關(guān)鍵詞: 不成文憲法 憲政 政黨憲制 國家憲制 雙軌憲制
【中國憲治網(wǎng)按語：因操作失誤，遺漏了本文的第一條腳注、以及第一條腳注里注明的譯者。經(jīng)指出，現(xiàn)在恢復(fù)其應(yīng)有狀態(tài)。由此給譯者等造成的不利影響，深表歉意。】
中華人民共和國全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。
——八二憲法第57條
中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會(huì)主義民主政治。……堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。
——摘自《中國共產(chǎn)黨章程》總綱
―、引論
中國作為最大的發(fā)展中國家，[1]離完善憲制尚有相當(dāng)?shù)木嚯x。但中國的努力不可低估。2010年，中國一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，這也引發(fā)了中國是時(shí)候講述自己故事的討論：“中國人有能力創(chuàng)造偉大的故事，中國人也一定能學(xué)會(huì)講好自己的故事，讓中國的故事傳遍世界、感動(dòng)世界。”[2]對(duì)于中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，林毅夫教授認(rèn)為，與威權(quán)體制和自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的“中國模式”已然形成，[3]這種模式一定程度上可以解釋中國1978年后改革開放所取得的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
前一時(shí)期，國內(nèi)一些熱衷國家權(quán)力的知識(shí)分子，聲稱“憲政”是一個(gè)只屬于西方國家的概念，并不適合中國;因?yàn)樗^的憲政，就是要顛覆中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義政權(quán)。[4]相反，國內(nèi)的自由主義者則認(rèn)為，憲政是一個(gè)有關(guān)自由、文明社會(huì)的共同性價(jià)值，中國共產(chǎn)黨也可以而且應(yīng)當(dāng)追求。[5]近來一些中立機(jī)構(gòu)的研究數(shù)據(jù)甚至表明，將近70%的中國人認(rèn)為政府是民主的并且治理良好。[6]盛世中國端倪初現(xiàn)，在有關(guān)國家未來不同的設(shè)想、不同的可能性和假設(shè)當(dāng)中出現(xiàn)各種不同的聲音，這并不難理解。尤其是與西方國家持續(xù)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)相比，中國近年來無可否認(rèn)地取得了巨大的成功，這促使許多知識(shí)分子思考有關(guān)中國和世界未來的新路徑。[7]然而，對(duì)于中國憲制在現(xiàn)實(shí)中是如何演進(jìn)的，卻鮮有論述。
話雖如此，一些學(xué)者試圖超越西方標(biāo)準(zhǔn)以重新評(píng)價(jià)中國現(xiàn)有的政治體制，構(gòu)建更加適合中國的憲制理論。[8]—個(gè)典型的例子是既然成文憲法不能描述現(xiàn)實(shí)，那么就建構(gòu)一種“不成文憲法”來解釋中國的政治體制。[9]此種努力值得肯定，但卻是在沒有清楚地理解起源于英國的不成文憲法概念的基礎(chǔ)上，且于一種完全不同的語境下使用了此一概念。[10]—些早期的學(xué)術(shù)研究也曾試圖從非自由主義的視角探求中國憲政的發(fā)展，特別是強(qiáng)調(diào)全國人大作為形成中國憲制的可能路徑，但是這種觀點(diǎn)已經(jīng)被自由主義憲政論者所摒棄。[11]另有一些學(xué)者試圖繞過對(duì)憲法文本的分析，而使用“活憲法”(living constitution)概念來闡明中國實(shí)際的憲法秩序。[12]盡管他們都從非自由主義的視角意識(shí)到中國共產(chǎn)黨或者全國人大在中國憲制發(fā)展中的重要地位，但是在執(zhí)政黨與國家之間相互關(guān)系上的討論有所欠缺，即一種數(shù)十年來在各個(gè)方面形成的黨國體制，由黨指揮、控制和整合中國所有的政治組織和政治機(jī)構(gòu)。[13]
在有關(guān)中國憲制的既有研究基礎(chǔ)上，本文首先闡明為何“不成文憲法”的概念被誤用以及此一概念為何不適合中國，隨后提出了中國自1978年以來已經(jīng)逐步建立起了一種執(zhí)政黨與國家相互依存的“雙軌憲制”結(jié)構(gòu)。具體而言，文章將闡明：(1)在這種雙軌憲制下國家是如何得以強(qiáng)化的;(2)黨是如何在實(shí)踐中走向規(guī)范化的;(3)兩者在實(shí)踐中是如何相互演進(jìn)的。最后，本文認(rèn)為，中國應(yīng)當(dāng)在已然形成的雙軌憲制的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)定位，實(shí)施增量式、漸進(jìn)式的憲政改革。
二、中國的“不成文憲法”?
“不成文憲法”的概念首先為戴雪(A.V. Dicey)提出，以解釋英國沒有正式的成文憲法的狀況。在中國的語境下，法律制度并沒有完全按 照現(xiàn)行憲法有效運(yùn)轉(zhuǎn)，行動(dòng)中的憲法與紙上的憲法仍有很大的距離。[14]中國也因此被指責(zé)，認(rèn)為其所謂的憲法，在某種程度上或者是虛假的，或者是被濫用的概念。但問題是，如果成文憲法不能夠描述中國的法律制度，那么中國的政制是按照何種憲法規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)的呢?為此,強(qiáng)世功教授訴諸“不成文憲法”概念。
強(qiáng)教授的論點(diǎn)主要建立在戴雪所闡述的兩個(gè)規(guī)則的基礎(chǔ)之上，一個(gè)是嚴(yán)格意義上的“憲法律”，這些規(guī)則是由法院強(qiáng)制執(zhí)行的;另一個(gè)則是“憲法慣例”，由慣例、默契、習(xí)慣或者常例所構(gòu)成。[15]另外，他還引用了惠爾(K.C.Wheare)的有關(guān)論述作為旁證。[16]
“法律規(guī)則”與“非法律規(guī)則”的區(qū)別在于，前者被書寫于憲法或某議會(huì)或其他法律文件中的 規(guī)范政府的規(guī)則——多數(shù)是規(guī)則;后者是其他規(guī)則，主要是規(guī)范政府的風(fēng)俗、慣例和習(xí)慣，這些規(guī)則通常都不是被精確設(shè)計(jì)并載諸文書的。[17]
據(jù)此，強(qiáng)教授得出結(jié)論認(rèn)為，中國憲政運(yùn)行狀況可以被描述為另一種形式的不成文憲法，如黨章、憲法慣例、憲法學(xué)說以及憲法性法律。[18]但如上文已提及的，他誤解了“不成文憲法”。
雖然戴雪提出了構(gòu)成英國憲法性法律的兩種規(guī)則，但是，他所指的“慣例”并不是正式的法律，即使這些慣例可以調(diào)整某些主權(quán)者的行為。 譬如，“國王必須同意(這種表述可能是不準(zhǔn)確的)，或者說不能‘否決’任何議會(huì)兩院通過的法案。”[19]一個(gè)普遍性的特征在于，如果任何或所有的憲法慣例被違反，沒有法院會(huì)受理此種案件。戴雪強(qiáng)調(diào)，“成文法”與“不成文法”(或者普通法)的區(qū)別并不就是法律與慣例的區(qū)別。[20]—方面，某些以不成文法或者判例法形式存在的憲法規(guī)則，很可能變?yōu)槌晌姆ɑ蛘咧贫ǚ?另一方面，雖然憲法慣例可能被簡(jiǎn)化為某些文字，卻不可能以制定法的形式出現(xiàn)。[21]憲法慣例可以被認(rèn)為是廣義上憲法性法律的一部分，此時(shí)指的是它的地位等同于憲法規(guī)則。[22]但是，根據(jù)英國的“議會(huì)主權(quán)”和“法治”原則，憲法慣例必須服膺于憲法規(guī)則。[23]戴雪清楚地闡述道：三個(gè)指導(dǎo)性原則逐漸明晰，它們是議會(huì)主權(quán)，憲法性法律的普遍性和最高性原則，窮盡憲法性法律、方得訴諸憲法慣例原則。第三個(gè)原則需要非常謹(jǐn)慎地使用，因?yàn)樵撛瓌t的適用總是會(huì)遭致諸多懷疑和猜測(cè)。[24]
然而，現(xiàn)實(shí)生活中，中國的成文憲法未能像其所規(guī)定的那樣發(fā)揮作用，而像“橡皮圖章”一樣被置諸旁。強(qiáng)教授闡述道：[25]
《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定了 “蘇聯(lián)式”的人大制度，這種制度與英國的議會(huì)制度類 似。全國人大及其常委會(huì)是主權(quán)機(jī)關(guān)，擁有廣泛的職權(quán)和最高的權(quán)威……因此，將中國作為民族國家的不是建立于成文憲法基礎(chǔ)上的人大制度，而是在中國革命中形成的、為成文憲法序言所確認(rèn)的、在政治事實(shí)中所踐行的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度。[26]
既然成文憲法在實(shí)踐中并沒有很好地發(fā)揮作用，強(qiáng)教授認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)可以視為中國的不成文憲法。這里，有關(guān)“不成文憲法”概 念的使用是武斷的。第一，它誤用了戴雪的不成文憲法概念。如前所述，戴雪嚴(yán)格限定了“憲法慣例”和“不成文法律”，而不是“不成文憲法”。 顯然，憲法慣例受憲法規(guī)則的約束，與所謂中國 的“不成文憲法”是有區(qū)別的，因?yàn)楹笳咭馕吨袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)可以凌駕于成文憲法。第二， 戴雪所說的憲法慣例主要是由確保下議院最高級(jí)別的習(xí)慣(不管其歷史淵源如何)所組成，并且最終通過下議院的民主程序而成為國家的習(xí)慣。[27]然而，在中國的語境下，中國共產(chǎn)黨的慣例在某種程度上，具有優(yōu)越于憲法所明確規(guī)定的“人民主權(quán)”的地位。[28]第三，“不成文憲法”顯然是普通法域的一個(gè)精確性概念，它是否適用于中國這樣的社會(huì)主義國家不無疑問。另外，在制度層面 來說，“不成文憲法”是從英國的“議會(huì)主權(quán)” 和“法治”原則發(fā)展、演化而來;在此過程中，法院是普通法發(fā)展的基石。但是，中國法院審判權(quán)力獨(dú)立尚在完善。[29]在某種意義上，中國所堅(jiān)持的共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政，還是有一定的威權(quán)主義色彩;但如果僅根據(jù)與英國議會(huì)制度的相似性，就在如此狹窄的范圍內(nèi)得出中國的“不成文法”概念，顯然是不可取的。[30]
由此看來，源于英國法治實(shí)踐的“不成文憲法”概念，在中國語境下被誤用了，它無法反映中國轉(zhuǎn)型時(shí)期變化發(fā)展的政制。
