5 設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)開展自然資源資產(chǎn)管理的建議

　　5.1  基本構(gòu)想及其取舍

　　關(guān)于國有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，目前有三個基本構(gòu)想：

　　第一個方案是，剝離自然資源部的自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，在國家、省、市三級政府分別成立獨(dú)立的自然資源資產(chǎn)管理委員會 ( 部 )、廳、局，代表國家行使對自然資源資產(chǎn)的國家所有權(quán)，自然資源部僅負(fù)責(zé)對自然資源的開發(fā)、利用、保護(hù)等方面的監(jiān)管權(quán)。

　　第二個方案是，成立由自然資源部管理的副部級國家自然資源資產(chǎn)管理局，各省和市級政府參照辦理。

　　第三個方案是將第一個方案中的自然資源資產(chǎn)管理委員會改為自然資源資產(chǎn)管理公司，對國有自然資源資產(chǎn)公司化管理，如在國家層面建立中國自然資源資產(chǎn)管理總公司，在省、市層面分級建立省、市自然資源資產(chǎn)管理公司，代表國家行使水自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、受益權(quán)等權(quán)利。但是考慮到現(xiàn)代化的公司實(shí)行自負(fù)盈虧，如果經(jīng)營不善則可能破產(chǎn)，就會對國家的生態(tài)安全造成巨大的影響，引發(fā)社會動蕩。當(dāng)然，如果通過法律的明確規(guī)定，限制中國自然資源資產(chǎn)管理總公司及省市級自然資源資產(chǎn)管理總公司的經(jīng)營權(quán)限，保證其能夠確保國有自然資源資產(chǎn)的保值和增值，也可以采取公司化管理的模式。

　　本文認(rèn)為，上述三種方案中，從長遠(yuǎn)來看，第二種方案比較科學(xué);但由于 2018 年已經(jīng)完成了大部制改革，不宜大改，因此目前比較穩(wěn)妥的方法還是第一種，即設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)開展公益性的資產(chǎn)管理。但是這種管理權(quán)限受限，如國有自然資源特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，包括人工林的收益權(quán)和經(jīng)營權(quán)，可以依據(jù) 2018 年 11 月 18日《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》規(guī)定的“進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)有償使用制度，構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺”，進(jìn)行抵押甚至交易，但是不能抵押和交易危害國家經(jīng)濟(jì)和環(huán)境安全的國有自然資源資產(chǎn)，如生態(tài)保護(hù)紅線等。對于國有自然資源資產(chǎn)，可以按照公平、公開、公正的原則，對區(qū)域和流域自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用、運(yùn)維等權(quán)限實(shí)現(xiàn)開放式的特許許可或者公開招投標(biāo)，即不論是國有的公司，還是民營公司，都可以參與，體現(xiàn)了市場自由的原則，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值和增值收益的最大化。

　　自然資源資產(chǎn)的管理，必須接受自然資源監(jiān)管部門和生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、水利部門等的專業(yè)行政監(jiān)管，必須符合有關(guān)監(jiān)管部門發(fā)布的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)施加的公法要求。

　　5.2  國家層面的設(shè)計(jì)

　　在國家層面，國務(wù)院設(shè)立國家自然資源資產(chǎn)管理委員會(部、局)，代表國家對全國的自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)，負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)的保值和增值的管理。該委員會對全國各省級行政區(qū)域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使管理權(quán)。在行使所有權(quán)方面，接受自然資源部有關(guān)自然資源保護(hù)的行政監(jiān)管，接受生態(tài)環(huán)境部關(guān)于生態(tài)破壞和環(huán)境污染防治的行政監(jiān)管。至于國家自然資源資產(chǎn)管理委員會(部、局)內(nèi)部的部門，可以設(shè)立各省自然資源資產(chǎn)管理部門和流域與湖泊、山地、水、森林、濕地與草地、土地、礦產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)與國家公園、生態(tài)修復(fù)與環(huán)境整治、綜合資產(chǎn)等資產(chǎn)管理部門。這些部門的設(shè)置按照山水林田湖草的要素配置，如流域與湖泊、山地、水、森林、濕地與草地、土地、礦產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)與國家公園等，也按照職責(zé)來配置，如設(shè)置生態(tài)修復(fù)與環(huán)境整治、綜合資產(chǎn)核算等部門。

　　在流域的自然資源產(chǎn)權(quán)管理方面，對長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖流域，組建全國七大流域的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，其名稱可以參照現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理委員會，取名為委員會。這些流域的自然資源資產(chǎn)管理委員會按照國家的職責(zé)規(guī)定，對流域一定范圍內(nèi)的自然資源行使所有權(quán)。國家自然資源資產(chǎn)管理委員會(部、局)行使對這些機(jī)構(gòu)的管理權(quán)。流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在行使所有權(quán)方面，接受自然資源部有關(guān)自然資源保護(hù)的指導(dǎo)和行政監(jiān)管，接受生態(tài)環(huán)境部關(guān)于生態(tài)破壞和環(huán)境污染防治的指導(dǎo)和行政監(jiān)管。建議作為改革試點(diǎn)，國家修改憲法有關(guān)自然資源所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)的規(guī)定，修改《水法》《水污染防治法》等法律。其中，在長江流域設(shè)立長江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會，委員會作為自然資源資產(chǎn)國家所有的代表人，也是共抓長江大保護(hù)的執(zhí)行主體，對長江流域一定范圍，代表國家對水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水頭、水面、水工程行使許可、發(fā)包、收費(fèi)、處分等公益性的所有權(quán)能。鑒于中國三峽公司有著自己的職責(zé)，負(fù)責(zé)開發(fā)水電等的開發(fā)經(jīng)營，是市場主體，不能違背競爭法律，因此不宜由國家授予其有悖于市場競爭的公益性職責(zé)。學(xué)者們普遍認(rèn)為，中國三峽公司既不適宜牽頭組建長江流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，也不適宜牽頭開展長江流域的大保護(hù)工作。牽頭開展長江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)的工作還是需要一個公益性的機(jī)構(gòu)，如代表國家對長江流域的國有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，來統(tǒng)一組織開展。在流域的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部，設(shè)立水資源資產(chǎn)、水環(huán)境資產(chǎn)、水生態(tài)資產(chǎn)、水頭資產(chǎn)、水面資產(chǎn)、水工程資產(chǎn)、森林資產(chǎn)、濕地資產(chǎn)、河濱資產(chǎn)、綜合資產(chǎn)等部門，在一體化管理思維的指導(dǎo)下，分別對山水林田湖草行使綜合的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)限。

