[中圖分類號] D63 [文獻標(biāo)識碼] A

　　行政審批制度改革涉及政府部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化和職能調(diào)整，被看作是政府的“自我革命”和行政管理體制改革的有力抓手。因此，伴隨改革開放進程的不斷推進，中央政府和地方政府都著力推進行政審批制度改革。對于中央政府而言，其主要出發(fā)點是通過調(diào)整優(yōu)化政府職能，釋放改革發(fā)展活力，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。對于地方政府而言，則希冀通過行政審批制度改革為區(qū)域發(fā)展贏得更為廣闊的空間。實踐證明，自行政審批制度改革啟動以來，其總體進展是順利的，效能亦初步顯現(xiàn)，改革活力和發(fā)展動力都得到一定程度的激發(fā)。但是，同經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需求相比仍存在差距，尤其是在一些重點領(lǐng)域還面臨突出頑疾，亟須尋求有效突破。

　　一、改革開放以來行政審批制度改革的演進過程及總體進展

　　作為公共資源的配置方式，行政審批是公共權(quán)力在公共事務(wù)治理中的現(xiàn)實應(yīng)用，也是政府實施公共管理的一種方式。既然是一種政府管理方式，那么在很大程度上可以將行政審批制度改革視為公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。但是，因為受經(jīng)濟社會發(fā)展水平、政府職能調(diào)整優(yōu)化取向和歷史文化傳統(tǒng)等因素的影響，行政審批制度改革在不同的國家、不同的發(fā)展階段有著不同的目標(biāo)定位和基本訴求。這正是行政審批制度改革于改革開放之后起步的重要原因。當(dāng)然，從其時代背景看，行政審批制度改革主要源于改革開放在釋放經(jīng)濟社會發(fā)展活力的同時，倒逼著人們對權(quán)力結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和優(yōu)化，以解決市場經(jīng)濟發(fā)展過程中的審批事項過多過濫妨礙市場機制作用有效發(fā)揮、審批行為不規(guī)范導(dǎo)致權(quán)力尋租等問題。正如此，中央政府于20世紀 90年代著手進行行政審批制度改革。

　　(一)起步階段：點式推進和“兩輪驅(qū)動”

　　行政審批制度改革，最早謀劃于2001年 9月。此時，國務(wù)院成立行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。這標(biāo)志著行政審批制度改革工作全面啟動。隨后，在2002年11月，國務(wù)院提出：“要按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)和建立廉潔、勤政、務(wù)實、高效政府的要求，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)深入推進行政審批制度改革。”[1]并取消了789項行政審批項目。這次取消部分行政審批事項給全國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了巨大的釋放效應(yīng)。半年之后的2003年2月，中央政府再次邁出步伐，取消行政審批項目406項，改變管理方式的行政審批項目82項。至此，國務(wù)院共取消和調(diào)整了1300項行政審批項目，市場活力得到明顯激發(fā)。2004年5月，國務(wù)院又對行政審批項目進行了全面清理，再次取消和調(diào)整495項行政審批項目。同時，審時度勢地頒布施行了《中華人民共和國行政許可法》。[2]隨后，經(jīng)過不斷調(diào)適，2007、2010、2012年，中央政府先后分3批次取消和調(diào)整行政審批項目。這3次調(diào)整共計取消和調(diào)整行政審批項目684項。其中，取消412項，調(diào)整201項，下放管理層級71項。

　　(二)深化階段：點面結(jié)合和“三位一體”