三、雙軌憲制的形成
“不成文憲法”概念不能夠完全反映中國的政治現(xiàn)實(shí)，但是，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作是根本法，它是中國政治制度基礎(chǔ)的根本法，中國的主權(quán)最終由兩個(gè)實(shí)體組成：中國共產(chǎn)黨和全國人大”[31]的論點(diǎn)部分地抓住了中國政制核心。
普遍認(rèn)為，中國憲法是不具有司法適用性的，因?yàn)楝F(xiàn)行《憲法》第62條和第67條，僅授權(quán)全國人大修改憲法、監(jiān)督憲法的實(shí)施，并且只有全國人大常委會(huì)具有解釋憲法和監(jiān)督憲法的職權(quán)。 2009年，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》，亦明確將憲法排除在司法判決的適用依據(jù)之外。考慮到這一點(diǎn)，要理解中國的憲制，就得超越以成文憲法為主要關(guān)注對(duì)象的司法審查模式。因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨并不是通常意義上的政治團(tuán)體，而是中國政治制度的基石;傳統(tǒng)的憲法研究主要關(guān)注成文憲法并且承認(rèn)中國共產(chǎn)黨實(shí)質(zhì)上的干預(yù)，而強(qiáng)教授的論述很大程度上轉(zhuǎn)移了這種注意力。正如強(qiáng)教授所述：
前者(中國共產(chǎn)黨)體現(xiàn)了作為絕對(duì)憲法的根本法規(guī)范;后者體現(xiàn)了法典化的成文憲法中的根本規(guī)范。因此，就存在人民代表的兩種形式：一是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派，它們的成員都是各行各業(yè)各階層的社會(huì)精英，并由于政治理念、歷史使命和階級(jí)利益受到廣大人民群眾的擁護(hù);二是全國人大，它的成員是通過法定的民主選舉程序產(chǎn)生。[32]
確實(shí)，中國憲制的關(guān)鍵要素由兩個(gè)部分構(gòu)成，這與其他民主國家并不相同。然而，這種從事實(shí)性命題推出規(guī)范性命題的做法是不成立的。也就是說，中國共產(chǎn)黨的實(shí)質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)不意味著它應(yīng)當(dāng)是絕對(duì)的。這是一種基于現(xiàn)狀合法化中國共產(chǎn)黨統(tǒng)治的有效途徑，但卻是一種從事實(shí)性命題推出應(yīng)然性命題的做法。況且，這既不能揭示出中國共 產(chǎn)黨與全國人大的實(shí)質(zhì)關(guān)系，也不能反映實(shí)踐中雙軌憲制的作用機(jī)制。
從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，中國共產(chǎn)黨和全國人大在中國轉(zhuǎn)型進(jìn)程中都發(fā)揮著重要作用。如果憲政不僅是法典化的憲法規(guī)范，那么與其他國家一樣，中國也有憲制。正如圖什奈特(Mark Tushnet) 所論述的：
在美國語境下，一個(gè)憲法秩序與其說是合眾國憲制，不如說是英國憲制的變種。另外，正如立憲主義學(xué)者所發(fā)現(xiàn)的英國憲制的繁殖性，一個(gè)憲制秩序不應(yīng)僅僅視為包含相對(duì)穩(wěn)定的政治安排和指導(dǎo)性原則的司法原則和成文憲法，此種做法是富有啟發(fā)意義的。[33]
同樣，由于成文憲法不能完全反映中國的憲 制秩序，將中國憲制秩序視為一種“變種”，也是有意義的。
實(shí)際上，中國憲制已經(jīng)由一種由黨章和憲法構(gòu)成的雙層結(jié)構(gòu)演化而來，這兩種憲制都是不可缺少的，也不能被忽略。那么，關(guān)于此種雙軌憲制如何形成，以及在這一雙軌憲制結(jié)構(gòu)下黨和國家相互作用的條件是什么，尚需闡明。
(一)國家憲制的強(qiáng)化
歷史地看，1949年新中國成立后，中國移植了前蘇聯(lián)的政治制度，并且在毛澤東時(shí)代采取了一種法律虛無主義的做法。[34]前國家副主席劉少奇曾對(duì)一個(gè)憲法學(xué)者說，“研究中國憲法是沒有意義的”。[35]極具諷刺意味的是，劉少奇在“文 化大革命”遭受迫害的過程中，曾訴諸憲法權(quán)利以保護(hù)自己。毋庸諱言，在當(dāng)時(shí)，人大制度和國 家憲法只是“橡皮圖章”，或者說是為強(qiáng)化個(gè)人 魅力的工具。[36]第三屆全國人大陷入癱瘓達(dá)十年之久也就不足為奇了，這意味著如果憲法受制于黨的意志而失其至高性，那就不能得到嚴(yán)格的實(shí)施。
過去三十多年來，中國經(jīng)歷了史無前例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法制改革。為吸取“文革”教訓(xùn)，黨意識(shí)到“法治”原則的重要性。1982年修訂憲法在此過程中發(fā)揮了越來越重要的作用。例如，它明 確規(guī)定了下列人員每屆任期不得超過5年，連續(xù)任職不得超過兩屆的任期制：國家主席和副主席，國務(wù)院總理和副總理，全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)和副委員長(zhǎng)，最高人民法院院長(zhǎng)和最高人民檢察院檢察長(zhǎng)。這種模式實(shí)際上也被地方政府采用。自 1982年鄧小平實(shí)行干部退休制度改革后，這些關(guān)于任期的限制也被黨的領(lǐng)導(dǎo)層采用。[37]可以說，這些相關(guān)規(guī)定得到了嚴(yán)格實(shí)施。尤其是考慮到國家結(jié)構(gòu)組成了憲法的核心部分。
然而，因?yàn)槿狈?shí)質(zhì)意義上憲法實(shí)施的司法審查機(jī)制和對(duì)政府違憲行為的防范措施，按照西方標(biāo)準(zhǔn)，許多學(xué)者簡(jiǎn)單地指責(zé)中國的憲法只是“裝飾品”。[38]在“齊玉苓訴陳曉琪等以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護(hù)的公民受教育的基本權(quán)利糾紛”[39]—案(以下簡(jiǎn)稱“齊玉苓案”)引發(fā)的憲法司法化浪潮的起伏轉(zhuǎn)折之后，情況更是如此，中國憲法實(shí)施的司法審查可謂希望渺茫。2001年，最高人民法院對(duì)“齊玉苓案”有關(guān)憲法條款的解釋提供了中國憲法的司法適用某種可能性，這種可能性曾被熱情地歡呼。但是到了 2008年，當(dāng)最高人民法院宣布前述司法解釋失去法律效力后，此種路徑也被關(guān)閉了。有觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法的司法適用是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的潛在威脅，社會(huì)上也流行著有關(guān)最高人民法院發(fā)布內(nèi)部指導(dǎo)性命令禁止法院遵從“齊玉苓案”判決的傳言。這些都可以解釋為徹底關(guān)閉憲法司法化可能性的事實(shí)。[40]在2008年12月，最高人民法院正式廢止了此前幾個(gè)司法解釋的法律效力，“齊玉苓案”位列其中， 并且是唯一一個(gè)沒有任何簡(jiǎn)短解釋說明的案例。[41]由此看來，對(duì)中國憲法只不過是裝飾品的批評(píng)也就可以理解了。[42]
然而，這一結(jié)論卻主要是從西方“法院中心主義”的路徑中得出的。它忽略了這樣一個(gè)事實(shí)， 即憲制也必須通過其他國家行為主體予以強(qiáng)化和實(shí)施。特別是，全國人大作為憲法規(guī)定的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，[43]自1978年以來一直有效運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)現(xiàn)行憲法，全國人大擁有一系列專有的職能和職權(quán)：修改憲法，選舉國家主席和副主席;根據(jù)國家主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選;選舉中央軍事委員會(huì)主席;選舉最高人民法院院長(zhǎng);選舉最高人民檢察院檢察長(zhǎng)，這些權(quán)力從來沒有被其他國家行為主體所實(shí)施。[44]如果考慮到這一點(diǎn)，中國憲法不具有司法適用性并不意味著憲法不能夠以其他的方式實(shí)施。
與西方的政治制度不同，比如英國的議會(huì)主權(quán)和美國的三權(quán)分立，中國憲制是建立與人大制度的基礎(chǔ)之上的。因此，從人大制度而不僅是憲法司法化的角度，來評(píng)價(jià)憲法實(shí)施可能是更有效的。
人大制度在過去的三十多年中不斷得到加強(qiáng)。全國人大會(huì)議嚴(yán)格按照八二憲法的規(guī)定如期舉行，也就是說，它每年召開一次會(huì)議，并由全國人大常委會(huì)召集。[45]正如奧伯里恩(Kevin O’ Brien)所提到的，那種認(rèn)為1978年后的全國人大和中國政治制度與毛澤東時(shí)代的情況類似的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。盡管它仍然具有一定的威權(quán)主義色彩，對(duì)立法活動(dòng)的檢視將表明全國人大在中國已經(jīng)履行著新的職能。[46]
首先，在中斷整整20年之后，法律草案被 重新提起。截至2010年，全國人大及其常委會(huì)已經(jīng)通過了232部全國性法律，地方各級(jí)人大通過了8800多部地方性法規(guī)。這些構(gòu)成了中國廣義上的法律制度，包括七大部門法，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的各個(gè)方面，帶有鮮明的中國特色。[47]全國人大在平行的和垂直的法律制度體系中處于核心地位，連接著執(zhí)政黨、國務(wù)院 及其工作部門，向下則通過地方人大延伸到各個(gè)地方。[48]
其次，全國人大制度性監(jiān)督功能被不斷強(qiáng)化。在實(shí)踐中，全國人大及其專門委員會(huì)和人大代表都履行著監(jiān)督職能，這種監(jiān)督指向國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員。監(jiān)督可能是個(gè)人化和隨機(jī)性的，也可能是制度化的和規(guī)范化的。[49]