　　在跨省級區(qū)域的自然資源產(chǎn)權(quán)管理方面，對一些自然保護(hù)區(qū)、國家公園管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，設(shè)立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和專門的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的分置。國家自然資源資產(chǎn)管理委員會(部、局)行使對這些專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)。專門自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在行使所有權(quán)方面，接受自然資源部有關(guān)自然資源保護(hù)的指導(dǎo)和行政監(jiān)管，接受生態(tài)環(huán)境部有關(guān)生態(tài)破壞和環(huán)境污染防治的指導(dǎo)和行政監(jiān)管。

　　5.3  省級層面的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

　　各省級人民政府對照國家的設(shè)置，設(shè)立省級自然資源資產(chǎn)管理委員會(廳、局)，該機(jī)構(gòu)接受國家自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，代表國家負(fù)責(zé)全省自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)，負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)的保值、增值和優(yōu)化。至于內(nèi)部的部門，可以設(shè)立各市自然資源資產(chǎn)管理部門和流域與湖泊、山地、水、森林、濕地與草地、土地、礦產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)與國家公園、綜合資產(chǎn)等資產(chǎn)管理部門。

　　在省域內(nèi)跨地市流域的自然資源產(chǎn)權(quán)管理方面，組建流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，按照國家的職責(zé)規(guī)定，對流域一定范圍內(nèi)的自然資源行使所有權(quán)。省級自然資源資產(chǎn)管理委員會(廳、局)行使對這些機(jī)構(gòu)的管理權(quán)。省域內(nèi)流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在行使所有權(quán)方面，如果有外部的影響，如環(huán)境影響、自然資源總量減少的風(fēng)險，要接受省級自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)有關(guān)自然資源保護(hù)的指導(dǎo)和行政監(jiān)管，接受省級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)有關(guān)生態(tài)破壞和環(huán)境污染防治的專業(yè)指導(dǎo)和專業(yè)行政監(jiān)管。具體的部門設(shè)置，可以參照前述的七大流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部部門的設(shè)置。

　　在跨地市級區(qū)域的自然資源產(chǎn)權(quán)管理方面，對一些自然保護(hù)區(qū)、國家公園等設(shè)立專門的自然資源資產(chǎn)管理委員會。省級自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)會行使對這些機(jī)構(gòu)的管理權(quán)。專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在行使所有權(quán)方面，接受省級自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)有關(guān)自然資源保護(hù)的指導(dǎo)和行政監(jiān)管，接受省級生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)關(guān)于生態(tài)破壞和環(huán)境污染防治的專業(yè)指導(dǎo)和專業(yè)行政監(jiān)管。

　　按照上述設(shè)計(jì)，以湖北省為例，在湖北省自然資源資產(chǎn)委員會(廳、局)之下，除了在全省各市設(shè)立市級自然資源資產(chǎn)管理委員會(局)外，可以設(shè)立漢江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會，負(fù)責(zé)全省國有流城自然資源的保值和增值。

　　5.4  市級層面的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

　　各設(shè)區(qū)的市級人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立市級自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)接受省級自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，代表國家負(fù)責(zé)全市自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)，負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)的保值和增值。

　　該機(jī)構(gòu)的管轄設(shè)計(jì)，參考省級自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)地市級自然資源資產(chǎn)管理。為了維護(hù)國家資產(chǎn)安全和環(huán)境安全，在縣級層面，不宜設(shè)立屬地的國有自然資源資產(chǎn)。在各縣級行政區(qū)域，可以由市級自然資源資產(chǎn)管理委員會(局)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。這種往下只到市一級的國有自然資源資產(chǎn)管理體制設(shè)計(jì)，也與國家生態(tài)環(huán)境損害賠償往下只到市一級人民政府的體制基本相適應(yīng)。

　　5.5  縱向體制的內(nèi)部監(jiān)督

　　國家和地方自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代表國家行使所有權(quán)，但是如果監(jiān)管失當(dāng)，也會出現(xiàn)一些資產(chǎn)風(fēng)險和生態(tài)安全風(fēng)險，如一旦出現(xiàn)資源環(huán)境的無序開發(fā)和破壞式利用，將產(chǎn)生不可逆后果，因此必須加強(qiáng)上級對下級的監(jiān)督。為此，需要建立自然資源資產(chǎn)審計(jì)制度，建立上級對下級的巡視制度。

　　各級地方人民政府因?yàn)閷ψ匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管失當(dāng)，也會出現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的減值問題，為此，必須堅(jiān)持現(xiàn)有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度。這種由專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)出具的自然資源資產(chǎn)負(fù)載表和領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)報(bào)告，具有專業(yè)性和權(quán)威性，可以避免現(xiàn)在的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制口徑不統(tǒng)一的問題。

　　有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國有自然資源資產(chǎn)的管理宜實(shí)行垂直管理制度。這種觀點(diǎn)有一定的道理，但是如果剝奪了省市級人民政府在自然資源資產(chǎn)管理方面的職責(zé)，會導(dǎo)致兩個方面的后果，一是地方的工作積極性就不足，二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)依賴于自然資源資產(chǎn)的保護(hù)，一旦垂直管理，國家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作就可能缺乏基層的充分支持，也難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)。

　　5.6  橫向體制的外部協(xié)調(diào)

　　在組建統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)管理權(quán)限的國家和省市機(jī)構(gòu)時，自然資源部和省市自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)有關(guān)所有權(quán)行使的職責(zé)如能夠獨(dú)立剝離的，應(yīng)當(dāng)予以剝離，合并到新的機(jī)構(gòu)之中;如果不能獨(dú)立剝離的，則可按照“一崗雙責(zé)”的要求予以保留，分工負(fù)責(zé)。如果保留，保留所有權(quán)的部門在行使自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)時，必須接受統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)管理權(quán)限的機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。為此，必須設(shè)立相關(guān)的監(jiān)管制度。

　　在國家和省市自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使自然資源資產(chǎn)管理權(quán)限時，應(yīng)當(dāng)遵守《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《水土保持法》《農(nóng)業(yè)法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《森林法》《草原法》《航道法》《漁業(yè)法》等專業(yè)行政法律法規(guī)的要求，接受各專業(yè)部門的專業(yè)監(jiān)管。當(dāng)然，一旦實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理，對這些法律必須做出調(diào)適性的修改，對行政許可和行政監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)作出相應(yīng)的調(diào)整。