　　如果說起步階段，中央政府對行政審批制度改革的謀劃主要側(cè)重于調(diào)整政企關(guān)系，在黨的十八大之后則發(fā)生了顯見變化：從點式推進走向點面結(jié)合，從放和管“兩輪驅(qū)動”到放管服 “三位一體”全面推進，帶來這一變化的頂層設(shè)計發(fā)生在2013年。此時，中央層面具體組織實施行政審批制度改革的部門由監(jiān)察部調(diào)整至中央編辦，國務(wù)院審改辦亦設(shè)在中央編辦。這一舉措被看作是中央對行政審批制度改革作出的嶄新頂層設(shè)計。與之相配套的是，在這一年，國務(wù)院先后3次下發(fā)取消和下放行政審批項目的決定，共計取消和下放行政審批項目211項。在新頂層設(shè)計的推動下，2014年和2015年，國務(wù)院共計取消和下放行政審批事項268項，取消非行政許可審批事項49項，將84項非行政許可審批事項調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項。到2016年，中央政府各部門共取消和下放行政審批事項618項，占原有審批事項的36%。這意味著，本屆政府在履新之初承諾的于中央層面取消1700多項審批事項的目標(biāo)實際上已經(jīng)提前完成。不過，盡管如此，行政審批制度改革的腳步并沒有因此停止。在這個過程中，一個具有創(chuàng)造性的舉措就是2015年5月6日的國務(wù)院常務(wù)會議決定徹底取消非行政許可審批。自此，“非行政許可審批”徹底走向終結(jié)。

　　中央的統(tǒng)一部署有力推動了地方政府積極探索行政審批制度改革。以江蘇為例。江蘇在2000年左右就試水行政審批制度改革。經(jīng)過不斷摸索，省、市、縣三級政府不斷壓縮行政審批事項。經(jīng)過多輪清理，省級行政審批事項從原來的2100多項減少到375項，實際取消下放調(diào)整數(shù)占原行政審批事項總數(shù)的56.9%。2018年又新增取消下放審批事項133項。截至目前，省級部門下放管理權(quán)限1200多項，省級行政事業(yè)性收費項目減少到150多項。特別是黨的十八大以來，江蘇在行政審批制度改革方面作出了一系列全面深入、行之有效的探索。其集大成者就是“517改革”和相對集中行政審批權(quán)改革兩大方面。

　　所謂“517改革”就是，構(gòu)建“5張清單、1個平臺，7項相關(guān)改革”的改革架構(gòu)。其中，5張清單就是，大力精簡行政審批事項,建立行政審批事項目錄清單;全面梳理政府職權(quán),建立政府行政權(quán)力清單;深化投資審批制度改革,建立投資審批“負面清單”;清理項目資金,建立政府部門專項資金管理清單;減少收費項目,建立行政事業(yè)性收費目錄清單。1個平臺就是，打造網(wǎng)上辦事大廳和實體大廳“線上線下、虛實一體”的政務(wù)服務(wù)平臺。7項改革就是，落實強化事中事后監(jiān)管、推進監(jiān)管執(zhí)法體制改革、促進社會組織健康發(fā)展、推行政府購買服務(wù)制度、全面推行政府績效管理制度、健全責(zé)任追究制度、深化地方政府機構(gòu)改革。這是省級層面首次針對簡政放權(quán)、優(yōu)化政府職能作出的系統(tǒng)化設(shè)計。

　　所謂相對集中行政審批權(quán)改革就是，按照中央編辦與原國務(wù)院法制辦聯(lián)合印發(fā)《相對集中行政許可權(quán)試點工作方案》在南通市、盱眙縣等地作出的改革試點。這項改革從機構(gòu)設(shè)置、流程再造、機制優(yōu)化、人員管理等方面作出了全方位的探索。鑒于江蘇實踐探索的典型意義，國務(wù)院總理李克強同志在2016年多次作出肯定性批示。

　　二、當(dāng)前行政審批制度改革面臨的三大突出難題

　　總體上看，行政審批制度改革在中央政府的統(tǒng)一部署和地方政府的積極回應(yīng)下，取得了顯著成效。但是，改革舉措“分散化、碎片化”“放得不完整、接得不順暢、管得不到位”的問題仍然存在。特別是多頭多層審批、重審批輕監(jiān)管、自制信息孤島這三大難題依舊成為橫亙在行政審批制度面前的頑疾。