再次，人大代表在每屆人大會(huì)議中發(fā)揮著越來越重要的作用。代表們不滿的發(fā)言和尖銳的質(zhì)詢?cè)?979年后數(shù)十年來的人大會(huì)議中已經(jīng)成為常態(tài)。譬如，1988年人大代表就曾集合起來批評(píng)時(shí)任總理關(guān)于知識(shí)分子可以通過兼職來增加收入的建議，認(rèn)為這是一項(xiàng)“不適當(dāng)?shù)拇胧?rdquo;，干預(yù)教學(xué)和研究，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看將損害“國家利益”。不僅如此，一些代表公開反對(duì)時(shí)任總書記關(guān)于這種 政策是“必要的和可能的”看法。[50]這里，關(guān)鍵 的區(qū)別在于，代表們只要“實(shí)事求是”且符合公共利益，他們就能夠自由發(fā)言和投票。[51]時(shí)任全國人大法制工作委員會(huì)副主任委員張友漁曾說：一些代表不滿足在會(huì)議之外討論問題的現(xiàn) 狀，……并且總想做更多事情。他們有的要求直接介入政府、法院和檢察院的工作，有的直接處理民眾申訴、批評(píng)和建議。[52]
2005年，全國人大發(fā)布了《處理人大代表的詢問和質(zhì)詢的程序規(guī)定》來強(qiáng)化代表們的作用，這無疑向一個(gè)更加公開、協(xié)商性的制度又邁進(jìn)了一大步。[53]現(xiàn)在，代表們?cè)谌舜髸?huì)議上向官員提出詢問是非常正常的事情。在2009年全國人大 會(huì)議上，一位來自河南省的代表就曾質(zhì)詢教育部 長(zhǎng)有關(guān)全國范圍內(nèi)的教育資源分配不均問題。[54]盡管代表們的投票是有限度的，但更加有效。根據(jù)國家憲法，全國人大代表決定政府工作報(bào)告通過與否，他們的投票反映了對(duì)政府工作報(bào)告的滿意度。例如，在2013年的全國人大會(huì)議上，605名代表對(duì)最高人民法院工作報(bào)告投了否決票，創(chuàng)下歷史新高。
第十二屆全國人大表決結(jié)果(2013年3月17日)
代表人數(shù)總計(jì)：2986;缺席：38;出席：2948
工作報(bào)告
贊成票
否決票
棄權(quán)票
沒有投票
政府工作報(bào)告
2799
101
44
4
經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃報(bào)告
2665
221
60
2
中央和地方預(yù)算報(bào)告
2307
509
127
5
第十一屆全國人大常委會(huì)工作報(bào)告
2733
150
61
4
最高人民法院工作報(bào)告
2218
605
120
5
最高人民檢察院工作報(bào)告
2339
485
121
3
資料來源：《中國日?qǐng)?bào)》2013年3月17日
另外，在某些領(lǐng)域，單一提名候選人選舉被改為競(jìng)爭(zhēng)性選舉，在投票權(quán)問題上，也就授予了代表們更多的自由。在2013年的全國人大全體會(huì)議上，161名全國人大常委會(huì)成員就是從174 名提名候選人中選舉產(chǎn)生的。有時(shí)候，黨提名的高層任職候選人可能不被接受。在1995年的全體會(huì)議中，就有超過三分之一的代表沒有支持黨提名的副總理候選人姜春云，超過四分之一的代表沒有支持國務(wù)院關(guān)于銀行法和教育法草案的建議。[55]
比較而言，全國人大的代表機(jī)制與自由民主國家并不相同，這些國家的行政機(jī)關(guān)總是努力通過游說、拉票活動(dòng)來操縱立法。當(dāng)然，在本質(zhì)上，正如皮特金(Hanna F.Pitkin)所言，代表意味著規(guī)范性和制度性的回應(yīng)，并且只能在有關(guān)政治體制的總體結(jié)構(gòu)和職能中予以討論。[56]人們已經(jīng)意識(shí)到，立法活動(dòng)中的代表，如決定的影響，沒有人們想象中的那樣清晰。他們的觀念是建立在對(duì)代表不是選民們的木偶，而是具有自主意識(shí)的個(gè)人的觀察基礎(chǔ)之上的。這種意識(shí)，至少潛在地決定了代表的角色和職能。因此，他們強(qiáng)調(diào)代表的角色定位，而不是決策、點(diǎn)名投票和選民意見之間的關(guān)系。[57]
因此，在將立法的能力應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)生活過程中，代表們作為立法者的代表意識(shí)和意愿顯然發(fā)揮了一定的作用。[58]在西方多黨制的范例和代表制之外更加廣闊的視野中，立法活動(dòng)中的代表決不是虛擬變量。我們應(yīng)當(dāng)評(píng)估各種立法活動(dòng)的“意義”，并且將它們置于連續(xù)的代表行為之上予以考察，至少按照代表水平將它們?cè)诟訉挿旱囊饬x上進(jìn)行考察。[59]在這種意義上，一個(gè)全國人大代表同樣擁有它的代表機(jī)制，盡管其民主水平要比自由民主國家的要低。比如，非民主國家的立法活動(dòng)一定程度上的代表性的存在就變得可以理解，且能夠描述和比較。在現(xiàn)代復(fù)雜的社會(huì)中，有關(guān)代表機(jī)制的配置或許能夠產(chǎn)生可行的代表原理而不僅僅是政府代表。[60]因此，即使代表形式、代表活動(dòng)與自由民主國家的立法監(jiān)督不同，在脆弱的制度化體系中帶有較強(qiáng)行政干預(yù)色彩的代表也具有相似的目的。[61]
地方人大會(huì)議制度同樣得到加強(qiáng)。地方人大可以拒絕黨提名的國家公職領(lǐng)導(dǎo)人。一份關(guān)于 27個(gè)省份的地方人大的調(diào)查報(bào)告顯示，有18個(gè)省份曾經(jīng)否決了49名(總?cè)藬?shù)712人)黨提名的候選人，否決率達(dá)到4%。 [62]2006年，全國人大常委會(huì)頒行了《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》。關(guān)于地方各級(jí)人大的職能和權(quán)限，還包括：(1)聽取和審議地方人民政府、人民法院和人民檢察院的專門工作報(bào)告;(2)審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及預(yù)算實(shí)施的情況的報(bào)告，聽取和審議審計(jì)報(bào)告;(3)檢查法律法規(guī)實(shí)施情況;(4)檢查其他規(guī)范性文件的備案情況;(5)詢問和質(zhì)詢; (6)特別問題調(diào)查;(7)審議和決定有關(guān)單位辭退公職人員的案件。[63] 這些無疑反映了地方各級(jí)人大的巨大發(fā)展及其在地方政治中角色的強(qiáng)化。實(shí)踐中，地方人大常委會(huì)也會(huì)因?yàn)閷?duì)某些法院工作中諸如司法不公等問題不滿而否決地方法院的工作報(bào)告，2007年衡陽市的人大常委會(huì)就是如此。有時(shí)還否決地方政府工作報(bào)告，比如2006年鄭州市的人大常委會(huì)。[64]另一個(gè)例子是彬州市人大常委會(huì)依據(jù)《憲法》第110條不批準(zhǔn)檢察院檢察長(zhǎng)的任命。[65]同時(shí)，地方各級(jí)人大也不再簡(jiǎn)單地抱怨系統(tǒng)性的問題，而是積極探索法律所未規(guī)定的強(qiáng)化自身職能的“新形式”，包括檢查和評(píng)估部門執(zhí)法責(zé)任制、法律監(jiān)督書和個(gè)案監(jiān)督。[66]
如此看來，說中國憲法不過是“裝飾品”的觀點(diǎn)，主要基于法院是憲法實(shí)施的核心之自由主義主張。[67]但如上所述，在中國語境下，國家憲制的真正根基不在于法院體系，而是人大制度;因?yàn)楦鶕?jù)憲法，人大的一個(gè)根本性職能就是創(chuàng)造和維護(hù)國家行為主體，包括法院。[68]
(二)政黨政制的規(guī)范化
雖然國家憲制得到了強(qiáng)化，但是在某種意義上說，中國仍然是一個(gè)執(zhí)政黨在實(shí)踐中起決定性作用的執(zhí)政黨與國家體制。如果不檢視中國共產(chǎn)黨的的作用，就很難說弄懂了中國憲制。
1.共產(chǎn)黨合法性的挑戰(zhàn)
最初，中國共產(chǎn)黨是在蘇聯(lián)“十月革命”影響下建立的，但正如陸思禮教授所說，這種狀況在“文化大革命”后發(fā)生了改變：中國嘗試將立法和行政法規(guī)作為國家治理的根本手段。中國領(lǐng)導(dǎo)人逐漸糾正了以前過度依賴政策而漠視正式法律規(guī)則的做法，轉(zhuǎn)而提升法律規(guī)則作為權(quán)威的主要來源。[69]
事實(shí)上，自1978年以來，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)從一個(gè)革命型的政黨轉(zhuǎn)向了執(zhí)政黨，實(shí)施社會(huì)主義民主觀，建設(shè)社會(huì)主義法治。[70]在這個(gè)意義上說，它已經(jīng)偏離了蘇聯(lián)模式。懷特指出，這源于鄧小平及其他社會(huì)主義者加強(qiáng)全國人大的努力。作為非政黨組織，全國人大由那些衷心支持和執(zhí)行黨的政策、具有社會(huì)聲望的人士組成。在一黨執(zhí)政原則下黨通過全國人大得以整合、組織政治。[71]既然代表們自愿同意并支持共產(chǎn)黨的終極目標(biāo)，黨對(duì)全國人大的控制就是決定性的。[72]但是，隨著人大制度的演進(jìn)，中國共產(chǎn)黨在維持自身紀(jì)律方面不可避免地出現(xiàn)了一些問題。另外，與控制共產(chǎn)主義權(quán)力時(shí)期的意識(shí)形態(tài)發(fā)揮的重要作用不同，伴隨開放政策、西方技術(shù)和投資而來的是“西方資產(chǎn)階級(jí)自由主義”。 在某種意義上，官方的意識(shí)形態(tài)已經(jīng)陷入某種混亂，共產(chǎn)黨已不再能夠 在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域獲得毛時(shí)代那樣的一致性。當(dāng)共產(chǎn)黨已再不具有一個(gè)共同的意識(shí)形態(tài)來正當(dāng)化基于馬列主義建立起來的終極愿景、目標(biāo)和具體的戰(zhàn)略時(shí)，意識(shí)形態(tài)的危機(jī)也就逐漸加重了。[73]
另外，由于黨員除在政府機(jī)構(gòu)當(dāng)公務(wù)員外，還有更多的機(jī)會(huì)來實(shí)現(xiàn)身份躍升，黨紀(jì)在一個(gè)更加開放的社會(huì)更難維持。黨員身份曾經(jīng)因?yàn)榕c成功的政治生涯相聯(lián)系而十分寶貴，現(xiàn)在如果不是完全失去，也已經(jīng)大大失去了其吸引力。[74]
自開放政策實(shí)施以來，如何維護(hù)黨的合法性一直都是個(gè)挑戰(zhàn)性的話題?？紤]到中國共產(chǎn)黨總是先于全國人大召開全國代表大會(huì)的政治現(xiàn)實(shí)，黨必須遵從國家憲法維護(hù)人大制度的權(quán)威性。如果沒有意識(shí)到這一點(diǎn)，在這種社會(huì)現(xiàn)實(shí)的背后，中國共產(chǎn)黨就很難維護(hù)自身的權(quán)威。盡管在貫徹代表制原理方面比較脆弱，全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有憲法所賦予的正式的合法性基礎(chǔ)。因此，立足于國家憲法之上的全國人大的合法性，具有優(yōu)越于中國共產(chǎn)黨的地位。
2.黨的規(guī)范化
