一、農(nóng)村宅基地制度演變及其特點(diǎn)
(一) 農(nóng)村宅基地制度的形成。
新中國(guó)成立以來(lái), 農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到集體所有、農(nóng)民使用的變化。1954年新中國(guó)第一部《憲法》明確提出:“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”以及“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料等的所有權(quán)”。宅基地作為農(nóng)民私有土地的一部分, 受到平等、合法保護(hù)。1962年, 中共八屆十中全會(huì)出臺(tái)《農(nóng)村人民公社工作條例》, 明確規(guī)定社員的宅基地屬于集體所有, 一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)。同時(shí)規(guī)定:“社員的房屋永遠(yuǎn)歸社員所有”“社員有買(mǎi)賣(mài)或者租賃房屋的權(quán)利”等內(nèi)容。1963年中央出臺(tái)《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》, 第一次明確了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的分離和宅基地的申請(qǐng)與無(wú)償取得方式。
改革開(kāi)放以后, 國(guó)家開(kāi)始加強(qiáng)宅基地管理工作, 相繼出臺(tái)了一系列加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理法律和指導(dǎo)文件, 形成了比較明晰的管理辦法, 基本形成“一戶一宅、福利分配、無(wú)償回收、限制流轉(zhuǎn)、禁止抵押、嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)”的宅基地管理制度[1]2 。從法律層面看, 1982年《憲法》和l986年、1988年、1998年的《土地管理法》皆規(guī)定“宅基地屬于集體所有”“出賣(mài)、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的, 不予批準(zhǔn)”。2007年《物權(quán)法》頒布后, 宅基地權(quán)利的制度安排形成體系。此后, 國(guó)家在繼續(xù)嚴(yán)格宅基地管理的同時(shí), 開(kāi)始不斷完善宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)。例如, 2008年黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出:“完善農(nóng)村宅基地制度, 嚴(yán)格宅基地管理, 依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。”2014年的中央一號(hào)文件在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村宅基地分配政策進(jìn)行了說(shuō)明。2014年12月, 中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》, 標(biāo)志著農(nóng)村宅基地正式進(jìn)入試點(diǎn)階段。該《意見(jiàn)》也對(duì)宅基地權(quán)益保障和取得方式的完善、農(nóng)民戶有所居的多元化實(shí)現(xiàn)方式、進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地提出了具體說(shuō)明。2015年中央一號(hào)文件提出對(duì)宅基地制度改革試點(diǎn)采取分類(lèi)實(shí)施的措施, 強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民住房保障的新機(jī)制進(jìn)行深入探索[2]55-60。
2015年2月27日, 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣開(kāi)展“三塊地”改革試點(diǎn), 其中云南大理等15個(gè)地區(qū)承擔(dān)宅基地改革試點(diǎn)。隨著土地確權(quán)工作的不斷推進(jìn), 2016年中央一號(hào)文件在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的基礎(chǔ)上, 提出要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。與此同時(shí), 農(nóng)村土地制度改革逐步進(jìn)入統(tǒng)籌階段, 改革試點(diǎn)開(kāi)始聯(lián)動(dòng)部署。2017年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn), 并開(kāi)始放活對(duì)空閑農(nóng)房及宅基地管制, 以提高宅基地利用效率, 增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。2017年底, 黨的十九大后首次召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》, 拓展了宅基地制度改革試點(diǎn)范圍, 延長(zhǎng)了試點(diǎn)期限, 并劃出改革“紅線”。即:不得以買(mǎi)賣(mài)宅基地為出發(fā)點(diǎn), 不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。2018年是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開(kāi)局之年。2018年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào), 扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同時(shí), 文件再次強(qiáng)調(diào)了宅基地制度改革的底線, 即:不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地, 嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制, 嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。