　　(一)多頭多層審批

　　審批本質(zhì)上是政府依托公共權(quán)力對公共事務(wù)實施審查，進而作出是否符合執(zhí)行條件的過程。而權(quán)力又具有擴張性和自利性，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力直到遇有界限的地方才停止。這不僅僅是一個一直為人們所討論的學(xué)術(shù)命題，而且已經(jīng)成為實實在在的歷史教訓(xùn)。行政審批制度改革亦是如此。它在本質(zhì)上是不同層級政府之間以及政府與公眾、企業(yè)、社會組織等主體之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整與變革，而不僅是審批流程的變化。因此，近年來中央政府一直強調(diào)要推動權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化。然而，囿于權(quán)力自身的擴張?zhí)匦?，再加上一些地方政府在審批?quán)限界定和配置方面不同程度地存在職能劃分不清的問題，致使行政審批制度改革進展不盡如人意。其中，最突出的問題就是多頭多層審批問題始終未得到有效破解。比如，一個項目，縣里批、市里批、省里還要批。有的項目則是審核在縣里，評估到省里，論證又在市里，需要輪回蓋多個公章，如同“踩高蹺”。這種情況一直飽受詬病，并直接導(dǎo)致行政審批明減暗增、上減下增的問題。比如，“有些部門和地方對審批事項進行‘打包’或者‘拆分’，‘把廢棄的項目做成膨化餅干’，一項做成好幾項，把要保留下來的項目做成‘壓縮餅干’，把好幾項壓成一項。”[3]諸多方面的數(shù)據(jù)表明，多頭多層審批不僅使一些部門利用審批不斷擴權(quán)擴力，而且形成了一個變相的利益鏈條，致使行政審批制度改革徘徊不前。

　　(二)重審批輕監(jiān)管

　　從行政審批的本質(zhì)要求看，審批與監(jiān)管二者缺一不可。所以，中央政府多次強調(diào)在取消和下放權(quán)力的同時要加強監(jiān)管，從事前審批轉(zhuǎn)向加強事中事后監(jiān)管。也就是說，簡政放權(quán)絕不是一放了事、袖手不管。實際上，“放”和“管”同樣重要，“放”和“管”的兩個輪子要一起轉(zhuǎn)，該管的還得管，而且要管好。然而，現(xiàn)實中以批代管、只批不管、該管不管、批管脫節(jié)的問題在很多地方普遍存在且較為嚴重。事故引致監(jiān)管、媒體曝光引起監(jiān)管的“救火式監(jiān)管”和節(jié)假日集中監(jiān)管、重大活動保障性監(jiān)管的“應(yīng)景式監(jiān)管”等等，折射出的就是一些地方重審批輕監(jiān)管而導(dǎo)致的監(jiān)管亂象。比如，有些地方以為凡是通過監(jiān)管環(huán)節(jié)的事項都可以“終身免檢”。于是，就畫上了監(jiān)管句號，獲得了免檢特權(quán)，不再實施監(jiān)管。事實證明，情況遠非如此。這些問題已經(jīng)成為行政審批過程中的“中梗阻”和“最后一公里”難題。

　　(三)固守信息孤島

　　在信息化社會，行政審批需要借力網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的支撐。但是，有些部門卻把系統(tǒng)信息平臺當(dāng)作權(quán)力擴張的工具，把一個個端口變成權(quán)力的哨位，通過把持端口不對外開放這一“要塞”把權(quán)力固化在本部門，進而使這些端口演變成阻礙行政審批的信息化孤島。諸多方面的數(shù)據(jù)表明，這是當(dāng)前行政審批制度改革中的突出障礙。2017年8月，筆者在江蘇、浙江、湖北等地調(diào)研期間，一些受訪者在談及行政審批制度改革難點癥結(jié)時就提出，信息不共享、各搞一套是最大的技術(shù)障礙。一段時間廣受詬病的“精準(zhǔn)扶貧變成精準(zhǔn)填表”的問題，在很大程度上就是對這種信息孤島問題的折射。表面上看，信息孤島是行政審批的操作技術(shù)問題，但實際上是部門本位主義思想在作祟。正所謂，“觸動利益比觸及靈魂還難”。依仗于部門掌控的信息壟斷權(quán)，一些部門借機形成并日益固化自身的部門利益。其結(jié)果是使原本可以在同一平臺上實施的聯(lián)動式審批無法實現(xiàn)，有時甚至滋生新的障礙?？傊?，部門之間的信息封鎖已經(jīng)成為深入推進行政審批制度改革的技術(shù)壁壘。