中國共產(chǎn)黨的一個(gè)創(chuàng)新舉措是緊密結(jié)合并堅(jiān)持人大制度。在中央層面，根據(jù)國家憲法產(chǎn)生的 全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)(立法分支)，國務(wù)院總理(行政分支)和其他人員，同時(shí)是中共中央政治局委員。[75]為調(diào)和黨的憲制和國家憲制，已經(jīng)形成了這樣的政治慣例，在全國人大會(huì)議之前先舉行全國黨代表大會(huì)，決定中共中央委員會(huì)(205 名中央委員和171名候補(bǔ)委員)以及中共中央紀(jì)律委員會(huì)(130名委員)的組成，然后組織中共 中央政治局(25名成員)，中共中央軍事委員會(huì)，中共中央政治局常委會(huì)(7名常委)以及中共中央書記處。現(xiàn)在已經(jīng)形成了這樣的政治慣例，書記處必須同時(shí)為中共中央軍事委員會(huì)主席服務(wù)。這是因?yàn)?，軍委主席作為三軍總司令，有?quán)部署部隊(duì)，控制國家的核武器，在全國人大或全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后使用財(cái)政預(yù)算。[76]這與“黨指揮槍”的黨的慣例是相符的。此點(diǎn)已被《國防法》第19 條法律化，該條規(guī)定中華人民共和國軍事力量須 接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。[77]在全國黨代表大會(huì)期間，可以準(zhǔn)備、討論和決定全國性重要事務(wù)，包括根據(jù)黨章安排國家機(jī)關(guān)的人事結(jié)構(gòu)。然后根據(jù)國家憲法，將這些議題提交給全國人大進(jìn)行調(diào)整并正式?jīng)Q定。
在全國人大全體會(huì)議開始時(shí)，中國共產(chǎn)黨最先向全國人大主席團(tuán)建議候選人員，然后再提交給代表們最后討論和決定。這些候選人都將承擔(dān)新的全國人大職務(wù)，國家主席和副主席，以及國家中央軍事委員會(huì)主席和副主席。
在全國人大選舉的最初階段，代表們將選舉產(chǎn)生書記處以承擔(dān)國家中央軍事委員會(huì)主席、國家主席的重要職能，[78]這已被認(rèn)為是中國的憲法慣例。需要注意的是，中共中央總書記必須同時(shí)兼任國家主席和國家軍委主席以保持政治穩(wěn)定，也就是所謂的“三位一體”體制。在某種意義上，“文化大革命”的政治悲劇起源于最高權(quán)力的分裂，這也是歷史的教訓(xùn)。例如，毛澤東是黨的主席和黨的中央軍事委員會(huì)主席，而根據(jù)國家憲法，劉少奇是國家主席。[79]即使如此，也應(yīng)當(dāng)注意，毛澤東時(shí)代的全國人大與其后逐漸加強(qiáng)的全國人大有很大的區(qū)別。
在全國人大全體會(huì)議的第二階段，中共中央總書記，同時(shí)也是新任的國家主席和國家中央軍事委員會(huì)主席，提名國務(wù)院總理、中央軍事委員會(huì)副主席和其他組成人員人選，并將名單交給全國人大最終決定。同時(shí)，全國人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)提名最高人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)人選，并提交給全國人大最終決定。最后的選舉階段是根據(jù)國務(wù)院總理的提名，組建政府內(nèi)閣。[80]
這些慣例很大程度上調(diào)和了黨和國家的關(guān)系，而沒有妨礙全國人大，以及由全國人大產(chǎn)生 的所有其他國家機(jī)關(guān)，包括最高人民法院和最高人民檢察院履行職責(zé)。一方面，通過前期的黨代表大會(huì)以及將國家干部融入黨的組織體系，黨對(duì)國家憲制的干預(yù)實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化。作為最高國家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的國務(wù)院總理，以及作為最高立法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，都是中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)委員。另一方面，中國共產(chǎn)黨也開始學(xué)習(xí)根據(jù)國家憲法通過全國人大如何在國家事務(wù)中實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。例如，1982年以前，因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨對(duì)社會(huì)全方位的掌控，其行使軍事權(quán)的依據(jù)不是國家憲法，而是黨章。隨著法治的進(jìn)步，[81]八二憲法確立了國家中央軍事委員會(huì)主席體制。這就要求中國共產(chǎn)黨在行使軍事權(quán)的過程中，通過黨的中央軍事委員會(huì)主席同時(shí)是國家中央軍事委員會(huì)主席的政治慣例，將黨的角色轉(zhuǎn)換為憲法角色。
更為重要的是，在如何建立或修改憲制方面，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)在實(shí)踐中形成了如何維護(hù)其領(lǐng)導(dǎo)地位的慣例。早在1954年，就是中國共產(chǎn)黨首次發(fā)起建立新憲制的動(dòng)議。根據(jù)此一動(dòng)議，中央政府決定成立憲法起草委員會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的工作。與此同時(shí)，中國共產(chǎn)黨成立憲法起草小組負(fù)責(zé)起草憲法。實(shí)質(zhì)上，是黨的憲法起草小組獨(dú)自起草憲法，而后才將憲法草案提交給憲法起草委員會(huì)進(jìn)行后續(xù)的程序。[82]憲法修改的程序與此類似，比如，2004年的憲法修正案，就首先由中共中央政治局常委會(huì)決定憲法修正案的總體原則。在此過程中，接受中共中央政治局領(lǐng)導(dǎo)的全國人大常委會(huì)主任，被任命為中央憲法修改小組組長(zhǎng)。在向地方政府、非共產(chǎn)黨團(tuán)體、專家學(xué)者等征求意見后，中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)第十六屆全體會(huì)議通過了該憲法修正案建議稿。而后在中共中央委員會(huì)的建議下，全國人大常委會(huì)第六屆全體會(huì)議 再次通過該憲法修正案建議稿并予以采納，最后提交全國人大全體會(huì)議表決。[83]顯然，在起草和修改憲法過程中，在憲法修正案正式進(jìn)入法律程序之前，中國共產(chǎn)黨行使的專屬性權(quán)力發(fā)揮了重要的作用。
關(guān)于其他制定法，由于國家憲法作用的加強(qiáng)，自從中國共產(chǎn)黨發(fā)布第8號(hào)中央文件以來，也就 是1991年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》(中發(fā)〔1991〕8號(hào))，全國性的立法變得更加自治和自主。該文件清楚地闡明，以后中國共產(chǎn)黨對(duì)全國人大的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是一般性而非具體的、微觀的干預(yù)。[84]其后黨從對(duì)全國人大的實(shí)際立法起草過程，以及從全國人大的憲法性運(yùn)作的諸多方面抽離出來。[85]當(dāng)然，也不能完全否認(rèn)黨通過政治局對(duì)立法活動(dòng)所施加的重大影響力。例如，全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)和副委員長(zhǎng)都是政治局委員并且接受政治局領(lǐng)導(dǎo)，以及提名名單制度，也就是黨中央先確定一份名單，包括全國人大常委會(huì)黨組成員，以及所有全國人大常委會(huì)組成人員，還有全國人大常委會(huì)所有專門委員會(huì)的負(fù)責(zé)人，而后將該名單提交給全國人大通過任命。在此過程中，政治局預(yù)批準(zhǔn)提交 給全國人大常委會(huì)的所有候選人的最終名單。[86]
另外，地方黨委書記在其任期內(nèi)，同時(shí)兼任同級(jí)人大常委會(huì)主任，此已成為具有普遍性的政治實(shí)踐。自2013年起，在省級(jí)層面，除了北京、上海、天津、重慶、新疆、西藏和廣東之外，其他24個(gè)省級(jí)黨委書記，都以同樣的方式兼任同級(jí)地方人大常委會(huì)主任。此種實(shí)踐有效地整合了黨與地方政府的關(guān)系。這樣既可以加強(qiáng)黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)，又能確保地方人大根據(jù)國家憲法有效運(yùn)作。[87]還有，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造了一個(gè)協(xié)商性機(jī)關(guān)一人 民政治協(xié)商會(huì)議一以“獲得對(duì)于其治理的反饋 意見，提高公共服務(wù)質(zhì)量以及通過有限的政治授 權(quán)和受控的參與將有影響力的社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)者吸收到體制之內(nèi)。”[88]將非共產(chǎn)主義的社會(huì)精英和社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)者吸收到人民政治協(xié)商會(huì)議，中國共產(chǎn)黨能 夠創(chuàng)造一個(gè)回饋一反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，通過給予優(yōu)遇還可以強(qiáng)化其與社會(huì)精英和社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系。[89]同時(shí)，在全國人民政治協(xié)商議會(huì)之后緊接著召開全國人大全體會(huì)議，這也已經(jīng)形成了一個(gè)政治慣例，
這就是我們通常提及的“兩會(huì)”。在這一點(diǎn)上，全國人民政治協(xié)商會(huì)議對(duì)全國人大而言，通過在政黨政治與國家機(jī)制中的參與，發(fā)揮了一個(gè)雖非根本性但有補(bǔ)充性的作用。[90]