(二) 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的基本特點(diǎn)。
據(jù)初步測(cè)算, 截至2013年底, 全國(guó)宅基地總面積約為1.7億畝, 占集體建設(shè)用地的54%, 其中村內(nèi)宅基地面積約為1.6億畝, 占總體的94%, 城市和建制鎮(zhèn)內(nèi)部的農(nóng)村宅基地面積約0.1億畝[3]36-46?，F(xiàn)行《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》分別對(duì)宅基地的所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等作出了明確規(guī)定。我國(guó)宅基地制度的基本特點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面:
1. 集體擁有宅基地所有權(quán)。
《憲法》第10條、《土地管理法》第8條規(guī)定宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有。集體對(duì)宅基地的所有權(quán)特征主要表現(xiàn)為:農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的獲得, 必須經(jīng)過(guò)村委會(huì)批準(zhǔn);當(dāng)農(nóng)戶不再使用宅基地時(shí), 集體可以將其收回;宅基地在整理或指標(biāo)交易時(shí), 主體也是村委會(huì)。因此, 在宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)上, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織絕不僅僅是法律意義上的概念, 而是擁有實(shí)實(shí)在在的支配和控制權(quán)力。
2. 農(nóng)戶擁有宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)。
《物權(quán)法》第152條規(guī)定, 宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。長(zhǎng)期以來(lái), 我國(guó)一直堅(jiān)持農(nóng)村房屋由農(nóng)民所有, 農(nóng)民對(duì)房屋的買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押、典權(quán)、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利予以充分保障, 并且通過(guò)制度設(shè)計(jì), 也不斷阻止政府或集體組織對(duì)農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。因此, 在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū), 農(nóng)民對(duì)于擁有住房所有權(quán)的認(rèn)知相對(duì)一致, 也逐漸形成了根深蒂固的觀念。
3. 宅基地具有成員身份性和無(wú)償性。
根據(jù)現(xiàn)行宅基地管理制度, 只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 才有資格申請(qǐng)和使用該村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地, 而非集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)法獲得宅基地。如《物權(quán)法》第152條規(guī)定, 宅基地使用權(quán)權(quán)限僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 享有身份性、福利性和社會(huì)保障功能。這充分說(shuō)明了宅基地的成員身份性特征。只要是集體組織成員, 就可以無(wú)償取得宅基地。由于宅基地只賦予了占有權(quán)和使用權(quán), 非集體經(jīng)濟(jì)組織成員也就無(wú)法通過(guò)宅基地的交易和轉(zhuǎn)讓獲得宅基地, 并且即便有這種交易, 也不會(huì)受到法律保護(hù)。同時(shí), 福利分配的宅基地屬性, 也是實(shí)行“一戶一宅”的主要依據(jù)。農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓以后, 就不能再申請(qǐng)和獲得宅基地, 因此農(nóng)民不能將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。
4. 面積法定, 嚴(yán)格管理。
