改革開放以來，特別是2008年汶川特大地震發(fā)生以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家治理體系變化，中國的救災(zāi)體制處在不斷改革發(fā)展中，在縱向關(guān)系、橫向關(guān)系及內(nèi)外關(guān)系三個維度，分別表現(xiàn)出可控性放權(quán)、多層次協(xié)調(diào)、規(guī)范性參與三大動向。

　　救災(zāi)體制是指不同主體在救災(zāi)工作中的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系的制度總和。救災(zāi)體制包括縱向關(guān)系(不同層級政府之間)、橫向關(guān)系(同級政府不同部門之間)以及內(nèi)外關(guān)系(政府與社會之間)三個維度，集中反映了救災(zāi)過程中的權(quán)責(zé)配置狀況。

　　縱向：可控性放權(quán)

　　處理好中央和地方關(guān)系，對我國這樣一個大國來說是一個十分重要的問題。新中國成立后，我國形成了“災(zāi)民找政府、下級找上級、全國找中央”的救災(zāi)格局。與此相適應(yīng)，我國建立了中央總動員的集中型救災(zāi)體制，中央在重特大災(zāi)害搶險救災(zāi)中起著領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用。首先，中央是救災(zāi)的直接指揮者，災(zāi)后委派高級別官員奔赴災(zāi)害現(xiàn)場進(jìn)行救災(zāi)指揮調(diào)度;其次，中央是救災(zāi)的直接動員者，災(zāi)后發(fā)動全國范圍內(nèi)各級各類資源開展救災(zāi);再次，中央是災(zāi)害損失的直接評估者，負(fù)責(zé)確定災(zāi)害損失，據(jù)此分配重建資源，牽頭開展災(zāi)后重建工作。這種中央總動員的集中型救災(zāi)體制在唐山地震、汶川地震等重特大災(zāi)害發(fā)生后得到充分展現(xiàn)，集中體現(xiàn)了中國特色社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢。

　　近年來，中國開始調(diào)整中央總動員的救災(zāi)體制，提出并實(shí)行“地方作為主體”的救災(zāi)新思路，著力強(qiáng)化地方的主體意識、主體責(zé)任、主體作用。強(qiáng)化地方的主體責(zé)任，并不是意味著中央對救災(zāi)不承擔(dān)任何權(quán)責(zé);實(shí)際上，以地方為主的救災(zāi)體制是一種中央指導(dǎo)與地方指揮相結(jié)合的可控性放權(quán)體制——重特大災(zāi)害發(fā)生后，救災(zāi)工作以地方為主，中央通過向?yàn)?zāi)區(qū)派駐工作組等方式，發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促、調(diào)查等作用。這正如李克強(qiáng)總理在2013年“4·20”蘆山7.0級強(qiáng)烈地震發(fā)生后所提到的，“救災(zāi)要科學(xué)有序，由四川省為主指揮抗震救災(zāi)，國務(wù)院派一個工作組在那兒，由四川省作為需方，我們是供方，他提單子，我們給條件，保證抗震救災(zāi)有序進(jìn)行，使死亡人數(shù)降到了最低程度。中央決定對此后類似災(zāi)害，都以此機(jī)制展開。”橫向：多層次協(xié)調(diào)

　　救災(zāi)是一個多主體協(xié)同應(yīng)對的過程。處理好不同部門、不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同系統(tǒng)之間的關(guān)系，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的跨組織協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)橫向不同主體之間在救災(zāi)中的快速聯(lián)動、任務(wù)分解、資源共享，是救災(zāi)工作的重要任務(wù)之一。

　　新中國成立后，雖然也設(shè)立中央救災(zāi)委員會、中央防汛總指揮部等若干日常性跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及重特大災(zāi)害臨時性領(lǐng)導(dǎo)小組等非常設(shè)機(jī)構(gòu)，但當(dāng)時建立的主要是以部門為主的分類管理救災(zāi)體制，由專門部門應(yīng)對單一災(zāi)種。在這種體制下，救災(zāi)任務(wù)分散在防汛抗旱、抗震減災(zāi)、民政救災(zāi)等相關(guān)職能部門，各個系統(tǒng)縱向組織指揮有力，需要進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)的事項(xiàng)不多。分類管理體制的優(yōu)勢是專業(yè)性強(qiáng)，根據(jù)各類災(zāi)害的特點(diǎn)有針對性儲備力量和資源，各部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，而且上下一致，縱向組織指揮有力;其劣勢是協(xié)調(diào)性不足，各部門互不隸屬，在發(fā)生復(fù)合型災(zāi)害需要開展橫向協(xié)作時往往存在困難，資源浪費(fèi)較嚴(yán)重。