除了政治慣例之外，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨， 也努力遵守“法治”原則。1999年后，法治原則也被國家憲法吸收肯認(rèn)。[91]總體而言，這種規(guī)范化的努力至少體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，中國共產(chǎn)黨試圖嚴(yán)格按照“法治”原則建立一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)。特別是在2013年，中國共產(chǎn)黨根據(jù) 黨章發(fā)布了有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的新規(guī)定(《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)條例》)，將黨內(nèi)規(guī)則體系化。該條例明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的制定必須符合國家憲法法律，這表明中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持法治原則。第二，中國共產(chǎn)黨一直致力于打造一個(gè)開放型政黨，特別是中共中央2004年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，規(guī)定闡明黨將提升黨內(nèi)事務(wù)的透明度，增強(qiáng)黨的工作的透明度以確保黨的成員理解和參加黨的事務(wù)。[92]此前，黨在組織及運(yùn)作方面相對(duì)保密。[93]現(xiàn)在，公眾能夠獲得越來越多關(guān)于黨的信息。中國共產(chǎn)黨按照開放型政府的要求， 通過建立專門的網(wǎng)站發(fā)布大量的相關(guān)信息，提高了透明度，這是前所未有的。特別是，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)工作程序也對(duì)公眾變得更加透明。第三，中國共產(chǎn)黨也將自己置身于與政府同等的位置。就此而言，中國共產(chǎn)黨作為一個(gè)政治組織已不是通常意義的政黨。一些黨的組成部門是獨(dú)立的，具有與政府同等的地位，有的則已融入政府，比如根據(jù)黨章設(shè)立的中共中央臺(tái)灣事務(wù)辦公室與國家憲法之下的國務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室，兩者之間的關(guān)系可以用這樣一個(gè)術(shù)語來形容，即“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”。黨的機(jī)關(guān)工作人員也屬于依法履行公職人員，實(shí)際上，其工資、福利也被國家納入國家行政機(jī)關(guān)其工作人員系統(tǒng)。同樣，根據(jù)《公務(wù)員法》，我國堅(jiān)持“黨管干部”原則。[94]
綜上所述，無論是政治慣例，還是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的體系化法律化努力，這些都表明黨的憲制按照“法治”原則的規(guī)范化，由此強(qiáng)化了黨在新時(shí)期的權(quán)威。
四、雙軌憲制的演進(jìn)
人大制度的加強(qiáng)以及黨的規(guī)范化表明，一種由黨章和國家憲法組成的雙軌憲制在改革后的中國已然形成。如果忽略黨章，而僅以中國憲法為評(píng)價(jià)對(duì)象，其結(jié)論必然是有失偏頗的。事實(shí)上，忽略兩者中的任何一個(gè)，都是不公平的和有偏見的。
然而，有關(guān)雙軌憲制是如何形成的，這是在探討中國政治改革方向中另一個(gè)需要論述的話題。為此，在雙軌憲制結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，有關(guān)中國憲制形成過程的論述需要從以下四個(gè)維度展開：
(一)雙議會(huì)制
首要的一個(gè)問題就是如何將黨代表大會(huì)與國 家人大會(huì)議結(jié)合起來。事實(shí)上，自1987年以來， 中國共產(chǎn)黨已經(jīng)嘗試采取黨內(nèi)民主或者引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制的做法。[95]例如，黨的第十七屆全國代表大會(huì)就采取了某種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及擴(kuò)大黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉范圍的做法。[96]這表明，中國共產(chǎn)黨試圖通過吸收某種程度的民主合法化其統(tǒng)治。盡管如此，這還必須得到國家憲法和法律規(guī)則的支持和保證。否則，如鄭永年指出的，正如薄熙來案所呈 現(xiàn)的，競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制將帶來政治混亂或政治悲劇。[97]然而，黨代表大會(huì)，不是在西方民主模式上的運(yùn)作，而是在中國共產(chǎn)黨選舉之后，一種可操作的精英主義的選舉民主。[98]黨內(nèi)吸納某種民主的要素表明一種黨的憲制的發(fā)展方向。越南的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，黨能夠成功地引入競(jìng)爭(zhēng)性的選舉。在2011年的越共第十一屆全國代表大會(huì)中，越共中央委員會(huì)的175名成員就是從218名候選人中選舉產(chǎn)生的。根據(jù)政治局成員的選舉，這種多候選人的選舉比率超過70%。[99]相應(yīng)地，質(zhì)詢機(jī)制也被越南 有效地采用和實(shí)踐。
比較而言，目前雙軌憲制下的架構(gòu)，并沒有妨礙中國共產(chǎn)黨行動(dòng)和判斷的能力，并且還有代表們表達(dá)意愿的機(jī)制。除非有良好的理由，與代議性政府的要求類似，中國共產(chǎn)黨對(duì)這些意愿都予以回應(yīng)。[100]
現(xiàn)有的法律制度為中國共產(chǎn)黨融入人大制度提供了框架。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第21條，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)的成員，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大主席和副主席，各級(jí)政府行政首長(zhǎng)和副首長(zhǎng)，人民法院院長(zhǎng)和人民檢察院檢察長(zhǎng)由本級(jí)人大主席團(tuán)或人大代表聯(lián)合提名。在隨后的選舉機(jī)制中，30名及其以上的省級(jí)人大代表，20名及其以上的地級(jí)人大代表，或者10名及其以上的縣級(jí)人大代表書面聯(lián)名可以提出上述候選人人選。[101]在隨后的正式選舉機(jī)制中，由于地方黨委書記同時(shí)兼任同級(jí)人大常委會(huì)主任，由人大主席團(tuán)提名候 選人的方式實(shí)際上操控在黨的掌握之中。但是，法律并沒有將后一種選舉機(jī)制拒之門外，這將大大激發(fā)中國的民主進(jìn)程。例如，2011年，一位有影響力的作家高天，宣布自己將作為一名獨(dú)立的候選人參與鄭州市市長(zhǎng)的選舉。這是符合憲法和相關(guān)法律的。雖然后來他由于稅收檢查和其他措 施打消了此一念頭，但即便如此，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，這種行動(dòng)并不能阻止中國中產(chǎn)階級(jí)對(duì)民主參政的追求。自2011年7月7日起，在地方選舉中，大概有127名獨(dú)立候選人宣稱自己的候選人資格。[102]它反映了這樣的事實(shí)，中國共產(chǎn)黨對(duì)選舉的影響因?yàn)樯鐣?huì)化進(jìn)程而有所放松。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，假如中國共產(chǎn)黨在有關(guān)民主和法治方面持續(xù)改革自身，依據(jù)憲法和相關(guān)法律引入此種競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制對(duì)于中國共產(chǎn)黨來說將會(huì)是一項(xiàng)突破性進(jìn)展。同樣地，在競(jìng)爭(zhēng)性選舉中，鼓勵(lì)中國共產(chǎn)黨進(jìn)一步改革以維護(hù)其政治統(tǒng)治就非常關(guān)鍵?？紤]到從1960年代中期開始的“文化大革命”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，[103]如果不強(qiáng)化全國人大的功能，這從根本上也不利于維護(hù)中國共產(chǎn)黨的一黨執(zhí)政地位。要推動(dòng)此種雙軌憲制繼續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，黨決定的事項(xiàng)必須再次經(jīng)由全國人大代表的審查，中國共產(chǎn)黨也就必然要更加尊重和促進(jìn)全國人大和地方各級(jí)人大的發(fā)展。在此一進(jìn)程中，由于遵從民主和法治原則，此種促進(jìn)和尊重將進(jìn)一步強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨的權(quán)威。
因此，在雙軌憲制下，憲法是優(yōu)越于黨章的最高法，改革將繼續(xù)向國家憲制推進(jìn)。共產(chǎn)黨依憲依法的改革能夠進(jìn)一步強(qiáng)化其自身的權(quán)威，因而在全國人大和地方人大中繼續(xù)扮演重要的角色。
(二)雙司法體制
類似地，在一種寬泛意義上，也能夠把握這種雙軌憲制下的雙重司法結(jié)構(gòu)。一方面，根據(jù)國家憲法，中國有一套正式的司法制度，包括法院和檢察院;另一方面，在黨章基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨又有其自身的紀(jì)律檢查制度一紀(jì)律檢查委員會(huì)，以及政法委員會(huì)。
當(dāng)然，法院亦要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。在制度層面， 各級(jí)法院院長(zhǎng)同時(shí)是政法委員會(huì)成員。另外，法院院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的審判委員會(huì)是“人民法院的最高審判組織，在總結(jié)司法經(jīng)驗(yàn)，審理疑難、復(fù)雜和重要案件中發(fā)揮著重要的作用。”[104]然而，實(shí)踐中對(duì)“復(fù)雜和重要的案件”沒有具體的規(guī)定。由于審判委員會(huì)必須在人民法院工作中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，[105]這種機(jī)制就被應(yīng)用于復(fù)核和修正主審法官 們的意見。[106]如果審判委員會(huì)認(rèn)為有關(guān)案件具有 地方性或全國性的重要性，通過法院的這種集體決定方式 [107],就能夠在法院的工作中體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。[108]
