一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在鄉(xiāng)村治理中的自主性下降

　　一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權上收。稅費改革之后，作為基層政權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從財政權力、人事編制和行政權等方面被不斷削弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上變?yōu)榭h級政府的派出機構(gòu)。農(nóng)村稅費改革減免了1250億元農(nóng)民負擔，屬于原鄉(xiāng)村兩級“三提五統(tǒng)”和其他稅費的資金達850億元，導致鄉(xiāng)村兩級收入減少和財政困難。農(nóng)業(yè)稅費取消以后，2006年實施“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的鄉(xiāng)財縣管制度，縣級財政部門直接監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，同時撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍、順序和標準，統(tǒng)一縣鄉(xiāng)工資福利政策和標準，控制和減少財政供養(yǎng)人員等。鄉(xiāng)財縣管制度在一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的工資發(fā)放和機構(gòu)運行，但也減低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供地方公共服務的激勵。

　　二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權弱化。在弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅自主性的同時，也通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。從2005年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革旨在通過轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)人員、提高行政效率，建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制，但核心還是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)，改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，精簡富余人員。從2001年初到2016年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從45667個減少到31813個，共減少13854個，撤并率超過30%。同時通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，在體制內(nèi)合并、綜合設站，在縣域內(nèi)設置跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合性服務站所，體制外將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位整體改制成企業(yè)、人員買斷退出財政供養(yǎng)序列，原來由這些單位提供的公共服務采取“政府購買，市場招標”的方式進行。

　　三是事權不斷向縣級部門集中。縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制設置和機構(gòu)框架進行規(guī)定，按照縣級政府部門設置實施垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上是作為縣級政府的派出機構(gòu)執(zhí)行縣級政府的行政指令。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能不斷弱化，諸如農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放、投資項目和征地拆遷審核等均由縣級部門直接負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是作為一個下屬機構(gòu)配合縣級部門開展工作。

　　二、村莊治理正式化

　　一是村莊選舉的規(guī)范化和正規(guī)化。為了加強選舉的民主性、程序性,提出“村支部書記人選,先參加村委會選舉,獲得群眾承認以后,再推薦為黨支部人選;如果選不上村委會主任,就不再推薦為黨支部書記人選。”村委會選舉成為常態(tài)、選舉的程序不斷規(guī)范，農(nóng)民參選率提高。據(jù)不完全統(tǒng)計,2005年至2007年的選舉中，設立秘密劃票間的村比例達95.85%;一次選舉成功率約占參選村的85.35%，2005—2007年農(nóng)民參選率約為90.7%。

　　二是村級財務權力上收。2006年以來，國務院推行“村級會計委托代理服務”，“加強村級財務管理，規(guī)范村級會計代理制等管理辦法，促進村級財務監(jiān)管工作經(jīng)?；⒁?guī)范化和制度化”，“在尊重農(nóng)民群眾意愿和民主權利的基礎上，推行村級會計委托代理服務制度，有條件的地區(qū)可探索引入社會中介機構(gòu)為村級財務管理服務”。2008年，“村級會計委托代理服務”發(fā)展為“村級財務和村級資金的‘雙托管’”，“即各代理服務機構(gòu)在接受委托后，各行政村不再設會計和出納，只配備專職或兼職的報賬員，其資金……進行統(tǒng)一管理，規(guī)范會計基礎工作，實現(xiàn)‘五個統(tǒng)一’，即統(tǒng)一資金賬戶、統(tǒng)一報賬時間(段)、統(tǒng)一報賬程序、統(tǒng)一會計核算、統(tǒng)一檔案管理。”2010年2月8日，中央紀委、財政部、農(nóng)業(yè)部、民政部印發(fā)《關于進一步加強村級會計委托代理服務工作指導意見的通知》，明確“村級會計委托代理服務是農(nóng)村基層實踐工作的創(chuàng)新，是管理農(nóng)村財務、強化會計監(jiān)督的有效模式”。