“面積法定”是指農(nóng)村村民一戶只能擁有面積不超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)《土地管理法》第44條和第62條的規(guī)定, 村民住宅用地使用存量建設(shè)用地的, 由縣級(jí)人民政府審批;使用新增建設(shè)用地的, 一般由設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府審批。同時(shí), 《土地管理法》第77條規(guī)定, 對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)非法占用土地建設(shè)住宅的, 由縣級(jí)以上土地行政主管部門(mén)責(zé)令退還并限期拆除房屋。這是我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用及管理制度的核心。
5. 限制轉(zhuǎn)讓, 禁止抵押。
依據(jù)《土地管理法》第62條的相關(guān)規(guī)定, 農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后, 再申請(qǐng)宅基地的, 不予批準(zhǔn)。同時(shí), 《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條明確規(guī)定, 宅基地使用權(quán)不得抵押?；谡靥囟ǖ纳矸輰傩院透＠麑傩? 《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》 (國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)) 明確規(guī)定, 禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》 (國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào)) 也明確提出, 農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民, 城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。
二、農(nóng)村宅基地制度存在的主要問(wèn)題
隨著城鄉(xiāng)加速融合與農(nóng)村勞動(dòng)力大量進(jìn)城落戶, 宅基地管理中出現(xiàn)了取得困難、利用粗放、退出不暢、權(quán)能不足等問(wèn)題。這些問(wèn)題主要根源于現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)框架下不同利益主體的博弈, 核心是產(chǎn)權(quán)和收益分配問(wèn)題[4]。
(一) 宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍, 限制政策流于形式。
盡管在法律上沒(méi)有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和市場(chǎng)交易權(quán)利, 但事實(shí)上, 大量的農(nóng)民宅基地已經(jīng)進(jìn)入隱性市場(chǎng)并且呈普遍化、多樣化趨勢(shì)。尤其是在城中村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村和城郊村, 宅基地上的農(nóng)房一般以租賃、買(mǎi)賣(mài)、合作建房等多種流轉(zhuǎn)形式存在, 限制宅基地流轉(zhuǎn)的政策往往流于形式。從經(jīng)濟(jì)合理性來(lái)看, 宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)有著十分廣泛的市場(chǎng)基礎(chǔ)。宅基地以及閑置農(nóng)房的隱性入市, 不僅解決了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)收入問(wèn)題, 也緩解了進(jìn)城人口的居住問(wèn)題, 還降低了城鎮(zhèn)化的成本, 但是, 這種宅基地的自發(fā)入市行為與現(xiàn)行法律直接沖突。
(二) 宅基地的無(wú)償取得和一戶一宅難以為繼。
目前在廣大的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū), 有些農(nóng)村還在實(shí)行“一戶一宅”的無(wú)償分配制度。但是, 近些年來(lái)隨著返鄉(xiāng)人員的逐步增多, 不僅對(duì)流轉(zhuǎn)承包地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)有著旺盛的需求, 也對(duì)農(nóng)村居住條件有著更高要求。這些人員往往有實(shí)力、有能力, 還對(duì)宅基地有著大量需求。受現(xiàn)有農(nóng)村集體建設(shè)用地使用范圍的限制, 一些農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、生態(tài)莊園等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài), 只能在自己的宅基地或附近修建房屋。還有的農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)民合作社理事長(zhǎng)等農(nóng)村能人, 也往往利用自己的房屋和宅基地做辦公室、農(nóng)機(jī)庫(kù)房等, 從而導(dǎo)致耕地在農(nóng)區(qū)大量被占用。在沿海地區(qū)和廣大城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū), 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地級(jí)差收益的大幅提高, 城鎮(zhèn)建設(shè)用地也越來(lái)越緊張, 無(wú)償分配宅基地難度越來(lái)越大。同時(shí), 一戶一宅在城市化地區(qū)的管理更為復(fù)雜。隨著宅基地在這些地區(qū)的價(jià)值顯化, 農(nóng)民往往在宅基地上大量“種房子”, 有的突破了原來(lái)審批的宅基地面積, 有的突破了各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的宅基地上蓋的住房面積。