同時(shí)，在某種程度上，黨也能夠通過自身的法律之外的紀(jì)律檢查系統(tǒng)與檢察院實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。在中國的刑事司法體系中，大部分腐敗案件都是先由黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)根據(jù)黨的紀(jì)律程序調(diào)查黨員干部，然后將案件移交檢察院按照法律程序提起檢控。原重慶市市委書記薄熙來就是一個(gè)典型的例子，他首先被黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)限制和訊問，然后移交濟(jì)南市人民檢察院依法提起 公訴。[109]然而，根據(jù)全國人大制定的《立法法》，“下列事項(xiàng)只能制定法律：……(四)犯罪和刑罰;(五)對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的 強(qiáng)制措施和處罰”。中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查委員 會(huì)使用“雙規(guī)”引發(fā)了社會(huì)爭(zhēng)議，[110]意識(shí)到這種做法可能損害其自身的權(quán)威，也采取了一些規(guī)制措施。顯然，黨的規(guī)范化意味著其正向踐行依憲治國的方向邁進(jìn)。
有趣的是，除了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，法院“自覺接受人民代表大會(huì)監(jiān)督，自覺維護(hù)憲法、法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，自覺維護(hù)人民的合法權(quán)益”，在人大制度下平穩(wěn)運(yùn)行。[111]毋庸置疑，根據(jù)憲法和相關(guān)法律，我國實(shí)施的是人大之下的審判獨(dú)立制度， 比如，法院是由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)。這一點(diǎn)與英國的議會(huì)制度類似。[112]因此，在這種邏輯之下，假如人大制度得到充分發(fā)展，法院只對(duì)人大負(fù)責(zé)，這樣的憲法框架就為將來的司法改革，減少黨不必要的控制或干預(yù)提供了某種可能性。 當(dāng)然，中國的司法改革在去政治化方面只能是漸進(jìn)式的，而不是一勞永逸的。根據(jù)最新發(fā)布的第 四次《人民法院第四個(gè)五年改革綱要》(2014—2018)，[113]目前正在推動(dòng)的司法改革試圖將法官提名人選集中到省高級(jí)人民法院，以逐步實(shí)現(xiàn)去政治化和去地方化。地方法院的財(cái)政和物質(zhì)資源也將由省級(jí)人民政府直接分配。這種改革至少表明地方法院將依法更加獨(dú)立，雖然政黨政治對(duì)其仍有重要的影響，但黨和地方政府的干預(yù)將有所減少。
中國共產(chǎn)黨第十八屆四次全體會(huì)議專門研究全面推進(jìn)依法治國問題。它釋放出這樣的信號(hào)，中國共產(chǎn)黨決心提高自身的法治水平。這種思想也體現(xiàn)在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 (2013—2017)》中，綱要強(qiáng)調(diào)了法治之下的黨的治理和黨內(nèi)民主。[114]考慮到黨將繼續(xù)推進(jìn)法治建設(shè)，可以期待的是，司法改革將朝向國家憲法規(guī)定的審判獨(dú)立方向快速推進(jìn)。
(三)雙行政和軍事體制
至于行政系統(tǒng)，中國在1978年以來一直致力于法治政府建設(shè)，并且在此方面取得了許多進(jìn)展。例如，2008年起施行的《政府信息公開條例》就鼓勵(lì)政府不斷提升透明度，公民有權(quán)依法申請(qǐng)政府信息公開。[115]如上所述，黨的機(jī)關(guān)也在致力于依法行為。相應(yīng)地，相關(guān)法律如《國務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)制度的幾項(xiàng)規(guī)定》，調(diào)整的就是黨和政府的活動(dòng)。[116]它們的同質(zhì)性也可以從中共中央辦公廳和國家行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布全國性命令的慣常做法中窺見一斑。[117]由于法治原則已經(jīng)確立，黨和國家的機(jī)關(guān)是各自行為還是聯(lián)合行動(dòng)已經(jīng)沒有任何問題了。
至于軍事系統(tǒng)，國家憲法提供了一個(gè)憲制架構(gòu)，全國人大選舉產(chǎn)生的國家中央軍事委員會(huì)，行使軍事權(quán)并且對(duì)全國人大和全國人大常委會(huì)負(fù)責(zé) (第94條)。全國人大負(fù)責(zé)決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平問題，在全國人大閉會(huì)期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯 或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，則由全國人大常委會(huì)負(fù)責(zé)決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布(第 62條、第67條)。另外，國家主席還有宣布國家 進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令的權(quán)力(第80條)。
然而，由于中共中央軍事委員會(huì)主席的存在，在權(quán)力交接的過渡時(shí)期有一個(gè)潛在的時(shí)間間隔， 也就是說，黨的軍事權(quán)和國家的軍事權(quán)(雙主席)可能同時(shí)由兩個(gè)人分別行使。[118]實(shí)踐中由于黨的主導(dǎo)地位，從中共中央軍委主席過渡到國家中央軍委主席也就得到了保證。同時(shí)，兩個(gè)中央軍委是以“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的方式存在，比如，相同的組成人員，從而保證了軍事權(quán)行使的平穩(wěn)性和完整性，避免分裂。
五、結(jié)論
“冷戰(zhàn)”結(jié)束后，許多東歐國家各自以不同的方式向西方式的自由民主制度邁進(jìn)。與此同時(shí)，在過去的幾十年中，一些還保留社會(huì)主義制度的國家，特別是中國和越南，在許多領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生了深刻的變革。正如人們所觀察到的，許多發(fā)展中國家開始逐漸理解完全的自由民主并不能解決所有問題。[119]在經(jīng)歷了三十多年的快速發(fā)展之后，中國正以不同的方式崛起。此刻，新未來學(xué)家也許提供了一系列與西方現(xiàn)代性的普遍觀念不同的模式，但是他們都沒有從非自由的角度抓住中國憲制發(fā)展的本質(zhì)。如前所述，現(xiàn)實(shí)情況是中國由黨和國家構(gòu)成的雙軌憲制已然形成，這不能僅僅以傳統(tǒng)的黨國理論來解釋。在這種黨國理論下，黨能夠完全穿透和控制國家，正如毛澤東時(shí)代所發(fā)生的。作為“文化大革命”(1966—1976年)等歷史事件的遺產(chǎn)之一，就是黨已經(jīng)意識(shí)到人大制度在促進(jìn)和強(qiáng)化其政治統(tǒng)治作用方面的重要性。中國共產(chǎn)黨已經(jīng)采取了一些務(wù)實(shí)的措施，以政治慣例和法治化的規(guī)范途徑將自己的運(yùn)作機(jī)制融入人大制度。
雙軌憲制既確保了人大制度依照國家憲法平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)，又為中國共產(chǎn)黨進(jìn)一步改革提供了某種路徑。這種路徑與自由民主國家顯然不同。如果樂觀的話，在此種雙軌憲制的基礎(chǔ)上，通過堅(jiān)持實(shí)施國家憲法，黨的憲制必須遵從國家憲制并納入國家憲制的框架，中國更可能繼續(xù)強(qiáng)化人大制度。具體而言，黨的代表大會(huì)和準(zhǔn)司法性質(zhì)的黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，黨的工作部門和黨的中央軍事委員會(huì)在實(shí)踐中將發(fā)揮政治作用，但是將遵從并服從人大制度的發(fā)展、法院、法治政府、國家中央軍事委員會(huì)。越南的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，在邁向民主的進(jìn)程中能夠同時(shí)維護(hù)其政治體制中的領(lǐng)導(dǎo)角色，全國人大和地方各級(jí)人大能夠按照國家憲法平穩(wěn)運(yùn)作。[120]在某種意義上說，越南的改革也 是邁向雙軌憲制。2013年，在黨和國家改革數(shù)十年后，越南修改憲法，其內(nèi)容包括黨的領(lǐng)導(dǎo)，越南共產(chǎn)黨始終是國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)力量，但所有的政黨組織都是在憲法法律的框架內(nèi)運(yùn)作。此種實(shí)踐至少釋放出了某種可能性，那就是中國能夠在一種雙軌憲制下前進(jìn)。
注釋:
2014年6月18日,在奧斯陸舉辦的主題為“憲法與非自由民主”的“世界憲法大會(huì)”上,本文初稿作為研討會(huì)論文參與討論。2014年6月27日,國際公法學(xué)協(xié)會(huì)(International Society of Public Law)在佛羅倫薩舉辦了“反思公法與公共空間的邊界”國際研討會(huì),本文亦曾在該研討會(huì)上作報(bào)告。文章英文文本發(fā)表于《香港法律學(xué)刊》(Hong Kong Law Journal)2015年第3期。本文由清華大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)博士生夏引業(yè)先生翻譯完成。
1] 基于行為需要，本文所指"中國”是指中國內(nèi)地，不包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和我國臺(tái)灣地區(qū)。一般認(rèn)為，中 國轉(zhuǎn)型始于1978年鄧小平推動(dòng)實(shí)施改革開放政策。
[2] 參見楊思卓：《未來學(xué)家講"中國故事”——讀中國大趨勢(shì)》，載《名作欣賞》2010年第4期，第108—110頁。
[3] See William A. Callahan, China Dreams:20 Visions of the Future (Oxford: Oxford University Press,2013),p.5.