　　5.7  典型案例分析與改革建議

　　密云水庫跨越北京市和河北省。河北省內(nèi)的地域主要涉及張家口市和承德市，北京市主要涉及密云區(qū)。因?yàn)槭锥及踩\(yùn)行的極端重要性，因此密云水庫的水被稱為政治水，其保護(hù)應(yīng)當(dāng)予以足夠的重視。流至密云水庫的水，來源于幾個相對獨(dú)立的小流域，而不是一個流域，因此如果針對此區(qū)域設(shè)立一個國家級的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和對應(yīng)的國家級自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)，開展跨省域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，似乎不太可能。最好的辦法是，北京和河北省可以成立專門的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，各管自己行政區(qū)域的一塊，然后開展水量、水質(zhì)的跨界評價和考核，在此基礎(chǔ)上開展跨省份的一攬子綜合生態(tài)補(bǔ)償措施。

　　無論是北京市還是河北省，對密云水庫的上游地區(qū)和密云水庫區(qū)域，目前的保護(hù)措施仍然偏重于區(qū)域的行政管理。雖然目前北京市采取了一定的綜合監(jiān)管措施，如密云區(qū)整合了環(huán)保、水利、國土資源等部門的執(zhí)法監(jiān)管力量，成立了密云水庫綜合保水大隊(duì)，開展綜合監(jiān)管執(zhí)法，這個體制改革的措施很新穎，管理措施的綜合性契合了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性，有利于山水林田湖草的綜合和系統(tǒng)管理，得到社會各界好評，但是這一體制僅限于密云水庫周邊一定的區(qū)域，沒有覆蓋北京市地域內(nèi)密云水庫的全流域范圍，有必要予以拓展。河北承德和張家口市因?yàn)閷儆谏嫌螀^(qū)域，一直覺得北京市的生態(tài)補(bǔ)償資金過少，沒有積極性在密云水庫上游地區(qū)開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制改革，特別是強(qiáng)化監(jiān)管力量，加強(qiáng)監(jiān)管力度。目前河北省域內(nèi)密云水庫的上游地區(qū)沒有采取國有自然資源資產(chǎn)的綜合管理和類似于密云的綜合保水執(zhí)法措施。另外，河北和北京在密云水庫的上游地區(qū)開展國有自然資源資產(chǎn)管理，也可以促進(jìn)密云水庫全流域?qū)崿F(xiàn)國有山水林田湖草的綜合和系統(tǒng)管理，有利于破解目前的管理體制條塊化和管理措施專門化的不系統(tǒng)、不銜接問題，提升該區(qū)域國有自然資源綜合保護(hù)的績效，確保密云水庫的水量和水質(zhì)保護(hù)符合黨中央和國務(wù)院的要求。

　　在北京市域內(nèi)，參考目前的密云水庫保水大隊(duì)的體制改革，可以考慮設(shè)立一個本市的密云水庫國有自然資源資產(chǎn)管理局，相對應(yīng)地，設(shè)立本市的包括自然資源執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、農(nóng)業(yè)執(zhí)法、水利執(zhí)法等職責(zé)在內(nèi)的綜合監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，管轄的地域范圍與國有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的管理地域一致。北京市密云水庫國有自然資源資產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)對北京市地域內(nèi)密云水水庫及周邊一定地域的自然資源資產(chǎn)管理，北京市政府可以對該區(qū)域的自然資源資產(chǎn)實(shí)行負(fù)面清單管理和評價考核管理。負(fù)面清單管理是指明確規(guī)定哪些開發(fā)利用行為是禁止的，哪些開發(fā)利用行為是限制的，如在國有林地施用化肥就是禁止的事項(xiàng)。評價考核管理是指北京市政府對該機(jī)構(gòu)的工作實(shí)行以政治保水為目的的水質(zhì)、水量和生態(tài)保護(hù)年度評價和年度考核，確保國有自然資源資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，資產(chǎn)總額實(shí)現(xiàn)保值增值。對于該區(qū)域的集體所有的土地，對于保護(hù)密云水庫的水質(zhì)也至關(guān)重要，因此除了開展垃圾分類收集處理和農(nóng)村農(nóng)業(yè)水污染防治設(shè)施建設(shè)外，還應(yīng)當(dāng)針對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)建立產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單管理，淘汰落后的污染性產(chǎn)業(yè)，限制和禁止污染性產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入，限制種植結(jié)構(gòu)，限制和禁止農(nóng)藥和化肥的施用。由于該措施限制了農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村集體自然資源資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，因此必須予以補(bǔ)償。這個補(bǔ)償可以由北京市密云水庫自然資源資產(chǎn)管理局采用租賃、補(bǔ)償方式，對于農(nóng)民的機(jī)會成本損失和生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入予以充分補(bǔ)償。如果可能，北京市密云水庫自然資源資產(chǎn)管理局可以按照一定的價格租用一定區(qū)域的集體土地，開展生態(tài)建設(shè)，確保密云水庫的水質(zhì)符合要求。北京市密云水庫綜合監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行本區(qū)域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境整治等方面的規(guī)劃和要求，開展綜合監(jiān)測和綜合執(zhí)法監(jiān)察，開展必要的許可，打擊違法行為。

　　在河北省域內(nèi)，可以參考上述針對北京市域內(nèi)的機(jī)構(gòu)改革建議和生態(tài)保護(hù)措施建議，開展相關(guān)的機(jī)構(gòu)改革和執(zhí)法監(jiān)察工作。但是，這一工作增加了本地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，需要得到北京市的技術(shù)指導(dǎo)和財(cái)政扶持，如河北省內(nèi)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測力量的加強(qiáng)和監(jiān)測設(shè)施的建設(shè)，需要得到北京市的財(cái)政支持。這些支持措施，也可以納入一攬子的綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，予以統(tǒng)籌解決。

　　北京市與河北省的管理體制和監(jiān)管方式目前有必要予以對接。目前河北省內(nèi)針對密云水庫上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制和措施與國家的一般管理體制和措施基本一致。而北京市作為直轄市，其管理體制與省的管理體制有一定的區(qū)別，因此，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于發(fā)展水平的差異和行政區(qū)域的管理思路不一致，兩個省級行政區(qū)域在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理體制、管理方法還是有很大的區(qū)別。因此，如果國家啟動國有自然資源資產(chǎn)管理體制改革，就有必要以此為契機(jī)，加強(qiáng)兩個省份的國有自然資源資產(chǎn)管理體制和綜合監(jiān)管體制的對接，確保密云水庫各流域的水量、水質(zhì)保護(hù)的績效最大化。