　　隨著災(zāi)害越來越具有跨界性質(zhì)，建立跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的救災(zāi)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，成為一項(xiàng)重要任務(wù)。近年來，我國逐漸建立了一套由政府應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)，如減災(zāi)委員會、抗震救災(zāi)指揮部、防汛抗旱指揮部、地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮部、森林防火指揮部、氣象災(zāi)害防御指揮部等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以及部門間、地區(qū)間、軍地間、條塊間協(xié)同聯(lián)動機(jī)制等為內(nèi)容的多層次救災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制，并通過各級各類救災(zāi)預(yù)案予以規(guī)范，以加強(qiáng)對救災(zāi)工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)，減少部門化分類管理體制存在的問題。例如，2013年“4·20”蘆山地震發(fā)生后，四川省立即啟動I級地震應(yīng)急響應(yīng)，消防、安監(jiān)、衛(wèi)生和省軍區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍迅速趕赴現(xiàn)場救災(zāi);省委省政府成立抗震救災(zāi)指揮部，由省委書記任指揮長，省長和省委副書記任副指揮長，17位省軍級領(lǐng)導(dǎo)任成員，指揮部下設(shè)省總值班室、醫(yī)療保障、交通保障、通信保障、救災(zāi)物資、宣傳報(bào)道六個分組，全面指揮和領(lǐng)導(dǎo)抗震救災(zāi)工作。

　　為從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)橫向跨組織協(xié)調(diào)，2018年3月，我國把分散在9個職能部門、4個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的13項(xiàng)救災(zāi)職責(zé)進(jìn)行整合，組建應(yīng)急管理部，作為國務(wù)院組成部門。中共中央2018年3月印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急管理部要“明確與相關(guān)部門和地方各自職責(zé)分工，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。國務(wù)委員王勇在關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明中指出，應(yīng)急管理部的重要職責(zé)之一是“建立災(zāi)情報(bào)告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災(zāi)情，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲備并在救災(zāi)時統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)”。

　　內(nèi)外：規(guī)范性參與

　　救災(zāi)是一個開放有序的系統(tǒng)，既需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，也需要全社會的廣泛參與。面對各種災(zāi)害，政府通常占據(jù)核心地位，但由于政府自身在資源分配、人員結(jié)構(gòu)、組織體系等方面的局限，不可避免地存在著失靈現(xiàn)象，需要社會力量、市場機(jī)制的積極參與。

　　在改革開放前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代“強(qiáng)政府—弱社會”的管理格局下，救災(zāi)是在各級政府特別是中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)民找政府、下級找上級、全國找中央，社會力量、市場機(jī)制的參與非常有限。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和改革開放不斷深入，我國的社會力量、市場機(jī)制開始發(fā)展壯大，參與救災(zāi)的熱情持續(xù)高漲，逐漸成長為救災(zāi)工作的重要力量。2008年被譽(yù)為中國的“公益元年”“志愿行動元年”，社會力量、市場機(jī)制開始廣泛參與救災(zāi)工作。在汶川地震、玉樹地震、蘆山地震、魯?shù)榈卣鸬戎靥卮笞匀粸?zāi)害發(fā)生后，大量社會組織、社會工作者、志愿者、愛心企業(yè)等積極參與救災(zāi)，發(fā)揮了重要作用。不過，由于參與救災(zāi)工作的政策法規(guī)、協(xié)調(diào)機(jī)制、服務(wù)平臺尚不健全，社會力量和市場機(jī)制參與救災(zāi)依然存在信息不對稱、供需不匹配、活動不規(guī)范等問題，參與救災(zāi)工作的效率不夠高。

　　近年來，在進(jìn)一步鼓勵社會力量和市場機(jī)制積極參與救災(zāi)的同時，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)規(guī)范社會力量和市場機(jī)制在救災(zāi)中的作用，營造社會力量和市場機(jī)制有序參與救災(zāi)的政策環(huán)境和活動空間，促進(jìn)社會力量和市場機(jī)制更好地發(fā)揮作用。

　　2015年5月，習(xí)近平總書記指出，要堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑，動員全社會的力量來維護(hù)公共安全。2015年10月，民政部印發(fā)《關(guān)于支持引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，就支持引導(dǎo)社會力量有序參與救災(zāi)作出規(guī)范;2016年，習(xí)近平總書記在河北唐山調(diào)研考察時指出，要全面提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力，在建立防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)宣傳教育長效機(jī)制、引導(dǎo)社會力量有序參與等方面進(jìn)行努力。2016年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》提出，要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會力量和市場機(jī)制廣泛參與，“更加注重組織動員社會力量廣泛參與，建立完善災(zāi)害保險制度，加強(qiáng)政府與社會力量、市場機(jī)制的協(xié)同配合，形成工作合力”。2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》(“新國十條”)，對建立巨災(zāi)保險作了明確部署。2016年，中國保監(jiān)會與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度實(shí)施方案》，并在深圳、云南、寧波等地相繼啟動巨災(zāi)保險試點(diǎn)?！?/p>