目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策有待完善之處，主要表現(xiàn)為：補(bǔ)貼金額相對(duì)規(guī)模小、補(bǔ)貼種類單一、地方政府承擔(dān)了較高的補(bǔ)貼責(zé)任、補(bǔ)貼環(huán)節(jié)的監(jiān)管鏈條不完整，改善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策應(yīng)主要圍繞“增力度、調(diào)結(jié)構(gòu)、提效率”三方面進(jìn)行。

　　田輝

　　憑借2007年中央財(cái)政啟動(dòng)補(bǔ)貼政策的杠桿效應(yīng)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)快速發(fā)展，不僅在國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)管理方面發(fā)揮了日益顯著的積極作用，而且次年就躍升為僅次于美國(guó)的全球第二大農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)。然而隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)了很多問題，多數(shù)都與補(bǔ)貼政策直接相關(guān)。為了防止農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“成也補(bǔ)貼，敗也補(bǔ)貼”，促進(jìn)這一被世貿(mào)組織鼓勵(lì)的綠箱制度可持續(xù)發(fā)展，有必要盡快對(duì)現(xiàn)行補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整。

　　目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策有待完善之處

　　主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

　?。?）補(bǔ)貼金額相對(duì)規(guī)模小。以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼深度（即政府提供的各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)GDP的比重）來(lái)衡量，2007年全球65個(gè)國(guó)家的平均水平為0．63％，美國(guó)高達(dá)4．4％，日本為1．3％。相比之下，2007年我國(guó)這一比例只有0．16％，即使補(bǔ)貼總額逐年增長(zhǎng)，2012年也只達(dá)到了農(nóng)業(yè)GDP的0．4％左右，顯著低于全球平均水平，與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家更是相差甚遠(yuǎn)。

　?。?）補(bǔ)貼種類單一。全球范圍看，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼主要包括對(duì)農(nóng)民的保費(fèi)補(bǔ)貼、對(duì)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼和通過(guò)再保險(xiǎn)方式對(duì)超賠損失進(jìn)行分擔(dān)的超賠補(bǔ)貼三大類。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2007年全球農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入的比重平均為68％，其中保費(fèi)補(bǔ)貼為44％，費(fèi)用補(bǔ)貼和超賠補(bǔ)貼為24％。美國(guó)和印度都是三項(xiàng)補(bǔ)貼俱全，日本有保費(fèi)補(bǔ)貼和超賠補(bǔ)貼，加拿大有保費(fèi)補(bǔ)貼和費(fèi)用補(bǔ)貼。相比之下，我國(guó)只有保費(fèi)補(bǔ)貼，沒有費(fèi)用補(bǔ)貼和超賠補(bǔ)貼。

　?。?）地方政府承擔(dān)了較高的補(bǔ)貼責(zé)任。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行多級(jí)財(cái)政共擔(dān)的補(bǔ)貼格局。以種植業(yè)保險(xiǎn)為例，中央財(cái)政補(bǔ)貼比例為35％—40％，各級(jí)地方財(cái)政為40％—45％，其中省級(jí)財(cái)政至少為25％，其余主要由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，農(nóng)民自擔(dān)比例平均為20％?？傮w來(lái)看，地方政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中承擔(dān)的補(bǔ)貼責(zé)任重于中央政府。相比之下，在美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃下，保費(fèi)補(bǔ)貼主要來(lái)自于聯(lián)邦政府，州及以下政府并不需要出錢配套。

　?。?）補(bǔ)貼環(huán)節(jié)的監(jiān)管鏈條不完整。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是“重投入，輕產(chǎn)出”，即重視前期的補(bǔ)貼確定和中期發(fā)放，忽略補(bǔ)貼的后期績(jī)效評(píng)估和整體風(fēng)險(xiǎn)控制。

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策不完善所造成的主要問題

　　1．主要農(nóng)作物沒有做到“應(yīng)保盡保”，特別是最需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持的地區(qū)參保率反倒偏低

　　根據(jù)保監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)，2013年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保農(nóng)作物面積為11億畝，占全國(guó)播種面積的45％，還有一多半沒有被保險(xiǎn)覆蓋。在黑龍江等糧食主產(chǎn)區(qū)，由于縣級(jí)財(cái)政資金配套困難等因素的制約，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率甚至低于全國(guó)平均水平。

　　2．保障水平低、品種少，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民的吸引力日趨下降

　　目前多數(shù)地區(qū)種植業(yè)保險(xiǎn)的平均保障金額很低，連種植成本都無(wú)法充分覆蓋，更不要說(shuō)起到對(duì)農(nóng)民收入保護(hù)的作用。此外，目前補(bǔ)貼的品種以中央財(cái)政介入支持的15類為主，設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)產(chǎn)品等農(nóng)民需求很大的品種由于缺乏補(bǔ)貼支持而幾乎沒有保險(xiǎn)覆蓋。這些問題顯然與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度偏小直接相關(guān)。

　　3．地方政府過(guò)度介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程，加重了道德風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)欺詐現(xiàn)象