(三) 宅基地用益物權(quán)不完整, 分享宅基地增值收益難。
按照《物權(quán)法》規(guī)定, 農(nóng)民的宅基地使用權(quán)被明確界定為用益物權(quán)。中央政策文件一再?gòu)?qiáng)調(diào)保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。但是, 一般意義上的用益物權(quán)包括“占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)”, 而對(duì)作為用益物權(quán)的宅基地只在法律上予以“占有權(quán)和使用權(quán)”的賦權(quán), 少了“收益權(quán)”一項(xiàng)?？梢?jiàn), 宅基地用益物權(quán)在法律表達(dá)上存在自相矛盾, 以致于農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)往往受到忽視和侵害。尤其是在一些實(shí)施村莊整理、農(nóng)民集中居住和宅基地?fù)Q房等政策的地區(qū), 農(nóng)民一般僅僅獲得房屋的補(bǔ)償, 而很難分享整理節(jié)約出的建設(shè)用地的出讓收益及增值收益, 有的甚至難以彌補(bǔ)農(nóng)民“上樓”的成本。
(四) 宅基地的無(wú)序擴(kuò)張不利于村莊建設(shè)與城市發(fā)展。
現(xiàn)行宅基地審批制度環(huán)節(jié)過(guò)多、周期長(zhǎng), 不適應(yīng)農(nóng)民建房靈活性的需求, 導(dǎo)致建房戶邊報(bào)邊建、亂占濫建等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于宅基地使用現(xiàn)狀與法律間的沖突, 政府對(duì)宅基地使用的管理基本處于缺位狀態(tài), 規(guī)劃和用途管制無(wú)法實(shí)施。在政府管制缺位下, 農(nóng)民宅基地的擴(kuò)張和新房建設(shè)更是處于無(wú)序狀態(tài), 甚至有蔓延之勢(shì)。在農(nóng)村, 宅基地?zé)o序擴(kuò)張嚴(yán)重危害村莊統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)。在城市, 宅基地管理混亂造成城中村的私搭亂建、毫無(wú)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足、治理無(wú)組織, 治安問(wèn)題嚴(yán)重, 與城市形成完全的兩張皮, 加大城市管理成本和未來(lái)更新的難度。
(五) 大量超標(biāo)準(zhǔn)和閑置的宅基地缺乏有效退出機(jī)制。
我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)宅基地的取得原則、標(biāo)準(zhǔn)、審批權(quán)限和程序作了規(guī)定, 但宅基地收回政策過(guò)于原則性, 收回程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體規(guī)定, 導(dǎo)致可操作性不強(qiáng), 更缺乏引導(dǎo)村民主動(dòng)退出宅基地的有效機(jī)制。有關(guān)調(diào)查顯示, “少批多占”“未批先建”等歷史遺留問(wèn)題較多, 目前尚無(wú)有效的解決方案, 導(dǎo)致宅基地資源不能有效配置。
三、當(dāng)前宅基地制度的主要改革探索
2015年, 中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》, 在全國(guó)15個(gè)地區(qū)開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)。根據(jù)中央統(tǒng)一部署, 宅基地制度改革主要圍繞宅基地權(quán)益保障和取得、有償使用、有償退出和改革宅基地審批制度等四個(gè)方面展開(kāi)。改革的目標(biāo)是健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的農(nóng)村宅基地制度。經(jīng)過(guò)近三年的基層探索, 試點(diǎn)地區(qū)圍繞保障農(nóng)戶住有所居、建立宅基地有償使用和有償退出機(jī)制、下放宅基地審批權(quán)、發(fā)揮農(nóng)村基層自治作用等進(jìn)行了多元化探索, 取得了一定成效。截至目前, 浙江義烏等11個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 共收取有償使用費(fèi)超過(guò)1億元。四川瀘縣等試點(diǎn)地區(qū)已退出宅基地約7.6萬(wàn)戶, 退出面積約6萬(wàn)畝[5]。
(一) 完善宅基地取得方式。
試點(diǎn)地區(qū)堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)施策, 采取多種方式, 確保農(nóng)戶“住有所居”。對(duì)宅基地資源比較豐富的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”制度;對(duì)人均耕地少、二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的“城中村”“城郊村”, 在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上, 探索實(shí)行“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”“集中統(tǒng)建”“多戶聯(lián)建”等方式;在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi), 探索集中建設(shè)農(nóng)民公寓和農(nóng)民住宅小區(qū)。