　　關(guān)于北京市對河北省的生態(tài)補(bǔ)償，雖然目前的補(bǔ)償措施突出了生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓ぷ髦攸c(diǎn)，抓住了關(guān)鍵領(lǐng)域，但是整體的補(bǔ)償績效還是有提高的余地。如果河北省和北京市均采取國有和集體自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)管理模式，那么，就在各自的行政區(qū)域內(nèi)都實(shí)現(xiàn)了山水林田湖草的綜合性系統(tǒng)管理?；诖?，有必要廢除現(xiàn)在北京市對河北省采取的分類別的生態(tài)補(bǔ)償措施。實(shí)行北京市對河北省的一攬子綜合生態(tài)補(bǔ)償措施，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件和標(biāo)準(zhǔn)，如水量、水質(zhì)的等級考核等，在生態(tài)環(huán)境部等部門的協(xié)調(diào)下，由雙方協(xié)商確定。補(bǔ)償要體現(xiàn)獎勵與懲罰并舉的原則，對于水量和水質(zhì)保證工作達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，予以一定標(biāo)準(zhǔn)的獎勵;工作成績提升的，獎勵標(biāo)準(zhǔn)也可以進(jìn)一步提高。對于工作業(yè)績不佳，水量和水質(zhì)不符合國家或者雙方約定的要求的，既要減少生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金總額，也要開展相關(guān)的責(zé)任追究工作。河北省接受一攬子綜合性生態(tài)補(bǔ)償措施后，再根據(jù)自己的管轄權(quán)限，對有關(guān)區(qū)域、有關(guān)行業(yè)、有關(guān)個體予以針對性的補(bǔ)償。為了保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)某浞中院歪槍π?，河北省?yīng)當(dāng)針對密云水庫上游地區(qū)建立國家和集體自然資源資產(chǎn)清單，摸清家底，在北京市的幫助下，建立資產(chǎn)管理平臺。河北省張家口和承德市密云水庫上游區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)得到北京市的補(bǔ)償后，再根據(jù)資產(chǎn)清單，開展相應(yīng)地資金發(fā)放工作。

　　6 實(shí)施國有自然資源資產(chǎn)管理制度的配套政策和法治建議

　　6.1  界定國有自然資源資產(chǎn)的范圍

　　按照憲法第 9 條的規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。按照該條的規(guī)定，礦藏和水流只能屬于國家所有，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂可以由國家所有，也可以由集體所有。那么，對于國家所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，國家應(yīng)當(dāng)享有所有權(quán)。對于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，也可以由國家予以介入，作出法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)集體所有自然資源的資產(chǎn)管理。但是，對于空氣，因?yàn)槠涫橇鲃拥?，和河流相比，更加難以控制并為國家所獨(dú)享，因此各國憲法并未規(guī)定其所有權(quán)。在國際法上，大氣的法律屬性為“人類共同關(guān)切之事項(xiàng)”，它僅供各國無害化利用。因此國家對于大氣行使國家所有權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的。但是大氣的利用，如排放污染物，會占用大氣環(huán)境容量，危及公共利益，因此，國家必須基于保護(hù)公共利益的需要，對大氣污染物的排放進(jìn)行管控。管控的措施，包括環(huán)境影響評價、“三同時”、排污許可、現(xiàn)場檢查等。至于向大氣污染物排放行為征收環(huán)境保護(hù)稅，針對的是一定區(qū)域的環(huán)境容量這個公共的資產(chǎn)。按照法律規(guī)定，這個公共的資產(chǎn)不屬于國家所有，從理論上看應(yīng)當(dāng)屬于全社會所共有。國家針對占用全社會資源的行為，可以征稅，稅收再用于公共事業(yè)。基于此，大氣環(huán)境容量的自然資源資產(chǎn)管理，無論是理論基礎(chǔ)還是管理模式，與國有自然資源資產(chǎn)管理是不同的。

　　目前，很多自然資源資產(chǎn)的劃分很細(xì)，這對于建立資產(chǎn)臺賬很有必要，但是對于山水林田湖草的綜合管理未必有利。建議 2018 年底，自然資源部全面啟動自然資源確權(quán)登記工作時，對于一個區(qū)域和流域的山水林田湖草，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)的整合，根據(jù)區(qū)域的特點(diǎn)、生態(tài)的總體特征和自然資源的特色形成大類別的資產(chǎn)，有利于形成一攬子的管理和監(jiān)督體制。

　　自然資源資產(chǎn)的確權(quán)登記，是對自然資源產(chǎn)權(quán)的法律確認(rèn)。自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記的對象，如水流、森林、草原、耕地等，應(yīng)當(dāng)具有以下兩個方面的特點(diǎn)：一是自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作中的自然資源是一個空間的立體概念，具有動態(tài)性。以河流為例，水量和水質(zhì)一直是變化的，水道也可能因?yàn)樽匀辉蚋牡?，難以確定;以森林和草原為例，其中的野生動物是移動的，植物蓄積量也是變化的，難以確定。所以與傳統(tǒng)物權(quán)的客體“物”的特定性、確定性不同?；诖耍_權(quán)登記自然資源，必須對現(xiàn)有的物權(quán)理論進(jìn)行創(chuàng)新，設(shè)置新的物權(quán)類型，如生態(tài)空間經(jīng)營權(quán)、生態(tài)空間租賃權(quán)、生態(tài)空間經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)、生態(tài)空間和自然資源收益權(quán)、某些類型自然資源的交易權(quán)，將生態(tài)空間權(quán)利予以法定化。二是從制度構(gòu)建初心來看，自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作中的自然資源應(yīng)當(dāng)是具有生態(tài)功能的自然資源，目的是促進(jìn)山水林田湖草的一體化保護(hù)。對于位置與數(shù)量固定的建設(shè)土地和礦藏，因?yàn)椴痪哂猩鷳B(tài)功能，建議不納入自然資源資產(chǎn)登記確權(quán)工作，繼續(xù)依靠以前的不動產(chǎn)登記方式來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。自然資源資產(chǎn)登記確權(quán)工作應(yīng)當(dāng)首先界定其空間，同時，也要對其中的具體自然資源，如動植物、森林蓄積量等，進(jìn)行描述，體現(xiàn)這個生態(tài)空間的相對確定性。

　　關(guān)于自然資源資產(chǎn)的確權(quán)登記和現(xiàn)有的不動產(chǎn)登記的關(guān)系，現(xiàn)在是依托不動產(chǎn)登記來開展自然資源確權(quán)登記。一些學(xué)者提出，一些土地具有生態(tài)功能，如農(nóng)用地、國家公園用地，也屬于自然資源，也就是說，土地只是自然資源的一個方面，依托土地確權(quán)登記來搞自然資源確權(quán)登記，會不妥?？陀^地說，水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等體現(xiàn)生態(tài)空間概念的自然資源，是依托于固定的土地存在甚至變化的，因此從可操作性的角度看，依托土地這個不動產(chǎn)登記的手段來開展自然資源確權(quán)登記，是可行的。