　　三、尋求行政審批制度改革的有效突破

　　對于行政審批制度改革，當(dāng)前的焦點問題顯然已經(jīng)不是要不要改革，而是如何富有針對性地尋求有效突破?；诖?，理應(yīng)從四個方面作出有效突破。

　　(一)明晰改革深化的基本方向，達成思想共識

　　行政審批制度改革說到底是政府自身的革命。促使它向縱深方向推進，前提在于思想上達成共識，努力從思想上破除阻力。基于此，要從三個方面凝聚共識。一是明確推進行政審批制度改革的出發(fā)點何在。實踐證明，行政審批制度改革的出發(fā)點不是為了限制政府作為，而是為了優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境，以減少政府的權(quán)力去換取市場的活力，最終形成改革發(fā)展的強大動力。二是瞄準(zhǔn)突出問題。堅持問題導(dǎo)向是行政審批制度改革必須堅守的基本方略。當(dāng)前推進行政審批制度改革需要緊緊抓住群眾反映的突出焦點問題。比如，改革思路要從控制數(shù)量向提升質(zhì)量轉(zhuǎn)變，不能僅從取消和下放的審批項目數(shù)量上評判改革效度，而應(yīng)從質(zhì)量上審視改革的成效，看審批程序是否更簡便、成本是否更低廉、下放權(quán)力是否更具“含金量”，審批時間長、中介服務(wù)多、蓋章多、收費多、材料多的“一長四多”問題是否真正得到有效整治。三是樹立系統(tǒng)性思維。行政審批制度改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及中央、省、市、縣等多個層級。因此，要從系統(tǒng)性設(shè)計的角度加強統(tǒng)籌謀劃，使行政審批制度改革與政府機構(gòu)改革及政府職能轉(zhuǎn)變統(tǒng)籌進行、一體謀劃，特別是要以省為統(tǒng)籌單位，做到全省意愿一致、政策一致、步調(diào)一致，努力形成部門力量整合、上下意見一致、整體推進、規(guī)范運行。

　　(二)瞄準(zhǔn)關(guān)鍵領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成有效突破

　　如前所述，當(dāng)前行政審批制度改革亟須尋求焦點問題的實質(zhì)性突破，著力解決群眾和企業(yè)反映的“老大難”問題，敢于觸碰并解決改革進程中的瓶頸、梗阻、堵點等“硬骨頭”?；诖?，應(yīng)在重點領(lǐng)域形成有效突破。一是重點行業(yè)的審批改革應(yīng)有突破。比如，消防評估驗收、藥品醫(yī)療器械審批等跟企業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的審批，要從方便企業(yè)出發(fā)，適當(dāng)下放審批權(quán)限，優(yōu)化流程，縮短時間。對這些領(lǐng)域的審批，政府要把主要精力放在監(jiān)管而不是審批上。二是重點領(lǐng)域的審批程序要有效調(diào)整。比如，工程建設(shè)領(lǐng)域的審批改革，可以通過多規(guī)合一、多圖聯(lián)審、多評合一、聯(lián)合踏勘、聯(lián)合驗收、區(qū)域性評估的創(chuàng)新做法，實現(xiàn)行政審批全流程提質(zhì)增效。土地出讓領(lǐng)域的改革則可以提前統(tǒng)一開展地質(zhì)、氣象、文物、環(huán)保等方面區(qū)域性評估，以減輕企業(yè)負擔(dān)。三是集中精力清理中介機構(gòu)。針對有些中介機構(gòu)存在借機斂財、搞權(quán)力腐敗的問題，要通過與主管部門脫鉤、斬斷利益關(guān)聯(lián)、實行財務(wù)獨立、人員分開、走向市場的方式，促使中介機構(gòu)轉(zhuǎn)職能優(yōu)化服務(wù)。一般而言，對于必須由行政機關(guān)行使的權(quán)力不得轉(zhuǎn)交給中介機構(gòu)。對行業(yè)協(xié)會開展的各類評比活動和收費項目及標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)部門要嚴格審查。對于確實可以開展的評獎活動，要由相關(guān)職能部門自行開展。對于那些可以開展也可以不開展的活動，則要嚴格控制。