　　近年來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中虛假賠案、套取補(bǔ)貼等案件頻發(fā)，許多都表現(xiàn)為地方政府與保險(xiǎn)公司的“共謀”行為。這固然與財(cái)政補(bǔ)貼的后續(xù)監(jiān)管不力有關(guān)，同時(shí)也與地方政府在補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)中擔(dān)負(fù)著過(guò)高的比例從而有相當(dāng)大動(dòng)機(jī)實(shí)施過(guò)度行政干預(yù)有一定關(guān)系。

　　4．市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮的作用有限，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)薄弱

　　根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政補(bǔ)貼的一大風(fēng)險(xiǎn)在于可能對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生“擠出”效應(yīng)。我國(guó)目前正是如此，由保險(xiǎn)公司自主研發(fā)的不需要補(bǔ)貼的商業(yè)險(xiǎn)種幾乎空白，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)幾乎成了政策性保險(xiǎn)的代名詞。此外，由于補(bǔ)貼形式單一，只有針對(duì)投保人的保費(fèi)補(bǔ)貼，再加上補(bǔ)貼后續(xù)監(jiān)管鏈條的缺失，使得保險(xiǎn)公司的著眼點(diǎn)集中于如何與地方政府搞好關(guān)系從而順利獲取業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)資格、獲得補(bǔ)貼上，而在產(chǎn)品開發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)、服務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、防災(zāi)防損等方面的創(chuàng)新動(dòng)力不足，投入不夠。

　　改善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的建議

　　應(yīng)主要圍繞“增力度、調(diào)結(jié)構(gòu)、提效率”三個(gè)方面對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整。

　　1．增力度

　　以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼深度這一指標(biāo)為基礎(chǔ)，并綜合考慮糧食安全、財(cái)政承受能力、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求等因素來(lái)確定未來(lái)補(bǔ)貼力度。建議近期目標(biāo)（2015年）是將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼深度從目前的0．4％提高到2007年全球平均水平0．63％，對(duì)應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼總額為315億元左右；中長(zhǎng)期目標(biāo)（5—10年）為1．2％—2％，對(duì)應(yīng)的補(bǔ)貼總額為600億—1000億元。

　　增加的補(bǔ)貼主要用于以下方面：確保主要農(nóng)作物的保險(xiǎn)全覆蓋，即應(yīng)保盡保；適當(dāng)提高主要農(nóng)作物的保險(xiǎn)金額，從目前平均為直接物化成本的1／3提高到60％，并逐步擴(kuò)大產(chǎn)量保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)等新型險(xiǎn)種的試點(diǎn)；適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政補(bǔ)貼支持的農(nóng)產(chǎn)品范圍，并豐富補(bǔ)貼形式。

　　2．調(diào)結(jié)構(gòu)

　　補(bǔ)貼力度的增加包括中央財(cái)政和地方財(cái)政兩個(gè)層面，但對(duì)二者的補(bǔ)貼職責(zé)和范圍予以調(diào)整。

　　在中央政府層面，仍然以補(bǔ)貼目前15個(gè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種為主，但擴(kuò)大中央負(fù)擔(dān)比例，減輕地方配套責(zé)任。建議種植業(yè)中央財(cái)政補(bǔ)貼比例由目前的40％提至60％，提高的20％主要用于取消縣級(jí)配套。此外，中央財(cái)政還需承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼之外的其他新補(bǔ)貼的主要職責(zé)。

　　省級(jí)和縣級(jí)財(cái)政則加大對(duì)地方特色品種的補(bǔ)貼力度，擴(kuò)大納入補(bǔ)貼范圍的農(nóng)作物類型。

　　3．提效率

　　一是適度增加新的補(bǔ)貼方式，以激勵(lì)市場(chǎng)機(jī)制更好地發(fā)揮作用。建議采用以下方案：將符合條件的農(nóng)村和縣域地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)納入金融機(jī)構(gòu)費(fèi)用補(bǔ)貼范圍；建立全國(guó)—省—縣三級(jí)的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，即通過(guò)超賠補(bǔ)貼的方式增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)；以定向獎(jiǎng)勵(lì)方式鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展創(chuàng)新業(yè)務(wù)和服務(wù)，例如對(duì)保險(xiǎn)公司開發(fā)的不需要保費(fèi)補(bǔ)貼的險(xiǎn)種（例如冰雹保險(xiǎn)）、與銀行信貸／資本市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)的險(xiǎn)種予以獎(jiǎng)勵(lì)。

　　二是加大對(duì)補(bǔ)貼后續(xù)績(jī)效的評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)控制，以遏制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中補(bǔ)貼資金相關(guān)的欺詐案件頻發(fā)的現(xiàn)象。基本原則是“誰(shuí)提供補(bǔ)貼，誰(shuí)負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控”。具體而言，以中央補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，由中央政府通過(guò)審計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和案件查處力度，建立激勵(lì)和約束相容的機(jī)制；地方政府補(bǔ)貼為主的項(xiàng)目則主要由地方政府實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。

　?。ㄗ髡邌挝唬簢?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所）