　　6.2  界定所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的角色和權(quán)限

　　如何區(qū)分和協(xié)調(diào)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)，既簡政放權(quán)，又促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和自然資源資產(chǎn)的增值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)，是一個值得深入思考的問題。如前所述，所有者承擔(dān)的是對國有自然資源資產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權(quán)，處分的方式如特許經(jīng)營許可、承發(fā)包經(jīng)營等。監(jiān)管權(quán)是專業(yè)監(jiān)管部門基于國家利益和社會公共利益進(jìn)行的行政干預(yù)，如自然資源部基于生態(tài)紅線保護(hù)的公法要求，對國家自然資源資產(chǎn)管理部門代表國家行使所有權(quán)所進(jìn)行的生態(tài)保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督;生態(tài)環(huán)境部就環(huán)境污染防治的公法要求，對國家自然資源資產(chǎn)管理部門代表國家行使所有權(quán)的行為開展環(huán)境污染防治工作進(jìn)行監(jiān)督。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，專業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)督包括環(huán)境影響評價文書的審批，排污許可證的許可，企業(yè)有序排污，生態(tài)保護(hù)紅線維護(hù)，采砂許可與控制，規(guī)劃控制，水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管控，排污口的設(shè)置，排污總量核算，非法排污的查處，環(huán)境污染應(yīng)急等。對于國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)，可以把目前的經(jīng)營、監(jiān)管機(jī)構(gòu)改成國家自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，同時設(shè)立綜合性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

　　以利用長江流域自然資源資產(chǎn)為例，如在長江流域取水、建水電站、建壩、排污、挖沙、建碼頭，利用長江流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水頭資源、水面資源，國有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代表國家所有權(quán)人行使同意權(quán)。利用者基于這種同意，按照一定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還得針對自己利用自然資源資產(chǎn)的行為，支付有償使用費(fèi)。建議修改《環(huán)境保護(hù)法》等生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)法律法規(guī)，向流域排污的企業(yè)事業(yè)單位在設(shè)置排污口時，在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門申請屬于排污許可的行政許可前，要事先經(jīng)過流域國有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)基于流域所有權(quán)的同意。對于自然資源資產(chǎn)所有權(quán)如不加限制可能走偏的，專業(yè)監(jiān)管權(quán)有必要介入，糾正方向;對于自然資源資產(chǎn)所有權(quán)有可能濫用的，專業(yè)監(jiān)管權(quán)有必要介入，劃定邊框;對于自然資源資產(chǎn)所有權(quán)不能有所作為的領(lǐng)域，專業(yè)監(jiān)管權(quán)必須到位;對于既需要自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使者同意，也需要監(jiān)管權(quán)到位的，必須兩者發(fā)揮作用。如國有自然資源資產(chǎn)的管理要接受自然資源監(jiān)管部門、生態(tài)環(huán)境部門的統(tǒng)一規(guī)劃和空間用途管制;自然資源資產(chǎn)的使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的，需要到監(jiān)管部門辦理使用權(quán)登記和變更登記，還要接受工商、稅務(wù)、證監(jiān)會等部門的統(tǒng)一管理。只有這樣區(qū)分與協(xié)調(diào)，合理限制所有權(quán)，合理設(shè)置監(jiān)管權(quán)，既有利于保護(hù)國家利益和社會公共利益，也有利于自然資源資產(chǎn)在預(yù)防優(yōu)先、綠色發(fā)展的軌道上得到保值和增值。

　　這種產(chǎn)權(quán)管理和行政監(jiān)管分開的體制，可以進(jìn)一步促使生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)瘦身。如建立該體制，可以在長江流域統(tǒng)一開展自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記制度，統(tǒng)一制作統(tǒng)一的自然生態(tài)空間登記表卡簿冊及證書，建立統(tǒng)一的自然生態(tài)空間登記信息管理基礎(chǔ)平臺，對長江流域縣(市、區(qū))開展水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂(濕地)等自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記，方便社會依法查詢。目前確權(quán)登記工作正在初步試點(diǎn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大試點(diǎn)，2023 年底前，自然資源部完成對國家公園、自然保護(hù)區(qū)、各類自然公園等自然保護(hù)地和大江大河大湖、重要濕地、國有重點(diǎn)林區(qū)、重要草原草甸等自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，建立針對自然資源資產(chǎn)的環(huán)境權(quán)利和義務(wù)制度，確保山水林田湖草在一個主體的一體化產(chǎn)權(quán)管理中得到長久的保護(hù)。指得注意的是，國家所有與集體所有的自然資源資產(chǎn)權(quán)利，在法律上應(yīng)當(dāng)是平等的。

　　6.3  改革目前的生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)有償使用、排污權(quán)交易、資源有償利用等制度，與自然資源資產(chǎn)管理的模式相匹配

　　目前，盡管國家出臺了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母母镂募Ｍ淠軌蛘{(diào)節(jié)跨地區(qū)的環(huán)境與發(fā)展關(guān)系，但是成功的流域生態(tài)補(bǔ)償案例目前僅見于行政區(qū)劃關(guān)系簡單的小流域或者大流域的支流，對于跨境相當(dāng)多省份的長江、黃河等大流域，各省份之間的環(huán)境污染和生態(tài)破壞關(guān)系復(fù)雜，各省份向國家繳納稅收和享受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系也很復(fù)雜，想通過生態(tài)補(bǔ)償這個技術(shù)性手段平衡上游、中游、下游和對岸省份的環(huán)境與發(fā)展關(guān)系，實(shí)則是勉為其難。所以，生態(tài)補(bǔ)償雖然在局部，如新安江流域、赤水河流域等試點(diǎn)取得了成功，但是在幾大流域的主干流域，因?yàn)殛P(guān)系復(fù)雜，基本上尚未啟動。尚未啟動的原因主要是：

　　其一，由于缺乏專門的機(jī)構(gòu)和核算、考核評價方法，國家對于流域的資產(chǎn)利益目前缺乏整體的核算，各行政區(qū)域?yàn)榱吮ＷC本行政區(qū)域自然資源資產(chǎn)利用價值的最大化，忽視流域的整體價值保護(hù)。