[4] 參見楊曉青：《憲政與人民民主制度比較研究》，載《紅旗文稿》2013年第10期，第4一10頁;也可參見鄭志學(xué)：《認(rèn)清"憲 政”的本質(zhì)》，載《黨建》2013年第6期，第29—31頁。
[5] 參見韓大元：《建設(shè)社會(huì)主義憲政》，載《新財(cái)經(jīng)》2012年第4期，第40—43頁。
[6] 該調(diào)查由杜克大學(xué)的劉康教授主持。有關(guān)該調(diào)查的更多細(xì)節(jié)，可參見《"中國夢(mèng)”會(huì)成為榜樣嗎》，載《人民論壇》2013年 第S1 期。亦可查詢網(wǎng)址http://theory.people.com.en/n/2013/0627/c112851-21998223.html，2015年8月 11 日訪問。
[7] See Callahan(n 3 above),p.13.
[8] 近來關(guān)于中國憲政理論的討論，參見 Jiang Shigong, "Chinese-Style Constitutionalism: On Backer's Chinese Party-State Constitutionalism”, (2014)40(2)Modern China 133-167;Larry Cat à Backer, ”Toward a Robust Theory of the Chinese Constitutional State: Between Formalism and Legitimacy in Jiang Shigong's Constitutionalism",(2014)40(2)Modern China 168-195。其中，強(qiáng)世功教授的的中文版論文可參見《白軻論中國的黨國憲政體制》，載《開放時(shí)代》2014年第2期。
[9] See Jiang Shigong, "Written and Unwritten Constitutions: A New Approach to the Study of Constitutional Government in China”
(2009)36(1)Modern China 12-46.In fact, some scholar has explored the East Asian model of constitutionalism earlier, see Wen-Chen Chang, "The Emergence of East Asian Constitutionalism: Features in Comparison",(2011)59(3) American Journal of Comparative Law 805-840.
[10] 參見周永坤：《不成文憲法研究的幾個(gè)問題》，載《法學(xué)>2011年第3期，第26—33頁。
[11] See Michael Dowdle," Of Parliaments, Pragmatism, and the Dynamics of Constitutional Development: The Curious Case of China,"(2002)35 New York University Journal of International Law and Politics 6.
[12] —些學(xué)者使用“活憲法”概念從經(jīng)驗(yàn)主義的視角來解釋中國的憲政實(shí)踐。See He Xin, "The Party's Leadership as a Living Constitution in China",(2012)1 Hong Kong Law Journal 73-94;Randall Peerenboom, "Social Foundations of China's Living Constitution", in Tom Ginsburg ed., Comparative Constitutional Design(Cambridge: Cambridge University Press,2012),pp. 155-159.
[13] 有觀點(diǎn)認(rèn)為“黨國”或者“一黨執(zhí)政”準(zhǔn)確地描述了中國的政治現(xiàn)實(shí)。See Ming Xia, "The Communist Party of China and the 'Party-State'11, available at http://www.nytimes.com/ref/college/coll-china-politics-002.htmKvisited 19 March 2014).
[14] Jiang(n 10 above),p.13.
[15] Ibid. ,p.18.
[16] Ibid.
[17] See K.C. Wheare, Modern Constitution (London: Oxford University Press,1951),p.19.
[18] See n 10 above，p.22.
[19] See A.V. Dicey，Law of the Constitution (London：Macmillan and Co.，Limited，1915)，p.26.
[20] Ibid.，p.27.
[21] 戴雪曾指出，英國的議會(huì)程序由一系列的慣例法組成，這些慣例法卻都以成文規(guī)則或書面規(guī)則的形式記錄了下來。Ibid.
[22] See Edward. A. Freeman, The Growth of the English Constitution：From the Earliest Times (London：Macmillan and Co.1876), pp.87, 109,112.
[23] 戴雪明確指出，這兩個(gè)指導(dǎo)性原則才是英國政治的基礎(chǔ)。See A. V .Dicey, Law of the Constitution (London: Macmillan Education Ltd., 1959), pp.470-472.
[24] See A.V. Dicey, Law of the Constitution (8th Edition) (USA: Liberty Fund Inc.，1982)，p.cxlviii.
[25] See Jiang(n 10 above),p 23;Cho Young Nam, "From 'Rubber Stamps' to'Iron Stamps': the Emergence of Chinese Local People's Congress as Supervisory Powerhouse",(2002)107 China Quarterly724-40.
[26] See n 10 above，p.23.
[27] See n 25 above，p.286.
[28] See n 10 above，p.24.
[29] 有關(guān)中國法院地位更詳細(xì)的討論，參見 Randall Peerenboom(ed)Judicial Independence in China (Cambridge:Cambridge University Press 2010)。
[30] 強(qiáng)世功教授認(rèn)為，中國憲法明確規(guī)定的人民代表大會(huì)制度，是在仿照蘇聯(lián)模式的基礎(chǔ)上建立起來的，類似于英國的議會(huì)制度。See n 10 above,p.23.
[31] Ibid, pp.23-24.
[32] Ibid.,p.24.
[33] See Mark Tushnet, The New Constitution order (Princeton: Princeton University Press,2003),p.1.
[34] 參見鄒讜：《二十世紀(jì)中國政治：從宏觀歷史與微觀行動(dòng)角度看》，香港牛津大學(xué)出版社2012年版，第2頁。
[35] See Shen Xinwang， "Jiang Bikun: the Experience with the First Constitution in China'', Zhongguo xinwen zoukan(News Week/y Vol.514,No.16(2011)Up.78.
[36] 這與20世紀(jì)初的情況頗為類似。20世紀(jì)初期，面對(duì)外敵入侵、國內(nèi)立憲和革命運(yùn)動(dòng)的威脅，議會(huì)被移植引進(jìn)中國，以試圖 挽救風(fēng)雨飄搖中的大清帝國的統(tǒng)治。具體內(nèi)容可參見楊幼炯：《近代中國立法史》，商務(wù)印書館1936年版。
[37] See Zhang Qianfan, "A constitution without constitutionalism? The paths of constitutional development in China”, (2010)8(4) International Journal of Constitutions/ Law 955-956.
[38] Ibid.,p.952.
[39] For more details, see Tong Zhiwei, "A Comment on the Rise and Fall of the Supreme People's Court's Reply to Qi Yuling's Case",(2010)43 Suffolk University Law Review 669.
[40] See n 38 above,p.962.
[41] 參見《最高人民法院關(guān)于廢止2007年底以前發(fā)布的有關(guān)司法解釋(第七批)的決定》(2008年12月18曰)。
[42] See n 38 above,p.952.
[43] The Constitution of the People's Republic of China, Art 57.
[44] Ibid.,Art62.
[45] Ibid.,Art61.
[46] See Zhao Xiaoli, "On the Composition of the Deputies in the National People's Congress of China",(2012)5 Tsinghua China Law Reivew 2-27;Kevin O'Brien, Reform Without Liberalization: China's National People's Congress and the Politics of Institution Change (Cambridge: Cambridge University Press,1990),p.157.
[47] 具體內(nèi)容可參見陳斯喜：《新中國立法60年回顧與展望》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期，第3—5頁。
[48] See O’Brien(n 47 above),p.164.
[49] 實(shí)踐中有這么幾種監(jiān)督形式：(1)代表們?cè)谛〗M會(huì)議上對(duì)部長(zhǎng)或國務(wù)院其他官員提出批評(píng);(2)全國人大常委會(huì)委員或 全國人大代表組成小組調(diào)查地方政府機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)組織的活動(dòng);(3)全國人大專門委員會(huì)對(duì)所屬行政機(jī)關(guān)開展制度性監(jiān)督。Ibid.,pp.164-165.
[50] 在全體會(huì)議的小組會(huì)議上，代表們也可以批評(píng)政府官員的不道德、不勝任以及錯(cuò)誤的決策主張。Ibid.,p.165.
[51] 全國人大代表可以地方或職業(yè)團(tuán)體代表發(fā)言，要求"相應(yīng)的關(guān)注"，這樣可以引起領(lǐng)導(dǎo)們對(duì)他們的主張以及他們一直致力于 推動(dòng)的某一領(lǐng)域政策的注意。Ibid.,p.170.
[52] 轉(zhuǎn)引自張友漁：《人民代表大會(huì)制度的新發(fā)展》，載《人民日?qǐng)?bào)> 1983年2月14日，第5頁。
[53] 事實(shí)上，立法的興起，以及黨中央對(duì)立法過程控制的相應(yīng)減弱，為創(chuàng)造更加開放包容的社會(huì)提供了大量的機(jī)會(huì)。當(dāng)黨中央對(duì) 立法者的權(quán)力干預(yù)變少，其所釋放的信號(hào)變少且越發(fā)模糊的時(shí)候，這就會(huì)極大地降低那些實(shí)際上與中央意愿相悖的懲罰力度， 由此，立法者可以更自由地履行其職責(zé)。See Lin Yan: 'Constitutional Evolution through Legislation: The Quiet Transformation of China's Constitution",(2015)13 International Journal of Constitutional Law 61-89;Murray Scot Tanner," The Erosion of Communist Party Control over Lawmaking in China',(1994)138 The China Quarterly381-403.
