一、背景

　　株洲作為國家重點(diǎn)建設(shè)的老工業(yè)城市之一，一直以重化工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，“高投入、高能耗、高排放”的發(fā)展模式給株洲帶來諸多榮耀的同時，也給生態(tài)環(huán)境帶來極大的破壞。在2003年和2004年，株洲曾連續(xù)兩次出現(xiàn)在“全國十大污染城市”之列。環(huán)保部門單打獨(dú)斗的情況十分突出，其他有關(guān)部門環(huán)保責(zé)任不落實(shí)與畏難松懈、推諉扯皮情況并存，導(dǎo)致城市揚(yáng)塵管控、黃標(biāo)車淘汰、入河排污口及飲用水源地監(jiān)督管等工作推進(jìn)緩慢，僅憑環(huán)保部門一己之力難以推動，急需進(jìn)一步構(gòu)建齊抓共管大環(huán)保工作格局，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合力。

　　為推進(jìn)環(huán)境保護(hù)共治，摘掉這頂“污染”的黑帽，株洲以獲批國家“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型”兩型社會試驗區(qū)為契機(jī)，自我加壓，通過構(gòu)建政府、企業(yè)、群眾、社會多元共治的大環(huán)保格局，探索一套卓有成效的推進(jìn)綠色發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的制度體系和工作機(jī)制，以完善的機(jī)制推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)長效化,為轉(zhuǎn)型升級、綠色發(fā)展提供制度保障。

　　二、主要做法

　　(一)建立環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”機(jī)制。高位推動牢牢抓住黨政領(lǐng)導(dǎo)這個關(guān)鍵少數(shù)，及時將環(huán)保工作進(jìn)行層層壓實(shí)。一方面，建立環(huán)境保護(hù)委員會。2014年，在國家環(huán)保部的幫助下，株洲在全國率先成立了環(huán)境保護(hù)委員會，市委政府主要領(lǐng)導(dǎo)任正副組長，相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員。建立和完善了相關(guān)規(guī)章制度，形成了市環(huán)委會牽頭抓總，各成員單位和有關(guān)部門通力協(xié)作、齊抓共管的工作格局。另一方面，建立責(zé)任體系。株洲出臺了一系列規(guī)章制度，進(jìn)一步完善株洲生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域“四梁八柱”制度框架。

　　(二)建立環(huán)境保護(hù)“一崗雙責(zé)”機(jī)制。株洲是全國環(huán)保督察制度的發(fā)源地，2013年株洲爭取國家環(huán)保部在株洲開展了為期6個月的全國首個環(huán)保綜合督查試點(diǎn)，在環(huán)保部華南督查中心指導(dǎo)下，取得了豐碩成果。為夯實(shí)大環(huán)保工作基礎(chǔ)，建立長效工作機(jī)制，株洲先后出臺了《株洲市環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)督管理職責(zé)》、《株洲市環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)規(guī)定》、《株洲市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法實(shí)施細(xì)則》。在2018年初，株洲再次修訂了《株洲市環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)規(guī)定》，增加了黨委部門、法院、檢察院等機(jī)構(gòu)的職責(zé)，確保了環(huán)保工作責(zé)任全覆蓋、無死角，形成了環(huán)保工作多級聯(lián)動、各負(fù)其責(zé)的工作態(tài)勢。

　　(三)建立多層級環(huán)境保護(hù)常態(tài)化考核機(jī)制。分四個層次考核：第一個層級，是對縣市區(qū)政府的考核。從2016年開始，將縣市區(qū)環(huán)境保護(hù)工作列入市委、市政府績效考核內(nèi)容，將縣市區(qū)政府環(huán)?？冃Э己说姆种禉?quán)重由60分提高到95分。實(shí)行考核獎懲兌現(xiàn)，設(shè)立2000萬元獎勵資金，每月考評排名第一的縣(市)區(qū)，獎勵100萬元，末名的罰50萬元。連續(xù)兩次排末名的，黨政主要負(fù)責(zé)人由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)約談。第二個層級，是對市直部門的考核。擴(kuò)大考核范圍，將環(huán)?？己藦目h市區(qū)擴(kuò)大到市直部門，2017年株洲先后制定了《株洲市環(huán)境保護(hù)委員會成員單位考核辦法》、《株洲市環(huán)境保護(hù)委員會成員單位2017年度考核細(xì)則》，將市環(huán)境委員會成員單位環(huán)保目標(biāo)完成情況納入全市績效考核體系，明確17個A類單位和20個B類單位共性指標(biāo)和個性指標(biāo)考核要求，在全省屬首例。第三個層級，是對業(yè)主考核，實(shí)行推行量化考核機(jī)制。在主要街道、重點(diǎn)市場實(shí)行百分量化日考核計分辦法，對經(jīng)營戶衛(wèi)生狀況、經(jīng)營秩序進(jìn)行逐日考核計分。將考核分與租金掛鉤，分值越高租金越少，分值越低租金越高，分值降至底線，取消承包資格，充分調(diào)動業(yè)主參與環(huán)境治理的積極性。第四個層級是對農(nóng)戶的考核，推行“大評小獎”。按清潔、較清潔和不清潔評定等次，將評比結(jié)果進(jìn)行公示，對清潔戶給予價值10-20元的小額物資獎勵。