　　其二，讓下游支付費(fèi)用，錢再多，上游的貢獻(xiàn)主體太多，都覺得自己付出，總覺得下游支付的補(bǔ)償費(fèi)少，因此出現(xiàn)上游不愿意少要、下游不愿意多給的尷尬局面。主要的原因是生態(tài)環(huán)境容量是一個公共產(chǎn)品，下游認(rèn)為上游保護(hù)環(huán)境是應(yīng)當(dāng)?shù)?，是法律義務(wù)，上游超出法律義務(wù)保護(hù)流域的水質(zhì)，真正付出了多少保護(hù)費(fèi)用，犧牲了多少機(jī)會成本，科學(xué)地核算很難。另外，上游從下游得到的錢，和上游發(fā)展工業(yè)獲得的經(jīng)濟(jì)效益與解決就業(yè)等產(chǎn)生的社會效益相比，后者大，所以上游還是傾向于利用流域的生態(tài)環(huán)境容量發(fā)展工業(yè)。以密云水庫的生態(tài)補(bǔ)償為例，目前，在生態(tài)環(huán)境部的協(xié)調(diào)下，北京市已提出基于河流水質(zhì)和水量考核為基礎(chǔ)的一攬子綜合生態(tài)補(bǔ)償方案，北京市認(rèn)為補(bǔ)償數(shù)目已經(jīng)很大了，但是水庫的上游河北省還是認(rèn)為以前的分類別補(bǔ)償數(shù)目更大，對于一攬子補(bǔ)償方案還是不愿意接受。河北省提出，北京市補(bǔ)償?shù)臄?shù)額太少，不足以填補(bǔ)河北省承德、張家口等地區(qū)犧牲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會成本。

　　如果按流域?qū)崿F(xiàn)國有自然資源資產(chǎn)管理，那么這一尷尬的境況可能發(fā)生改變。以長江流域?yàn)槔趪易匀毁Y源資產(chǎn)管理委員會(部、局)之下成立長江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會，統(tǒng)一行使長江流域一定范圍內(nèi)自然資產(chǎn)的國家所有權(quán)。那么上中下游之間的生態(tài)補(bǔ)償就可以在機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行操作。對于在長江流域取水、利用水面開發(fā)旅游、利用水頭發(fā)電、向流域排放水污染物等獲得行政許可和所有權(quán)行使者同意的行為，必須依照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向長江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會繳納國有自然資源資產(chǎn)使用費(fèi)。如上游保護(hù)生態(tài)環(huán)境措施有力，該委員會可以代表國家對于享受良好水質(zhì)這個優(yōu)質(zhì)自然資源資產(chǎn)的下游地區(qū)和企業(yè)，針對其取水、利用水面開發(fā)旅游、利用水頭發(fā)電等行為，征收更高標(biāo)準(zhǔn)的資源特許利用費(fèi)。長江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會將收取來的經(jīng)費(fèi)，一攬子支付給上游地區(qū)的地方人民政府，再由上游地區(qū)的人民政府支付給相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)者。長江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會應(yīng)否支付以及支付多少給上游地區(qū)的人民政府，國務(wù)院要牽頭制定相應(yīng)的跨省生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核標(biāo)準(zhǔn)和支付方法。這種生態(tài)補(bǔ)償就是一個主體內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付，關(guān)系相對簡單一些，操作也相對容易一些，其優(yōu)越性在于可以克服目前的雙方都不愿意的不足，化解各省級行政區(qū)域在生態(tài)價值理解和核算方法的分歧。如果上游地區(qū)違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律，減少了上游來水，降低了上游的來水水質(zhì)，那么，上游就應(yīng)當(dāng)向長江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償或者補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。長江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會獲得資產(chǎn)補(bǔ)償后，再可以對受到損害的中下游行政區(qū)域甚至企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。在這種模式下，獲得長江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會排污同意和環(huán)境保護(hù)部門排污許可的，必須向長江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會有償購買排污權(quán)，排污權(quán)的價格由國家指導(dǎo)、市場決定。如果企業(yè)節(jié)約了水污染物排放指標(biāo)或者需要水污染物排放指標(biāo)的，可以向環(huán)境保護(hù)部門和長江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會提出申請，在長江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會組建的排污權(quán)交易平臺上競價交易。

　　這種模式，一方面可以在一個主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下促進(jìn)自然資源資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保值增值，另一方面可以把資產(chǎn)的增值反饋用于長江大保護(hù)的資金投入，減少國家財(cái)政的投入。流域自然資源資產(chǎn)管理委員會通過差別性收費(fèi)和支付轉(zhuǎn)移，可以對流域上中下游的生態(tài)利益進(jìn)行總體的統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)上中下游各省份的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如對于生態(tài)受益地區(qū)，流域自然資源資產(chǎn)管理委員會可以對取水、游覽等事項(xiàng)開展收費(fèi);對于生態(tài)環(huán)境損害地區(qū)，委員會或者公司可以針對國家的涉水權(quán)利受損對地方政府開展索賠;對于生態(tài)保護(hù)付出的地區(qū)，流域自然資源資產(chǎn)管理委員會對地方政府予以補(bǔ)償，再由地方政府予以再分配。這樣，可以減輕國家生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政壓力，以各方都能接受的方式助力流域補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施落地，破解目前的尷尬局面

　　6.4  建立明晰流域與屬地的權(quán)力(利)關(guān)系的體制、制度和機(jī)制

　　一是科學(xué)劃分流域和屬地所有權(quán)的關(guān)系。在流域和河段屬地的所有權(quán)行使分割方面，既要加以區(qū)分，也要相互銜接。在區(qū)分方面，如對于長江流域的自然資源資產(chǎn)管理委員會，其管理權(quán)限可以確定為長江的主干道一定距離(具體是幾公里或者以地形地貌來劃分資產(chǎn)管理范圍，由國家法律來統(tǒng)一規(guī)定)。至于流域的支流，如一級支流、二級支流一定范圍內(nèi)的國有自然資源資產(chǎn)管理權(quán)限，長江流域的自然資源資產(chǎn)管理委員會行使還是由所在省份的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使，宜由國家統(tǒng)一規(guī)定。資產(chǎn)管理權(quán)限的劃分既要考慮流域整體自然資源資本的保護(hù)，也要考慮維護(hù)地方的積極性。在銜接方面，雖然長江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會代表國家行使國有自然資源的資產(chǎn)管理權(quán)，各省級人民政府的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)也是代表國家行使國有自然資源的資產(chǎn)管理權(quán)，但是涉及費(fèi)用的收取和支配使用，還是可以產(chǎn)生國家部門利益和地方利益的。對于同一條河流，幾公里范圍內(nèi)的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由上級人民政府的流域自然資源資產(chǎn)管理委員會行使，而幾公里之外河段的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由屬地人民政府的流域或者區(qū)域自然資源資產(chǎn)管理委員會行使。對于法律沒有明確國有自然資源資產(chǎn)管理主體的，由屬地人民政府的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，特別是收費(fèi)權(quán)產(chǎn)生的利益關(guān)系，既體現(xiàn)流域自然資源資產(chǎn)管理的整體性，也體現(xiàn)管理的分工性，是一個難題?？梢钥紤]設(shè)置水量、水質(zhì)、生物多樣性等考核指標(biāo)，讓上級人民政府的流域自然資源資產(chǎn)管理委員會來考核河段屬地人民政府的相關(guān)自然資源資產(chǎn)管理委員會。這種考核也可以納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)制度和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度。