從試點(diǎn)地區(qū)看, 無(wú)論是占用新增建設(shè)用地還是利用存量建設(shè)用地, 宅基地?zé)o償取得的分配方式都難以為繼, 開(kāi)始探索有償取得方式。具體來(lái)看, 寧夏平羅探索本集體經(jīng)濟(jì)組織成員按成本有償取得宅基地;浙江義烏等對(duì)宅基地取得實(shí)行擇位競(jìng)價(jià), 共收取有償擇位費(fèi)30多億元。可以說(shuō), 這項(xiàng)改革對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)“福利”分配的宅基地取得方式是一個(gè)積極探索。但通過(guò)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)改革方案的分析, 按成本有償取得農(nóng)戶所繳納的費(fèi)用, 實(shí)際上是土地整理費(fèi)、開(kāi)墾費(fèi);而擇位競(jìng)價(jià)費(fèi)僅限于交通條件良好、地理位置優(yōu)越的地段, 而并沒(méi)有收取資源使用費(fèi), 說(shuō)明宅基地有償取得方式還沒(méi)有破題。
(二) 建立宅基地有償使用制度。
宅基地使用混亂、未批先建、一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)蓋房等問(wèn)題是宅基地制度改革的最直接誘因。試點(diǎn)地區(qū)針對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、一戶多宅以及非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承等方式實(shí)際占有和使用宅基地等情形, 探索建立有償使用制度。例如, 湖北宜城、江西余江等試點(diǎn)地區(qū)收取有償使用費(fèi)。新疆伊寧對(duì)非集體成員以繼承之外的方式占有和使用宅基地的, 按照高標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi), 對(duì)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員但是法定繼承人的, 酌情收取或暫不收取。浙江義烏則將違法侵占使用宅基地的問(wèn)題, 區(qū)分嚴(yán)重違法和輕微違法等不同情形, 嚴(yán)重違法的結(jié)合“三改一拆”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)予以拆除, 輕微違法的則納入有償使用范圍, 收取一定費(fèi)用。
在目前宅基地的各項(xiàng)改革中, 針對(duì)違法違規(guī)占地收取有償使用費(fèi), 是改革的突破點(diǎn)和切入口, 實(shí)踐中有理有據(jù)、易于操作, 但也容易造成一系列問(wèn)題。比如, 長(zhǎng)期以來(lái)大量違法占地的既成事實(shí), 是否可以通過(guò)繳納罰款而合法化?如果沒(méi)有合法化, 那么罰款的征收就不容易得到農(nóng)民群眾的認(rèn)可。對(duì)于這些做法, 如果后續(xù)再推行相關(guān)改革予以糾正, 反而會(huì)面臨更大的阻力。
(三) 建立農(nóng)戶宅基地自愿有償退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制。
從目前來(lái)看, 試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展農(nóng)戶宅基地有償退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制方面的探索比較活躍, 改革方式也比較靈活。如天津薊州探索由村集體經(jīng)濟(jì)組織有償回購(gòu)農(nóng)戶宅基地, 每畝補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于17.6萬(wàn)元;陜西高陵探索有償使用、有償退出制度, 以收取的有償使用費(fèi)支付有償退出費(fèi), 達(dá)到收支平衡;浙江義烏開(kāi)展宅基地所有權(quán)、分配資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”試點(diǎn), 對(duì)已完成鄉(xiāng)村建設(shè)及更新改造的村莊, 允許宅基地使用權(quán)在本市集體經(jīng)濟(jì)組織成員間跨村轉(zhuǎn)讓, 并對(duì)轉(zhuǎn)讓后的宅基地頒證。
與其他試點(diǎn)內(nèi)容相比, 試點(diǎn)地區(qū)在這方面的積極性較高, 但問(wèn)題的癥結(jié)是“錢(qián)從哪里來(lái)”, 也就是收儲(chǔ)資金的來(lái)源如何保障。從試點(diǎn)地區(qū)的探索來(lái)看, 以有償使用的資金支付有償退出的費(fèi)用, 是一項(xiàng)很好的改革理念與制度設(shè)計(jì), 但這種操作在實(shí)踐中可能遇到的問(wèn)題是, 將有償使用作為前提, 先針對(duì)有償使用對(duì)象收取費(fèi)用, 再向有償退出的對(duì)象支付費(fèi)用, 并且從整體上看, 兩者要達(dá)到資金平衡。顯然, 這樣的改革設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)是好的, 但現(xiàn)實(shí)條件不容易滿足。2018年中央一號(hào)文件明確提出, 探索實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”, 為促進(jìn)宅基地有序流轉(zhuǎn)指明了方向。宅基地“三權(quán)分置”制度改革也被視為阻止鄉(xiāng)村衰敗、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要契機(jī)[6]。