　　(四)建立環(huán)境保護(hù)網(wǎng)格化監(jiān)管機(jī)制。一是構(gòu)建監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。2017年4月，株洲出臺了《株洲市環(huán)境保護(hù)網(wǎng)格化監(jiān)管實(shí)施方案》，建立“屬地管理、分級覆蓋、責(zé)任到人”的網(wǎng)格化環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體系，整合環(huán)保與安全生產(chǎn)監(jiān)管、社會綜合整治網(wǎng)格化平臺的資源，形成統(tǒng)一隊伍、統(tǒng)一保障、統(tǒng)一網(wǎng)格，分開考核工作模式，切實(shí)解決了“防區(qū)怎么劃、劃了怎么站、站了怎么看、看了怎么算”的問題。二是創(chuàng)新監(jiān)管考核理念。2017年12月，出臺了《株洲市環(huán)境保護(hù)網(wǎng)格化監(jiān)管考核辦法》在全國率先提出“12分制”考核制度，進(jìn)一步明確了14種情形的考核計分辦法，并將考核結(jié)果納入年度市委、市政府年度績效考核內(nèi)容。三是創(chuàng)新監(jiān)管方式。2017年株洲以環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管為基礎(chǔ)，健全了第三級網(wǎng)格(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級)和村一級的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，大力推進(jìn)了環(huán)保與安全生產(chǎn)、河長制、綜治維穩(wěn)等監(jiān)管網(wǎng)格化平臺的資源整合試點(diǎn)，形成“統(tǒng)一網(wǎng)格、統(tǒng)一隊伍、統(tǒng)一保障、分開考核”的工作模式，打通了環(huán)保監(jiān)管“最后一公里”。同時，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)保”作用，在全省首個使用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)監(jiān)控污染物治理設(shè)施，對85家企業(yè)的各類環(huán)保設(shè)施安裝智能電表99套，對建筑工地安裝在線監(jiān)控，并在主城區(qū)30平方公里內(nèi)新建PM2.5監(jiān)測設(shè)備30套，及時對排污企業(yè)實(shí)施動態(tài)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管由人工現(xiàn)場檢查向智能預(yù)警轉(zhuǎn)變。

　　(五)建立環(huán)境案件聯(lián)動機(jī)制。一方面建立環(huán)境案件環(huán)保、公安聯(lián)動機(jī)制。出臺了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)動工作的意見》，在全省成立了首個市級公安部門駐環(huán)保工作聯(lián)絡(luò)室，隨后實(shí)現(xiàn)市縣市區(qū)全覆蓋。另一方面建立環(huán)境案件環(huán)保、檢察聯(lián)動機(jī)制。及時出臺《關(guān)于設(shè)立株洲市人民檢察院駐市環(huán)境保護(hù)局檢察聯(lián)絡(luò)室的意見》，2017年6月29日，株洲市人民檢察院駐市環(huán)境保護(hù)局檢察聯(lián)絡(luò)室正式掛牌，所轄9個縣市區(qū)實(shí)現(xiàn)檢察駐環(huán)保聯(lián)絡(luò)室全覆蓋。

　　(六)建立市級環(huán)境保護(hù)督察機(jī)制。出臺了《株洲市環(huán)境保護(hù)督察實(shí)施方案(試行)》，成為全省率先建立市級環(huán)境保護(hù)督察制度的地級市。2018年4月底計劃選取2個縣市區(qū)開展市級環(huán)保督察，重點(diǎn)督察地方黨委政府對中央、省、市環(huán)保決策部署的落實(shí)、突出環(huán)境問題的整治、基層環(huán)保能力建設(shè)等情況，倒逼各級各部門切實(shí)將環(huán)保“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)” 落到實(shí)處。