　　二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域和屬地監(jiān)管權(quán)的關(guān)系。在監(jiān)管權(quán)方面，所有權(quán)人和利用人對所有權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)遵守公法的限制或者約束規(guī)定。所以，執(zhí)法監(jiān)管既包括對自然資源資產(chǎn)所有權(quán)行使者的執(zhí)法，也包括對自然資源資產(chǎn)利用人的執(zhí)法。在協(xié)調(diào)流域和屬地監(jiān)管權(quán)的關(guān)系方面，建議整合目前一些大中型流域的監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管部門，設(shè)立單列的流域綜合監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，監(jiān)管的地域范圍與前述的資產(chǎn)管理地域范圍一致。對于法律沒有明確國有自然資源的專業(yè)監(jiān)管權(quán)限的，由屬地人民政府的專業(yè)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。以長江流域?yàn)槔?，可以由國家設(shè)立單列的綜合監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，由生態(tài)環(huán)境部和水利部共管，以生態(tài)環(huán)境部管理為主。為了防止部門監(jiān)管分割和國家投資的重復(fù)化，提升監(jiān)管的綜合績效，建議以長江水利委員會下設(shè)的執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)為主體組建流域綜合執(zhí)法隊(duì)伍，包括水資源、水污染、水生態(tài)、水運(yùn)輸、礦產(chǎn)資源開采等方面的綜合執(zhí)法;建議依托長江水利委員會組建的長江水文站網(wǎng)，統(tǒng)籌開展水量、泥沙、水生態(tài)、水環(huán)境的綜合監(jiān)測，不要推倒重新構(gòu)建，毀掉已有的工作基礎(chǔ)和優(yōu)勢。2018 年 10 月 24 日，十三屆全國人大常委會第六次會議審議了《國務(wù)院關(guān)于 2017 年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，建議參照此法，建議全國人大和河段屬地的地方人大加強(qiáng)對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源資產(chǎn)保護(hù)的監(jiān)督，要求政府、檢察院、法院每年向同級人大常委會專門匯報(bào)流域綜合保護(hù)的情況。對于法律或者國務(wù)院的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要求，如長江流域幾公里范圍內(nèi)的化工企業(yè)環(huán)境風(fēng)險控制，如果超越了長江流域生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)察的管轄范圍，那么屬地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源開發(fā)利用、防洪抗?jié)车葘I(yè)監(jiān)管部門就應(yīng)當(dāng)銜接性地履行好本行政區(qū)域河段的專業(yè)監(jiān)管責(zé)任。當(dāng)然，可以考慮設(shè)置水量、水質(zhì)、生物多樣性等考核指標(biāo)，讓上級人民政府來考核河段屬地人民政府的行政監(jiān)管績效。這種考核也可以納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)制度。

　　6.5  妥善處理自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的關(guān)系

　　目前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)已經(jīng)成為黨和政府治國理政解決生態(tài)環(huán)境問題的重大經(jīng)驗(yàn)。那么一旦實(shí)現(xiàn)國有自然資源資產(chǎn)的專門機(jī)構(gòu)管理，管理體制變了，地方黨委和政府對什么樣的自然資源和生態(tài)環(huán)境問題負(fù)責(zé)，就是一個值得深入研究的問題。

　　在流域的考核和黨政同責(zé)方面，以跨省的流域長江為例，長江流域的自然資源資產(chǎn)管理委員會首先要組織編制流域的全部自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，開展相關(guān)的登記造冊，然后建立相關(guān)的臺賬。那么長江流域自然資源資產(chǎn)管理委員會就應(yīng)當(dāng)對長江流域的國有自然資源資產(chǎn)，包括水量、水質(zhì)、生物多樣性種類、森林蓄積量、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、森林覆蓋率、森林蓄積量、草原綜合植被覆蓋度、自然岸線保有率、濕地保護(hù)率等自然資源資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保值增值負(fù)責(zé)。國家自然資源資產(chǎn)管理委員會(部、局)負(fù)責(zé)對長江流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)開展定期評估和考核。如果是因?yàn)殚L江流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌和管理失當(dāng)，出現(xiàn)了自然資源資產(chǎn)管理的績效不佳，那么就應(yīng)當(dāng)追究資產(chǎn)管理委員會相關(guān)單位和個人的責(zé)任;如果是有關(guān)河段所在地的人民政府自然資源資產(chǎn)管理失當(dāng)或者環(huán)境污染監(jiān)管失當(dāng)，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)管理績效不佳的，那么就應(yīng)當(dāng)追究地方黨委和政府的責(zé)任。地方黨委和政府再追究有關(guān)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任。同樣地，省內(nèi)跨市河流，也可采用近似的機(jī)制開展評價和考核。

　　在區(qū)域的考核和黨政同責(zé)方面，以河北省為例，其省自然資源資產(chǎn)管理委員會(廳、局)應(yīng)當(dāng)編制國有自然資源資產(chǎn)清單和臺賬，摸清家底，實(shí)行清單管理。河北省自然資源資產(chǎn)管理委員會(廳、局)依法代表省政府對本行政區(qū)域有管轄權(quán)的水量、水質(zhì)、生物多樣性種類、森林蓄積量、草原綜合植被覆蓋度、自然岸線保有率、濕地保護(hù)率、陸域自然保護(hù)區(qū)面積、海洋保護(hù)區(qū)面積、新增礦山恢復(fù)治理面積、新增土地治理面積等自然資源資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保值增值工作負(fù)責(zé)。國家自然資源資產(chǎn)管理委員會(部、局)代表國務(wù)院負(fù)責(zé)對河北省政府的國有自然資源資產(chǎn)管理工作開展定期評估和考核。如果是因?yàn)楹颖笔≌慕y(tǒng)籌和管理失當(dāng)，出現(xiàn)了自然資源資產(chǎn)管理的績效不佳，那么就應(yīng)當(dāng)依照職責(zé)清單追究河北省黨委和政府相關(guān)單位和個人的責(zé)任，省級黨委和政府再依據(jù)各部門的職責(zé)清單追究有關(guān)河北省自然資源資產(chǎn)管理委員會(廳、局)和有關(guān)單位的具體管理責(zé)任;如果是省內(nèi)專業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管失當(dāng)，如環(huán)境污染、開發(fā)過度、在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)住宅等，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)管理績效不佳的，那么就應(yīng)當(dāng)依照職責(zé)清單追究省級黨委和政府的責(zé)任，省級黨委和政府再追究有關(guān)專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和個人的責(zé)任。同樣地，市級自然資源資產(chǎn)管理委員會(局)的工作，也可采用近似的機(jī)制開展評價和考核。