[54] 《駐豫全國人大代表首次對(duì)高招不公提出“批評(píng)案">,載http://www.dahe.cn/xwzx/sz/t20090309_1501534.htm.。
[55] See generally Michael Dowdle, "The Constitutional Development and Operations of the National People's Congress",(1997)11(8)Columbia Journal of Asian Law 1-125.
[56] See Hanna F.Pitkin, The Concept of Representation(Berkeley University of California Press,1967),pp.221-234.
[57] See Robert Alexy, "Balancing, Constitutional Review, and Representation",(2005)3 International Journal of Constitutional Law 572-581;Heinz Eulau and Paul D.Karps",The Puzzle of Representation: Specifying Components of Responsiveness",(1977)2⑶ Legislative Studies Quarterly 233-254.
[58] See Zhao(n 47 above); Shikai Hu," Representation without Democratization: 'Signature Incident' and China's National People's Congress'',(1993')2(1')Journal of Contemporary China 14.
[59] Ibid.,p.16.
[60] Ibid.
[61] See O’Brien(n 47 above),p.165.
[62] 參見蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第359—360頁。
[63] 具體內(nèi)容可參見全國人大常委會(huì)發(fā)布的《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》。
[64] 參見《人大代表“否決”法院報(bào)告始末》，載http://www.infzm.com/content/2085;尤樂：《鄭州市政府專項(xiàng)工作報(bào)告被人 大常委會(huì)否決》，載韓大元主編：《中國憲法案事例評(píng)析》(第二輯)，法律出版社2008年版，第300—320頁。
[65] 參見杜強(qiáng)強(qiáng)：《湖南人大常委會(huì)不批準(zhǔn)許慶生擔(dān)任郴州市檢察長(zhǎng)》，載韓大元主編：《中國憲法事例研究》(第三輯)，法 律出版社2009年版，第310—325頁。
[66] 更詳細(xì)的內(nèi)容，參見 Young Nam(n 26 abovehp.732。
[67] See Zhang(n 38 above),p.957.
[68] —些學(xué)者試圖從非法院中心主義的視角來闡述中國的憲政發(fā)展。See Michael Dowdle, "Of Parliaments, Pragmatism, and the Dynamics of Constitutional Development: The Curious Case of China",(2002)35(1)New York University Journal of International Law and Politics 10.
[69] See Stanley B. Lubman, Bird in a Cage Legal Reform in China after Mao (Stanford: Stanford University Press,1999),p.138.
[70] 參見陳端洪：《論憲法作為國家的根本法與高級(jí)法》，載《中外法學(xué)》2008年第4期，第508頁。
[71] 更詳細(xì)的內(nèi)容，see Lin, "Constitutional Evolution(n 54 above)";Zhao, "On the Composition of the Deputies (n 47 above)".
[72] See Hu(n 59 above),p.19.
[73] Ibid.,p.20.
[74] See Bruce J.Dickson, "Who Wants to Be a Communist? Career Incentives and Mobilized Loyalty in China",(2014)217 The China Quarterly 42-68.
[75] 通過依據(jù)黨章進(jìn)行選舉，現(xiàn)在習(xí)近平是中共中央政治局常委會(huì)總書記。
[76] See Colin Mackerras, Donald McMillen and Andrew Watson,Dictionary of the Politics of the People's Republic of China (London:Routledge,2001),p.74.
[77] 另外，中國人民解放軍接受中國共產(chǎn)黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，它的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是中國共產(chǎn)黨中央軍事委員會(huì)和國家中央軍事委員會(huì)。 事實(shí)上，這兩個(gè)機(jī)關(guān)是"一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”。參見《中國人民解放軍政治工作條例》第4條。
[78] See n 10 above,pp.27-31.
[79] Ibid.
[80] See n 63 above,pp.358-359.
[81] 中國則采取了一種"薄法治”模式。正如皮文睿所分析的，如果一種薄法治理論或厚法治理論嵌入某種政治的道德性，如政 體、經(jīng)濟(jì)模式或者各種人權(quán)觀念，那么薄法治理論將提出某種正式的或工具主義方面的法治原則，這些原則取決于法律制度 的普遍性、公開性、可預(yù)期、明確性、一致性、可操作性、穩(wěn)定性和被實(shí)施。See Randall Peerenboom，China's Long March toward Rule of Law (Cambridge: Cambridge University Press,2002),p.673;Randall Peerenboom, "Beyond Universalism and Relativism: The Evolving Debates about Values in Asia",(2003)14(1)Indiana International Comparative Law Review 1-85.
[82] 參見童之偉：《司法中立：改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵》，載《炎黃春秋》2014年第9期，第1一8頁。
[83] Xinhua News Agency, "Chronology of China's Constitutional Amendments", available at http://www.china.org.cn/english/ MATERIAL/89687.htm(visited 11 August 2015).
[84] Tanner(n 54 above),p.397.
[85] Dowdle(n 56 above),p.14.
[86] 更多內(nèi)容，see Tanner(n 54 above),p.389;孫哲：《全國人大制度研究(1979—2000)》，法律出版社2004年版，第64—65頁。
[87] 參見《24省份書記兼人大主任》，載《新京報(bào)》2013年2月7日。
[88] See Yan Xiaojun, "Regime Inclusion and the Resilience of Authoritarianism: The Local People's Political Consultative Conference in Post-Mao Chinese Politics”, (2011)66 China Journal 70.
[89] Ibid.,p.73.
[90] 政治協(xié)商制度在中國政治中扮演越來越重要的角色。Ibid.
[91] 八二憲法第5條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。”
[92] 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》(中共十六屆四中全會(huì)于2004年9月通過)，第九部分第五節(jié)。
[93] See Richard McGregor, The Party:The Secret world of China's Communist Rulers(Penguin Group,2010),p.15.
[94] 參見《公務(wù)員法》第4條。
[95] 參見鄭永年：《新時(shí)期的中國共產(chǎn)黨：挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第3期，第15頁。
[96] 參見《十七大代表的選舉在擴(kuò)大黨內(nèi)民主方面采取新措施》，載http://cpc.people.com.cn/GB/104019/104109/6375733. html。
[97] 參見鄭永年：《新時(shí)期的中國共產(chǎn)黨：挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第3期，第15頁。
[98] 同上文，第11頁。
[99] 參見《越南共產(chǎn)黨：政治改革大步走》，載http://news.sina.com.cn/w/sd/2011-06-24/11 1522698677_2.shtml。
[100] See Pitkin(n 57 above),p.232.
[101] 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第21條。
[102] "China: Update on the Independent Candidate Campaigns", available at http://globalvoicesonline.org/2011/06/26/china- update-on-the-independent-candidate-campaigns(visited 27 March 2014).
[103] See Hu(n 59 above),p.33.
[104] 參見《最高人民法院關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會(huì)制度的實(shí)施意見》第3段。
[105] 同上，第2段。
[106] 關(guān)于審判委員會(huì)的具體實(shí)證研究，另可參見 He Xin," Black Hole of Responsibility: The Adjudication Committee's Role in a Chinese Court",(2012)46(4)Law and Society Review 681-712。
[107] 在中國，所有法院判決都是以集體方式發(fā)布的，也就是說，除審理法官的姓名之外，法官的個(gè)人意見是不出現(xiàn)在判決之中的。
[108] 參見《最高人民法院關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會(huì)制度的實(shí)施意見》第3、4、5節(jié)。
[109] See Minxin Pei, 'What China's Leaders Fear Most", The Diplomat, July 30 2012,available at http://thediplomat.com/2012/07/ what-chinas-leaders-fear-most/(visited 8 April 2014).
[110] 《立法法》第7、8條。
[111] 參見《最高人民法院關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會(huì)制度的實(shí)施意見》(2010年)第2段。
[112] See n 10 above,p.23.
[113] 《〈人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)〉發(fā)布》，載http://court.gmw.cn/html/article/201407/09/160289. shtml。
[114] 《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》(2013—2017)，第二部分第3段。
[115] 為了實(shí)施該條例，2011年最高人民法院頒布了《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》。
[116] 就此而言，有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國將會(huì)是法治之下的共產(chǎn)黨執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)，但是這絕不是西方的民主模式。具體討論，參見Peter Hartcher, "Singapore a model for Chinese democracy" Sydney Morning Herald,30 October 2012;潘維：《中國模式：人民 共和國60年的成果》，載《綠葉》2009年第4期，第11—27頁。
[117] 比如，《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人證券投資行為若干規(guī)定》由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同聯(lián)合印發(fā)。
[118] 比如，實(shí)踐中，2004年9月，胡錦濤作為黨的中央軍事委員會(huì)主席給軍事人員頒授軍銜，而此時(shí)江澤民仍然是憲法上中央 軍事委員會(huì)的主席。
[119] See Eric X. Li," The Life of the Party" ,(2013}92⑴Foreign Affairs 34-46.
[120] 更多關(guān)于越南共產(chǎn)黨與國家在憲法轉(zhuǎn)型中的內(nèi)容，參見Mark SideI, The Constitution of Vietnam: A Contextual Analysis(Oxford: Hart Publishing,(2009)p.131。
作者簡(jiǎn)介：王書成，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)楚天學(xué)者主講教授，目前任教于香港城市大學(xué)。
譯者簡(jiǎn)介：夏引業(yè)，時(shí)為清華大學(xué)法學(xué)院博士研究生?，F(xiàn)就職于重慶工商大學(xué)法學(xué)院。
文章來源：《中國法律評(píng)論》2016年第3期，第89-105頁。
