規(guī)定 :“履行所有國土空間用途管制職責(zé)”“負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源管理工作”“負(fù)責(zé)建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”“負(fù)責(zé)海洋開發(fā)利用和保護(hù)的監(jiān)督管理工作”“根據(jù)中央授權(quán)，對地方政府落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于自然資源和國土空間規(guī)劃的重大方針政策、決策部署及法律法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行督察。查處自然資源開發(fā)利用和國土空間規(guī)劃及測繪重大違法案件。指導(dǎo)地方有關(guān)行政執(zhí)法工作。”一些學(xué)者甚至提出質(zhì)疑，認(rèn)為國有自然資源資產(chǎn)管理、國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管職責(zé)由一個部門行使，還是混淆了自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)保護(hù)監(jiān)管的關(guān)系，違背改革的初衷。另外，雖然授予了生態(tài)環(huán)境部在生態(tài)方面的統(tǒng)一執(zhí)法和監(jiān)督權(quán)，但是自然資源部仍然具有生態(tài)修復(fù)等方面的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管權(quán)，除非生態(tài)環(huán)境部在生態(tài)保護(hù)方面具有超部門的監(jiān)管職責(zé)，否則生態(tài)保護(hù)職責(zé)將難以有機(jī)協(xié)調(diào)。
仔細(xì)分析，這一改革結(jié)果是有苗頭或者預(yù)兆的。在國家統(tǒng)一安排和地方自主探索下，2015 年以來，浙江、福建、青海、吉林等地開展了自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管的試點工作。如 2016 年 6 月，三江源國家公園管理局在青海西寧掛牌。三江源國家級自然保護(hù)區(qū)管理局相關(guān)人員及資產(chǎn)由青海省林業(yè)廳正式劃轉(zhuǎn)移交三江源國家公園管理局。根據(jù)改革要求，該局加掛了自然資源資產(chǎn)管理局的牌子，探索實現(xiàn)國家公園范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理和國土空間用途管制“兩個統(tǒng)一行使”。在國家層面，2017 年初，中辦、國辦先后印發(fā)《東北虎豹國家公園體制試點方案》，明確東北虎豹國家公園試點區(qū)域全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國務(wù)院直接行使，試點期間，具體委托國家林業(yè)局代行。2017 年 8 月，國家成立東北虎豹國家公園國有自然資源資產(chǎn)管理局、東北虎豹國家公園管理局，后者加掛前者的牌子。在具體的管理方式上，管理局統(tǒng)一行使東北虎豹國家公園內(nèi)的自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，在開展自然資源調(diào)查、產(chǎn)權(quán)界定和登記、自然資源出讓管理和收益征繳等方面探索如何行使職責(zé)。這些改革探索和改革部署，盡管在一個部門內(nèi)部分設(shè)不同的司局，將自然資源的所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)行使分開了，但是因為還是在一個中央部門，自然資源的所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)不具備相對獨立性，因此還是將自然資源的所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)合一了，因此一些學(xué)者提出了質(zhì)疑。
本文認(rèn)為，上述質(zhì)疑有道理，建議國家進(jìn)一步深化生態(tài)文明體制大部制改革，參考國務(wù)院國資委設(shè)立的經(jīng)驗，將自然資源的所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)行使部門分置，在國家層面設(shè)立正部級的國家自然資源資產(chǎn)管理委員會(部)，或者在自然資源部管理下成立副部級的國家自然資源資產(chǎn)管理局，通過專業(yè)化的相對獨立管理，在一個機(jī)構(gòu)的區(qū)域和流域統(tǒng)籌下實現(xiàn)自然資源的保值和增值， 實現(xiàn)綠水青山和金山銀山的良性轉(zhuǎn)化。這也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。