　　6.6  重構(gòu)環(huán)境保護(hù)稅、資源稅和國有自然資源資產(chǎn)使用費(fèi)的關(guān)系

　　2018 年 1 月 1 日，《環(huán)境保護(hù)稅法》實(shí)施，開啟了環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的工作。按照該法的規(guī)定，向環(huán)境排放污染物的，要繳納環(huán)境保護(hù)稅。

　　對于水體，向其排放水污染物的，按照現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)稅法》，要向國家繳納環(huán)境保護(hù)稅。因?yàn)楹恿鲗儆趪宜?，因此，該稅繳納給了國家，實(shí)際上也是繳納給了河流的所有者。但是，從邏輯上看，一旦實(shí)現(xiàn)國有自然資源資產(chǎn)的專門機(jī)構(gòu)管理，那么向河流排放污染物的排放者，就應(yīng)當(dāng)基于影響流域自然資源資產(chǎn)品質(zhì)的行為，向自然資源資產(chǎn)關(guān)機(jī)機(jī)構(gòu)付費(fèi)，如排污指標(biāo)費(fèi)和排污費(fèi)。一種行為不能既繳納稅，也付費(fèi)，因此《環(huán)境保護(hù)稅法》中水污染物類的環(huán)境保護(hù)稅可以在流域停止執(zhí)行，改回到向流域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)支付排污費(fèi)。當(dāng)然，為了簡單，也可以實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)平移的原則，開展相關(guān)的立法建設(shè)。

　　對于大氣，因?yàn)閲也粚儆谒姓撸髿猸h(huán)境容量屬于全社會的財(cái)富，國家可以基于公共利益的保護(hù)介入該領(lǐng)域加以管理，因此可以繼續(xù)適用現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)稅》，征收環(huán)境保護(hù)稅，不需要向國家和地方自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)支付自然資源資產(chǎn)使用費(fèi)。

　　對于固體廢物，可以規(guī)定只能在國家所有的土地予以處理處置，如填埋。禁止向集體所有的土地處理處置固體廢物，如果國有土地不足以處理處置固體廢物的，可以事先征收集體土地，使其變?yōu)閲型恋?。那么依法向國家所有的土地排放固體廢物的，應(yīng)當(dāng)依照國際規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向土地的所有權(quán)行使機(jī)構(gòu)支付處理費(fèi)。同樣地，一種行為不能既繳納稅，也付費(fèi)，因此《環(huán)境保護(hù)稅法》中固體廢物類的環(huán)境保護(hù)稅可以停止執(zhí)行，改回到向區(qū)域自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)支付固體污染物處理處置費(fèi)。為了簡單，也可以實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)平移的原則，開展相關(guān)的立法建設(shè)。

　　如果將固廢和水污染物類的環(huán)境保護(hù)稅改為國有自然資源資產(chǎn)使用費(fèi)。那么，國家應(yīng)當(dāng)開展相關(guān)的立法，國有自然資源資產(chǎn)使用費(fèi)的核定權(quán)限由國有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使，接受自然資源和生態(tài)環(huán)境等專業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)督，稅務(wù)部門就不再參與。如果嫌工作麻煩，或者費(fèi)用征收不力，也可以保留目前在固廢和水污染物領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)稅征收體制，但是其征收和使用，應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)權(quán)管理的原理進(jìn)行，如在流域征收的水污染物類環(huán)境保護(hù)稅，就應(yīng)當(dāng)作為國有自然資源資本保值增值的財(cái)富，上交給國家。國家可以全部返還或者返還一定比例給國有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。

　　6.7  國有自然資源資產(chǎn)管理的法治化

　　為了保證國有自然資源資產(chǎn)管理的法治化，首先，須對現(xiàn)行《憲法》第 9 條作出修改，對代表國家行使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的機(jī)構(gòu)予以明確，為國有自然資源資產(chǎn)管理體制改革奠定憲法基礎(chǔ)。其次，須由全國人大常委會制定綜合性的自然資源資產(chǎn)管理基本法律，對自然資源資產(chǎn)管理的原則、體制、制度、責(zé)任等基本問題作出全面的規(guī)定。再次，對資源法、生態(tài)保護(hù)法、環(huán)境污染防治法、災(zāi)害防治法一般性法律作出調(diào)適性的修改，建立自然資源資產(chǎn)清單和權(quán)力(利)清單，建立包括特許經(jīng)營管理信息在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)管理信息平臺，厘清所有者和監(jiān)管者的權(quán)力(利)邊界，厘清區(qū)域和流域所有者的權(quán)利邊界，厘清區(qū)域和流域?qū)I(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管邊界，厘清區(qū)域之間的所有權(quán)邊界，厘清區(qū)域之間的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管邊界。為了進(jìn)一步釋放各方活力，建議增加激勵和約束機(jī)制，如區(qū)域和流域自然資源資產(chǎn)的評價考核機(jī)制、獎勵機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等。

　　結(jié)語實(shí)行國有自然資源資產(chǎn)的專門化和專業(yè)化管理，是國家治理領(lǐng)域的一大重要創(chuàng)新。它的實(shí)行，有利激發(fā)各方活力，發(fā)揮市場作用，促進(jìn)自然資源權(quán)能的要素流動，釋放改革紅利。這個改革是符合所有者和監(jiān)管者真正分離的改革初衷的，是 2018 年機(jī)構(gòu)改革的再改革和再深化。該領(lǐng)域的改革，也可以為集體所有的自然資源資產(chǎn)管理改革，解決“三農(nóng)”問題，提供參考。

　　原文刊登于《中國環(huán)境管理》2019年第1期

　　原文作者：常紀(jì)文

　　作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所