　　(三)健全完善配套舉措，形成閉合鏈條

　　過去行政審批制度改革的主要問題是缺少配套舉措，無法形成閉合鏈條。這說明，在推動行政審批制度改革朝縱深方向發(fā)展的過程中，要加強相關(guān)配套制度建設(shè)，形成穩(wěn)固扎實的閉合鏈條，充分激發(fā)改革的協(xié)同效應(yīng)，真正實現(xiàn)“放得實、接得住、管得好”。配套措施來自哪里?其一，加強事后監(jiān)管。事前審批只是行政審批的一個組成部分，比審批更重要的是監(jiān)管。這說明要根據(jù)不同的事項和風(fēng)險類別，通過隨機抽查、聯(lián)合抽查、專項督查、事后稽查等方式，對取消和下放的事項，開展跟蹤監(jiān)管，把該管的管住管好管到位，防止下放之后的亂為、失控。其二，重視信用體系建設(shè)及其影響。社會信用體系是開展行政審批的重要依托力量，對于一些失信的部門或個人可以在審批環(huán)節(jié)加以甄別和規(guī)制。這是推動行政審批的有力抓手。因此，有必要從省級層面整合各類信用信息平臺，盡全力形成信用采集、整理、儲存、應(yīng)用等一體化的信息信用平臺和負面信息披露制度及守信激勵制度，以最終實現(xiàn)“守信者一路綠燈、失信者處處受限”的目的。其三，提升基層政府審批監(jiān)管能力。行政審批制度改革過程中有大量事務(wù)下沉到基層。這就要求縣市區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有相應(yīng)的承接能力，能接得住上級轉(zhuǎn)移下來的權(quán)力和服務(wù)項目。為此，可以通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、保障人財物等方面來提升基層政府的承接能力。必要時，還可以鼓勵基層政府通過購買服務(wù)的方式解決相關(guān)難題。

　　(四)借力信息技術(shù)，推動改革縱深拓展

　　信息化社會的來臨，對行政審批制度改革來講是一把“雙刃劍”。因此，要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的積極作用，為行政審批插上現(xiàn)代科技的翅膀。在這個過程中，重點是加快建立全省乃至全國統(tǒng)一的電子政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，打造橫向到邊、縱向到底的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)服務(wù)預(yù)約、辦理、查詢、核對等業(yè)務(wù)，真正做到“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿”的效果。在網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)過程中，關(guān)鍵之處則是割除信息孤島，讓部門、系統(tǒng)、地區(qū)之間能實現(xiàn)信息共享，避免信息使用上的重復(fù)勞動，最大限度地便利審批部門、便利群眾。

　　參考文獻

　　[1]國務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項目的決定(國發(fā)〔2002〕24號)[EB/OL].中國機構(gòu)編織網(wǎng)，http://www.scopsr.gov.cn/xzspzd/gghg/2002/201510/t20151023_281811.html.

　　[2]關(guān)于保留非行政許可審批項目的通知(國辦發(fā)〔2004〕62號)[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/30/content_5078063.htm.

　　[3]劉俊,等.人家都沒改，就你們認真改革——審批改革十年博弈路[N].南方周末，2012-9-13.