　　三是村級組織正式化。隨著民生建設和維穩(wěn)工作量的增大以及村級財務支付由財政支出負責，村級干部不斷正規(guī)化和崗位化。村級干部中非村民干部越來越多，包括各級政府委派的大學生村官或者下派的政府工作人員;稅費改革后，村干部工資主要由財政直接負擔，村級組織主要干部的工資實行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定年薪制，其他干部實行補貼制，村級組織干部工資補貼不得低于當?shù)剞r(nóng)民收入平均水平。除工資外，村級組織辦公經(jīng)費也由財政給付。村級組織的正式化，導致國家負擔村級組織運行的成本越來越高，由此加劇大規(guī)模拆村并組，村委會個數(shù)及其職工數(shù)從1990年的1001272個、409.4萬人減少的2015年的580856個、229.71萬人，年均分別減少2.2%和2.34%。

　　三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局下的鄉(xiāng)村治理秩序與挑戰(zhàn)

　　一是國家直接抵達農(nóng)民的績效不高。一方面，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來，國家繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權直接同農(nóng)民打交道，國家對鄉(xiāng)村從間接治理轉(zhuǎn)為直接治理。國家治理方式的轉(zhuǎn)變降低了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村級組織治理鄉(xiāng)村的代理成本，但是，國家整體治理鄉(xiāng)村的成本并沒有因此而降低，原因是盡管國家并不能直接處理農(nóng)民現(xiàn)實中面臨的各種矛盾與不公平。但是，農(nóng)民的預期是只有國家才是滿足各種訴求和矛盾的理想解決方案的最終裁決者，這導致上訪和維穩(wěn)的成本不斷上升，一旦他們的預期未得到實現(xiàn)，就會“反噬”農(nóng)民與國家的關系。另一方面，國家直接治理造成財政投入越來越大，績效不佳。各種補貼的增加和鄉(xiāng)村投入的增加，在很大程度上解決了城鄉(xiāng)投入不平衡以及公共服務的分享不公平等問題。但是，大量旨在增加糧食產(chǎn)量與增加農(nóng)民收入的補貼和惠農(nóng)資金與預期目標并不一致，一些補貼項目甚至造成尋租和腐敗，巨額的農(nóng)業(yè)投資由于缺乏監(jiān)督和評估被用作非生產(chǎn)性或非農(nóng)用途，由此降低了財政支農(nóng)資金和惠農(nóng)政策的績效。

　　二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎能力下降導致鄉(xiāng)村治理懸空。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不斷弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權、事權和人事權，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政功能和鄉(xiāng)村控制能力不斷下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會秩序中出現(xiàn)缺位：一是“服務”缺位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級考核的政治壓力和財政困難的經(jīng)濟壓力之下，忙于招商引資和發(fā)展經(jīng)濟，沒有動力和財力進行鄉(xiāng)村社會的治理和提供鄉(xiāng)村社會公共服務。二是“治理”缺位。稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的財權、事權和人事權利都由縣級政府控制，農(nóng)業(yè)補貼等財政轉(zhuǎn)移支付的涉農(nóng)資金項目和殯葬費等涉農(nóng)費用都逐漸上移至縣級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其“日益匱乏的資源約束”越來越喪失與農(nóng)民打交道和控制鄉(xiāng)村社會的能力，在客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權“懸浮”于鄉(xiāng)村社會之上。正式權威和正規(guī)權力的缺失，使得鄉(xiāng)村社會處于“治理”缺位的危機中。

　　三是村治越來越遠離自治初衷。村級組織從財務、人事和事權等方面被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權“接管”，村級組織的行政性傾向增強，農(nóng)村社會管理和服務的功能減弱，村級組織的內(nèi)生性權威不斷退化，村莊自治演變?yōu)橐环N自上而下的、威權性自治，成為貫徹行政命令的工具，喪失其村民主體性。行政村范圍的擴大、大量“大學生村官”進村以及下派駐村干部導致村干部陌生化，消解了村民自治的“內(nèi)生性”。國家對村級組織行政治理正式化要求越來越高，在鄉(xiāng)村社會行之有效的利用習俗和傳統(tǒng)協(xié)調(diào)村民生活的治理傳統(tǒng)逐漸失去效力。

