“規(guī)劃-試點”模式是指由上級主導(dǎo)改革方案的規(guī)劃設(shè)計，選擇若干地區(qū)或行業(yè)開展分類分層試點，適時吸納試點有益經(jīng)驗優(yōu)化頂層設(shè)計，在更大范圍內(nèi)推進改革。“規(guī)劃-試點”模式近似于一場控制性實驗，通常有明確的試點評估反饋機制和試點期限。試點期限屆滿后上級需要對基層探索情況進行系統(tǒng)評估，在總結(jié)問題、吸收經(jīng)驗基礎(chǔ)上最終形成全局意義上的改革決策部署。在全面深化改革進程中，國家監(jiān)察體制改革就是“規(guī)劃-試點”模式的典型案例。
歸納而言，以“規(guī)劃-試點”模式推進改革具有四大優(yōu)勢：分散改革風險、減少決策阻力、降低試錯成本、形成示范效應(yīng)。但也應(yīng)看到，一些試點地區(qū)形成的所謂“經(jīng)驗”并不具有復(fù)制推廣可能性。從客觀方面看，上級有意選擇的試點地區(qū)一般經(jīng)濟基礎(chǔ)等條件較好，成功經(jīng)驗往往具有特殊性，難以為其他區(qū)域?qū)W習(xí)借鑒。從主觀方面看，試點地區(qū)容易產(chǎn)生心理學(xué)上的“霍桑效應(yīng)”，即意識到了自己是被精心挑選的試驗對象，進而加倍投入資源推動改革以博取政績，這種短期行為下生成的改革經(jīng)驗無法在更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣。
“規(guī)劃-試點”模式是指下級根據(jù)實際工作需要在上級大政方針指引下自行設(shè)計改革方案，報送上級審批授權(quán)后執(zhí)行，上級有選擇地對行之有效的地方經(jīng)驗予以復(fù)制推廣。“請示-授權(quán)”模式主要針對一些下級機關(guān)需要突破權(quán)限的改革事項，多采取“一事一授權(quán)、一地一授權(quán)”的做法。“請示-授權(quán)”模式在改革事項和試點地區(qū)選擇上具有相對特殊性，常見于各類經(jīng)濟特區(qū)、試驗區(qū)、高新區(qū)、開發(fā)區(qū)等承擔綜合改革任務(wù)的地區(qū)。黨的十八屆三中全會以來，海南、寧夏兩地“多規(guī)合一”改革試點是“請示-授權(quán)”模式的典型案例。
“請示-授權(quán)”模式的主要優(yōu)點在于有效平衡制度剛性和多樣化治理需求，采用“一事一授權(quán)”的方式對特定改革事項進行靈活處理，有利于提高改革探索的運行效率，在事權(quán)責任劃分相對模糊的條件下為地方創(chuàng)新提供合法性支持。然而，這一模式在實際運行中容易導(dǎo)致改革責任模糊化，決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、改革專項小組、改革牽頭部門之間缺乏嚴格和清晰的權(quán)力邊界劃分標準，加強頂層統(tǒng)籌規(guī)劃和賦予地方更多改革自主權(quán)之間存在一定矛盾，改革創(chuàng)新“一收就死、一放就亂”的循環(huán)往復(fù)現(xiàn)象難以避免。此外，“請示-授權(quán)”模式下探索的試點經(jīng)驗通常具有高度地域性特點，普適性不足，上級和其他地區(qū)提煉可復(fù)制推廣普遍規(guī)律的轉(zhuǎn)化效率不高。
“自主-吸納”模式是指下級在權(quán)限范圍內(nèi)自行探索行之有效的改革經(jīng)驗做法，通過各種渠道被上級機關(guān)發(fā)現(xiàn)并總結(jié)升華，最終吸納為頂層設(shè)計在更大范圍推廣。現(xiàn)階段這一模式主要適用于地方根據(jù)實際需要在不突破現(xiàn)行法律法規(guī)和權(quán)限的條件下推進的行政管理、公共服務(wù)和政務(wù)流程優(yōu)化等工具性改革事項，政治和社會風險較低。事實上，改革開放歷史上大部分上升為頂層設(shè)計的改革經(jīng)驗都屬于“自主-吸納”模式的產(chǎn)物，這些基層探索沒有渠道接受頂層規(guī)劃的指導(dǎo)，也沒有向上級申請專門授權(quán)，而是地方因地制宜根據(jù)實際需要自主探索完成的，甚至許多地方改革創(chuàng)新在初始階段并無復(fù)制推廣主觀意愿。近年來，浙江省探索的“最多跑一次”改革、福建三明市探索的三醫(yī)聯(lián)動改革是“自主-吸納”模式的典型案例。
“自主-吸納”模式中上升為頂層設(shè)計的基層改革創(chuàng)新經(jīng)驗多以解決實際問題為導(dǎo)向，經(jīng)過不同區(qū)域地方自主學(xué)習(xí)實踐和多層級改革主體反復(fù)甄別，對特定領(lǐng)域改革具有較高的復(fù)制推廣價值。但是，由于這一模式中上級未在地方創(chuàng)新實踐的事前和事中介入，不可避免地導(dǎo)致改革經(jīng)驗的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不足，一些需要綜合配套、前后呼應(yīng)、上下聯(lián)動的改革事項亟待加強系統(tǒng)集成。
(作者單位：國家行政學(xué)院公共管理教研部)