(四) 完善宅基地管理制度。
宅基地產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ), 管理制度是準(zhǔn)則。產(chǎn)權(quán)不完善與權(quán)能不充分, 直接導(dǎo)致了宅基地管理制度跟不上形勢(shì)變化的需要。從2008年黨的十七屆三中全會(huì)開(kāi)始, 中央就提出要嚴(yán)格宅基地管理, 完善宅基地制度。目前, 試點(diǎn)地區(qū)正開(kāi)展通過(guò)簡(jiǎn)化審批流程、優(yōu)化審批程序, 下放宅基地審批權(quán)。比如, 對(duì)使用存量建設(shè)用地的, 審批權(quán)由縣級(jí)政府下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;對(duì)使用新增建設(shè)用地的, 由縣級(jí)政府審批。有些試點(diǎn)地區(qū)還探索鄉(xiāng)村治理重心下沉, 成立農(nóng)民自治組織, 協(xié)助開(kāi)展宅基地管理工作。如江西余江探索在村民小組建立村民事務(wù)理事會(huì), 由村民事務(wù)理事會(huì)確定分配標(biāo)準(zhǔn)與分配辦法, 在宅基地管理和改革中發(fā)揮重要作用。還有些試點(diǎn)地區(qū), 加快產(chǎn)權(quán)制度建設(shè), 做好基礎(chǔ)工作, 為宅基地管理制度改革提供依據(jù)。例如, 湖北宜城嚴(yán)格執(zhí)行宅基地確權(quán)登記頒證政策, 解決了5500多件歷史遺留問(wèn)題。
對(duì)于這項(xiàng)改革, 社會(huì)各界的觀點(diǎn)看法并不一致?？傮w上看, 大量宅基地隱性流轉(zhuǎn)的事實(shí), 正是宅基地管理制度、農(nóng)民需求與法律三者之間嚴(yán)重沖突的體現(xiàn), 更是政府對(duì)宅基地使用及分配管理缺位的反映。再加上, 鄉(xiāng)村規(guī)劃嚴(yán)重滯后, 農(nóng)民新建農(nóng)房往往存在相互攀比的心理, 不僅造成了資源浪費(fèi), 也影響了村容村貌。因此, 面對(duì)宅基地?zé)o序擴(kuò)張的局面, 審批權(quán)限下放并不是痛點(diǎn), 強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃和用途管制才是正題。
四、推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的建議
進(jìn)入新時(shí)代, 農(nóng)村改革已經(jīng)進(jìn)入縱深推進(jìn)的新階段, 改革的“四梁八柱”已經(jīng)搭建起來(lái), 一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵的改革加緊部署、不斷深入。宅基地是農(nóng)村“三塊地”改革的核心, 與農(nóng)民關(guān)切度最高、利益關(guān)系也更為密切。因此, 下一步宅基地制度改革應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化、漸進(jìn)式改革的總方向, 更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性, 逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍, 推進(jìn)農(nóng)村土地三項(xiàng)試點(diǎn)深度融合, 統(tǒng)籌銜接關(guān)聯(lián)改革, 為全國(guó)范圍內(nèi)整體推開(kāi)相關(guān)改革積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。
(一) 保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。
農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的主要表現(xiàn)形式為宅基地占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)是宅基地制度改革的目標(biāo)和底線。實(shí)踐中, 由于“房地一體”的不可分性, 宅基地用益物權(quán)在政策層面被分解為宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)。在“兩權(quán)分離”的制度框架下, 宅基地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織, 使用權(quán)屬于農(nóng)戶。長(zhǎng)期以來(lái), 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往對(duì)宅基地所有權(quán)有著更實(shí)際、更直接的支配權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中, 村民委員會(huì)往往代替村集體經(jīng)濟(jì)組織行使宅基地管理等相關(guān)權(quán)利。在民主決策與監(jiān)督缺位的情況下, 容易造成村干部個(gè)人說(shuō)了算, 從而產(chǎn)生委托代理問(wèn)題。這也是宅基地管理制度混亂的直接原因之一。深化宅基地制度改革, 應(yīng)該按照宅基地用益物權(quán)的原則, 在鞏固集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步明確和強(qiáng)化農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。同時(shí), 加快推進(jìn)房地一體的農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。在此基礎(chǔ)上, 完善宅基地用益物權(quán), 在現(xiàn)有宅基地占有權(quán)和使用權(quán)基礎(chǔ)上, 賦予農(nóng)戶宅基地資格權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同時(shí), 加快建立健全集體建設(shè)用地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度, 逐步實(shí)現(xiàn)各類(lèi)市場(chǎng)主體按照市場(chǎng)規(guī)則和市場(chǎng)價(jià)格依法平等使用土地等自然資源。
