公益訴訟的發(fā)展歷程

　　公益訴訟的目的是維護公共利益。在我國，關(guān)于建立行政公益訴訟的探討由來已久。2005年《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》明確提出要“研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”，“推動環(huán)境公益訴訟”。2012年《民事訴訟法》規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”從而使民事公益訴訟有了基本的法律規(guī)定。但該法實施以來，由社會組織提起的公益訴訟案件數(shù)量極少，公益保護效果也不盡理想。

　　黨的十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年7月，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，由此拉開了檢察公益訴訟探索實踐的序幕。2017年6月，全國人大常委會審議通過修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，檢察公益訴訟制度正式建立。2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院公布司法解釋，為檢察機關(guān)提起公益訴訟提供了一般規(guī)定和程序規(guī)則。

　　拓展了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的職能。在行政公益訴訟落地之前，檢察機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督主要是以抗訴及檢察建議形式糾正行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，這種在訴訟末端的監(jiān)督，難以充分發(fā)揮檢察機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督職能。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟權(quán)的獲得，將檢察機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督向前延伸，拓展了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的職能。

　　填補了行政公益訴訟中訴訟主體的缺位。根據(jù)訴訟法理論，提起行政訴訟的原告只能是與行政行為有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人。這就使得許多損害國家利益和社會公共利益的行政行為，由于沒有特定的受害人而被排除在行政訴訟的審查范圍之外。而檢察機關(guān)行政公益訴訟主體地位的明確，在行政機關(guān)不履行法定職責(zé)或者違法行使職權(quán)，而又沒有適格主體起訴的情況下，檢察機關(guān)可直接向人民法院提起行政公益訴訟，這在很大程度上改變了國家利益和社會公共利益遭受損害時無人訴、無法訴的現(xiàn)象。

　　加強了對行政權(quán)力的規(guī)范和監(jiān)督。行政公益訴訟制度的產(chǎn)生大大激發(fā)了行政機關(guān)自制功能的發(fā)揮，而一旦行政機關(guān)出現(xiàn)違法作為或者行政不作為的情形，檢察機關(guān)又可以通過訴前程序，促使行政機關(guān)糾正其違法作為或者依法作為。檢察機關(guān)對在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家利益和社會公共利益遭受侵害或者有侵害危險的案件，可及時提出檢察建議;行政機關(guān)拒不糾正違法或不履行職責(zé)的，檢察機關(guān)可提起公益訴訟，通過人民法院裁判促使行政機關(guān)糾正。

　　完善檢察公益訴訟制度的建議

　　檢察公益訴訟制度是一個新生事物，還需要在不斷積累實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善，既要肯定其在公益保護中取得的輝煌成績，也要看到其存在的不完善之處，推動檢察公益訴訟工作不斷取得新成效。

　　正確理解檢察機關(guān)的角色定位。目前的司法解釋已經(jīng)明確了檢察機關(guān)“公益訴訟起訴人”的身份，但要充分認(rèn)識到在訴前程序和訴訟程序中，檢察機關(guān)的角色定位是不同的。在訴前程序中，檢察機關(guān)是“法律監(jiān)督者”，按照憲法和法律規(guī)定，通過提出檢察建議、發(fā)布公告、支持起訴等方式實施法律監(jiān)督。進入訴訟程序后，檢察機關(guān)是特殊的公益原告，一方面，檢察機關(guān)與被告處于平等地位，遵循辯論原則，通過提出證據(jù)、陳述意見以推動訴訟的進行;另一方面，檢察機關(guān)作為國家機關(guān)，應(yīng)當(dāng)恪守客觀公正的立場及原則。

　　規(guī)范和細(xì)化訴前程序。對行政公益訴訟的程序要有一個全面而又正確的理解。不能認(rèn)為起訴之后才是行政公益訴訟程序的開始。訴前程序本身就是行政公益訴訟中的一個環(huán)節(jié)。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正行政違法行為或依法履行職責(zé)。把訴前程序置于與提起訴訟同等重要的地位，既體現(xiàn)了對“窮盡救濟原則”的尊重，又體現(xiàn)了司法對行政權(quán)的尊重，既能盡可能釋放行政機關(guān)自我糾錯機制的效能，又能緩解提起訴訟的壓力，降低司法運行成本。但就制度完善角度而言，還應(yīng)在如何充分發(fā)揮檢察建議的效用，加強檢察建議與提起訴訟的有效銜接方面進一步探索完善，規(guī)范和細(xì)化訴前程序的具體內(nèi)容。

　　加強相關(guān)工作機制的保障。一是健全檢察機關(guān)參與公益訴訟的監(jiān)督措施。當(dāng)前檢察機關(guān)參與公益訴訟的各項過程具有較大的自由裁量權(quán)，還缺乏必要的監(jiān)督措施。如檢察建議的提起是檢察機關(guān)根據(jù)自身對案件事實和相關(guān)法規(guī)的運用向行政機關(guān)提出的，對其內(nèi)容缺乏審核監(jiān)督。二是建立檢察機關(guān)工作人員參與行政公益訴訟獎懲措施，既激勵工作人員認(rèn)真辦案積極履行檢察機關(guān)職能，又防止工作人員因為缺乏懲戒措施，在訴訟中恣意行使自由裁量權(quán)。