　　要強調(diào)的是，盡管國家在制度化基層資金來源和使用上投入高昂的成本，對基層對農(nóng)民的攤派施加了種種制約，但各種名目的負擔仍然存在。2011至2016年農(nóng)民總負擔從654.87億元下降到407.55億元，其在農(nóng)民總收入中的比重也從1.43%下降為0.56%。農(nóng)民負擔中，占比比較大的幾項為上交給集體的土地承包金、一事一議籌資和以資代勞、行政事業(yè)收費和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收費，這說明一些地區(qū)農(nóng)村公共服務和公共治理仍然需要農(nóng)民自己投入。

　　四是非正式規(guī)則在鄉(xiāng)村秩序中的主導性增強。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來，隨著微觀基礎上家庭本位的回歸，非正式制度在鄉(xiāng)村社會中逐漸發(fā)揮著越來越大的影響。其一，宗族勢力在選舉中復蘇甚至左右民主進程，村莊內(nèi)的主要宗族通過選舉控制村莊的正式權力，有的以此獲取村兩委的主要位置，村委會和村支部等組織的干部來自于大姓和大族的比例遠遠大于來自于小姓和小族的比例;其二，新鄉(xiāng)賢、新鄉(xiāng)紳或者村莊體制外精英出現(xiàn)并發(fā)揮作用。由于村兩委無法有效提供村莊相關公共服務，難以滿足農(nóng)民對于自身利益保護、鄉(xiāng)村狀況改善和糾紛調(diào)解等需求，一些具有一定經(jīng)濟能力和社會影響力的“新鄉(xiāng)賢、新鄉(xiāng)紳或者村莊體制外精英”開始在鄉(xiāng)村社會中扮演“權威代言人”的作用，他們獲得主導村莊治理的支配性地位，形成基層政治中的“能人治村”現(xiàn)象。其三，鄉(xiāng)村幫派勢力死灰復燃。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會以“禮治秩序”為主的非正式制度的崩潰和改革以來鄉(xiāng)村社會基層治理的真空，給了鄉(xiāng)村幫派勢力以復活的機會。無論是單個的地痞流氓，還是同正式組織相關聯(lián)的黑惡勢力，抑或是同地方宗族勢力相關聯(lián)的“村霸”，不僅造成鄉(xiāng)村社會秩序的動蕩，而且導致黨和政府執(zhí)政根基的松動。其四，宗教勢力乘虛而入，一些宗教的教會會長成為地方精英支配著村莊。村干部不得不借助于在“紅白喜事”等禮俗活動中扮演組織者角色，來拉近同村民之間的關系，從而獲得認同。

　　四、結(jié)論性評論

　　中國的國家鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會時期縣政村治——土改到集體化時期的國家全面控制——改革時期的鄉(xiāng)政村治——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時期的國家治理的演變。國家鄉(xiāng)村治理制度安排的改變都是為了矯正上一個時期的治理弊端和問題，但迄今為止尚未找到有效的國家鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與秩序。

　　進入城鄉(xiāng)中國階段，國家鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)大變局：鄉(xiāng)村經(jīng)濟市場化程度大大提高,鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動與社會關系變化，維系鄉(xiāng)村社會的血緣、地緣以及人情關系趨于淡漠，熟人社會面臨解體;農(nóng)民與土地和村莊關系黏度下降，尤其是“農(nóng)二代”的離土、出村、不回村，“鄉(xiāng)土”成“故土”，村莊分化和代際革命使村里人成為陌生人，禮治秩序讓位于經(jīng)濟權力的主宰，村莊治理結(jié)構(gòu)、規(guī)則與秩序正在和進一步演化與變遷。人地、人村關系變化也帶來國家正式治理的成本收益結(jié)構(gòu)變化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局下對農(nóng)業(yè)進行的大量補貼以及鄉(xiāng)村投入，由于大量人口的入城脫村，出現(xiàn)投入錯配和績效不佳。國家必須在新的發(fā)展階段找尋與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型相適應的鄉(xiāng)村治理安排，提高國家直接治理的績效、進行適合鄉(xiāng)村治理半徑的委托代理設計與制度安排，進行村莊正式制度與非正式制度的力量平衡，以形成更有效的鄉(xiāng)村治理秩序。