(二) 有效盤(pán)活閑置宅基地和閑置農(nóng)房。
閑置宅基地和閑置農(nóng)房是農(nóng)村最大的“隱性資產(chǎn)”。隨著農(nóng)村大量人口進(jìn)城落戶, 農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象越來(lái)越突出。同時(shí), 一些村集體經(jīng)濟(jì)組織“空殼化”嚴(yán)重, 幾乎沒(méi)有多少村集體經(jīng)濟(jì)收入。因此, 無(wú)論是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 還是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入, 都要鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在盤(pán)活閑置宅基地和閑置農(nóng)房上作文章, 探索閑置農(nóng)村宅基地多種利用方式。在這方面, 一些試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了很多探索, 但總體上看, 改革步伐比較緩慢, 閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)仍受到諸多限制。深化農(nóng)村宅基地制度改革, 就要在法律法規(guī)框架下, 有意識(shí)地放寬市場(chǎng)化用地主體的限制, 擴(kuò)大村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。特別是允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地, 優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài), 增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。同時(shí), 要注意利用開(kāi)發(fā)不是違規(guī)買(mǎi)賣(mài), 不能違反土地用途管制原則, 更不能讓工商資本侵占村集體利益, 建設(shè)私人會(huì)館或開(kāi)發(fā)別墅。
(三) 與其他改革協(xié)同部署。
要堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的, 不是用來(lái)炒的”定位, 縮小政府征地權(quán)使用范圍, 支持引導(dǎo)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房, 集約開(kāi)發(fā)出租屋建設(shè)。特別是注意將宅基地制度改革試點(diǎn)與利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)一體部署、協(xié)同推進(jìn), 助力租購(gòu)并舉的住房體系。穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓, 促進(jìn)集體土地優(yōu)化配置, 探索多元化市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)形式。同時(shí), 要堅(jiān)持試點(diǎn)探索與修法同步的原則, 及時(shí)總結(jié)改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)啟示, 吸收到法律, 以此為起點(diǎn)和支點(diǎn)做好土地管理法的修改工作。
(四) 建立配套政策體系。
穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 在清產(chǎn)核資和股份合作的基礎(chǔ)上, 組建集體經(jīng)濟(jì)組織, 探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式。完善農(nóng)村土地利用管理政策體系, 在村集體作為宅基地所有權(quán)主體和農(nóng)戶自愿的前提下, 探索宅基地有償退出機(jī)制, 促進(jìn)宅基地市場(chǎng)多樣化發(fā)展[7]。鼓勵(lì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性銀行開(kāi)發(fā)金融產(chǎn)品, 為村集體經(jīng)濟(jì)組織提供中長(zhǎng)期貸款, 用于閑置宅基地收儲(chǔ)、土地整治、配套設(shè)施建設(shè)等支出。建立宅基地流轉(zhuǎn)利益分配機(jī)制, 統(tǒng)籌國(guó)家、集體和農(nóng)戶三方權(quán)益, 適當(dāng)提取收益調(diào)節(jié)金用于鄉(xiāng)村建設(shè), 保障宅基地所有權(quán)主體的合理收益, 最大限度地保護(hù)農(nóng)戶的合法利益。
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