　　(七)建立向人民代表大會報告環(huán)保工作機(jī)制。嚴(yán)格按照《環(huán)保法》要求，落實(shí)了向人民代表大會報告環(huán)境保護(hù)工作制度，2016年株洲在全省首先向人民代表大會報告環(huán)保工作。《株洲市2016年環(huán)境保護(hù)工作開展情況和2017年工作計劃草案的報告》同《株洲市人民政府工作報告》一同報告、一同審議、一同表決。

　　三、主要成效

　　通過改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，株洲市生態(tài)文明走入了生態(tài)文明新時代。

　　(一)齊抓共管的“大環(huán)保”格局基本形成。以文件固化責(zé)任，以制度強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)，做到了各負(fù)其責(zé)，各司其職，實(shí)現(xiàn)了環(huán)保工作從環(huán)保部門一家“單打獨(dú)斗”到“多方聯(lián)動、多級負(fù)責(zé)”的根本性轉(zhuǎn)變。

　　(二)環(huán)境執(zhí)法形成震懾。株洲環(huán)保、公安、檢察部門之間建成良好的溝通、協(xié)作機(jī)制，環(huán)保行政執(zhí)法和環(huán)境司法銜接機(jī)制實(shí)現(xiàn)了無縫對接，加快了環(huán)境違法案件查處的速度與力度。2017年，全市環(huán)保立案處罰數(shù)、移送公安案件、罰款金額等同比均有較大幅度增長，全年環(huán)保立案343起，處罰金額達(dá)1197余萬元，刑事拘留16人，分別較往年同期增長了173%、285%和128.6%，企業(yè)守法意識持續(xù)增強(qiáng)。

　　(三)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。全市生態(tài)環(huán)境承載力不斷提升，環(huán)境質(zhì)量不斷改善。市區(qū)空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)(按新標(biāo)準(zhǔn))從2013年的214天上升到2017年的272天，增加了58天;2017年P(guān)M10、二氧化硫年均濃度值較2016年同期分別下降1.2%、24%。湘江水質(zhì)從國家III類標(biāo)準(zhǔn)提升到II類，市區(qū)集中式飲用水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率持續(xù)保持100%。全市未發(fā)生重大環(huán)境污染事故，環(huán)境安全得到有效保障，天藍(lán)地綠水清成為了常態(tài)。

　　四、改革體會

　　構(gòu)建大環(huán)保格局之所以能取得如此好的效果，我們主要有以下幾點(diǎn)體會：

　　一是要堅持一把手抓。如果“一把手”這個“關(guān)鍵少數(shù)”認(rèn)識充分、高度重視，自上而下地抓生態(tài)文明，整個干部隊伍自然隨令而行，從而帶動社風(fēng)、民風(fēng)的改變，生態(tài)文明體制改革必然順風(fēng)順?biāo)?反之，領(lǐng)導(dǎo)干部隔空喊話，不管不問，生態(tài)文明必然“靠邊站”，體制改革就會“不出門便夭折”。抓住“一把手”這個“關(guān)鍵少數(shù)”，用好“問責(zé)”武器，方案才會遍地生根發(fā)芽，蓬勃發(fā)展。近年來，株洲市市委書記堅持生態(tài)文明重要改革親自部署、重大方案親自把關(guān)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、落實(shí)情況親自督查，如，株洲市每年召開大環(huán)保會議多達(dá)8次以上，均由市委書記主持召開;今年5月，書記又親自主持召開了全市生態(tài)文明建設(shè)暨污染防治攻堅戰(zhàn)大會，部署任務(wù)。

　　二是要堅持以系統(tǒng)集成思維謀劃改革。環(huán)境保護(hù)工作，涉及面廣，只有以系統(tǒng)化、集成化設(shè)計制度，才能真正建立起生態(tài)保護(hù)的“四梁八柱”。株洲市為構(gòu)建大環(huán)保格局，先后出臺了20多個文件。

　　三是要堅持聯(lián)動協(xié)作。只有各部門聯(lián)合起來，密切配合，通力協(xié)作，才能形成強(qiáng)大合力，打贏碧水藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。如2017年，株洲召開大環(huán)保部門聯(lián)席會議11次，研究18個重點(diǎn)專題，解決了礦區(qū)修復(fù)、綠心工業(yè)企業(yè)退出、湘江采砂治理等30多個問題。