一、痕跡管理：實踐圖景

　　眾所周知，稅費時期乃至稅費改革之后的新農村建設時期，基層干部群體工作內容以稅費征收、計劃生育、項目建設、綜治維穩(wěn)等硬工作為主，文字報表、檔卡臺賬等軟工作極其有限，上級黨委政府要求不高，基層實際工作中更不需要。近年來，基層治理當中文字報表等“軟件工作”要求越來越高，成為基層治理中的重要痕跡來源。根據筆者觀察，當前基層治理中的痕跡工作主要有兩大來源：一是精準扶貧工作，二是基層黨建工作。以上兩項工作，均需要基層干部提供大量的文字報表、檔卡臺賬等文字資料與之相匹配，具體情況如下：

　　(一)精準扶貧

　　習近平總書記治國理政以來，于2013年11月，習總書記在湖南湘西考察時首次作出了 “實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧 ” 的重要指示。2014年1月，中辦詳細規(guī)制了精準扶貧工作模式的頂層設計，推動了“精準扶貧”思想落地。2015年1月，習近平總書記新年首個調研地點選擇云南并強調堅決打好扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)。5個月后，總書記來到與云南毗鄰的貴州省，強調要科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，并提出扶貧開發(fā)“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”，“精準扶貧” 成為各界熱議的關鍵詞。在此期間，習近平總書記對精準扶貧工作提出了“兩不愁、三保障”、“五個精準”、“六個一批”等一系列要求。隨后，全國各地尤其是承擔脫貧攻堅任務的廣西、貴州、云南等地區(qū)開展了轟轟烈烈的脫貧攻堅運動。反饋到基層治理體系中，出現了大量的文字臺賬資料與之相匹配，尤其是精準識別階段，自上而下要求對貧困戶建檔立卡，且對致貧原因、脫貧舉措、脫貧計劃等提出了明確要求，每一項要求背后，都伴隨著對基層干部文字資料工作的更高要求(參見表1)?，F以網上廣為流傳并得到基層干部群體一致認可的一段文字為例：

　　“如果最近你的老公在基層扶貧突然開始和你聊天很少、夜不歸宿、微信不回、電話不接、孩子不管;如果你的朋友也在基層扶貧突然情緒不穩(wěn)定，易怒發(fā)火，不愛說話，忘性增大，遠離聚會，你一定要理解，因為他一定在認真填寫脫貧攻堅所要求的一系列表格。”

　　表1 中西部某國家級貧困縣的“建檔立卡”一覽表

　　資料來源：整合自一線扶貧干部工作總結

　　以上文字，只是基層干部在精準扶貧工作中的冰山一角，在不斷的“回頭看”過程中，臺賬資料很可能推倒重來了很多次，更有多位一線扶貧干部倒在脫貧攻堅的崗位上，其中一項重要的工作內容就是填寫建檔立卡資料。此為痕跡管理其一。

　　(二)基層黨建

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，深謀遠慮，推進全面從嚴治黨向基層延伸，高度重視基層黨建工作。近年來，習近平總書記多次主持召開中央政治局會議、中央政治局常委會會議、中央全面深化改革領導小組會議，研究部署黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育，審議基層黨建重要文件。《關于加強新形勢下發(fā)展黨員和黨員管理工作的意見》《關于推進“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化的意見》《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見(試行)》等“四梁八柱”性政策文件陸續(xù)出臺。2013年6月至2014年10月，在全黨深入開展了黨的群眾路線教育實踐活動;2015年4月至2016年2月，開展以“既嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，又謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實”為重要內容的“三嚴三實”專題教育活動;2016年2月以來，在全黨開展“兩學一做”學習教育，以“學黨章黨規(guī)、學系列講話，做合格黨員”為主要內容，以黨支部為基本單位，以黨員大會、黨小組會、上黨課為基本形式，定時間、分專題組織黨員集中學習，以學促做、以知促行。每一項基層黨建活動，自上而下均要求詳實的活動資料與之相匹配，因此，除了脫貧攻堅，基層黨建是當前基層干部痕跡管理工作的另一重要來源。據悉，當前基層黨建主要有以下六大黨建活動，它們分別是：

　　一是“三會一課”。即黨員大會每季度一次、黨小組會議每月一次、黨支部會議每月兩到三次、黨課每季度一次，每次會議均需要相應的會議記錄、音像資料等，年初需要有年度計劃，年終需要有年終總結。

　　二是“主題黨日活動”。即每月需要固定時間開展主題黨日活動，每逢活動必須有活動總結和相關音像資料予以佐證。同樣，年初計劃和年終總結必不可少，同樣是中央規(guī)定動作。

　　三是“兩學一做活動”。學黨章、學習近平總書記系列講話精神和做合格黨員，這一活動，往往和主題黨日活動相結合來做，但即使如此，文字檔案資料必須分開來做，并輔以圖文并茂的活動材料，證明基層干部的確開展了這樣的活動。

　　四是“遠程教育活動”。據基層多位組織口干部介紹，這一活動早已存在，但隨著中央對基層黨建的重視程度越來越深，這一活動從自選動作變成了規(guī)定動作，按照規(guī)定，每次學習后必須有活動總結和音像資料佐證。

　　五是“黨員教育和發(fā)展”。尤其是黨員發(fā)展工作，從入黨積極分子、上黨課、轉預備黨員、轉正以及黨員大會等各個環(huán)節(jié)，均需要相應的文字檔案材料相匹配，同時必須向基層黨委進行會議報備，在此過程中，同樣產生了大量的痕跡管理工作。

　　六是“六做六不做”活動。這一活動屬于基層黨建中的自選動作。以筆者近期調研所在陜西扶風縣為例，當地寶雞市市委組織部開展了六做六不做活動，要求全市基層黨支部對照認真開展，并對活動內容進行了嚴格規(guī)定，最終反映到文字檔案材料上。

　　簡而言之，習近平總書記提出加強基層黨建以來，中央規(guī)定動作尤其多，地方創(chuàng)新動作雖因地而異，但也在日益增多，所有的工作要求和工作內容，并最終轉化為文字檔案臺賬工作固定下來，以備上級檢查之用。當然，以上精準扶貧和基層黨建中的文字檔案等痕跡管理工作，只是基層痕跡管理的一部分，尚不足以囊括基層所有的文字材料工作。除此之外，還有包括但絕不限于農業(yè)普查、經濟普查、人口普查、危房摸底、留守兒童摸底、留守老人摸底、大型農機具摸底等等文字報表工作，不一而足。每一項工作內容背后，均不斷生產著一系列的痕跡管理工作，成為包括鄉(xiāng)村兩級基層干部群體沉重的工作負擔。

　　二、痕跡管理：治理根源

　　有上可知，以上眾多的痕跡管理工作，令基層干部群體苦不堪言，究竟是何原因呢?筆者認為，以下兩點至關重要：

　　一是治理任務密集進村。近年來，習近平總書記對困難群眾和基層黨建尤為重視，于是，精準扶貧、基層黨建等成為基層治理中的中心工作。同時，服務型政府理念深入人心并走進實踐，為民服務代辦事項日益增多。至此，行政工作、政治任務和服務事項三者構成了基層治理中的重要治理事務，即治理任務密集進村。隨著治理任務密集進村而來的是與之相匹配的工作內容，這為痕跡管理日常繁重提供了前提和基礎。

　　二是過程管理導向明顯。在治理任務密集進村過程中，上級政府尤其注重對基層組織工作的考核，其中一項重要的考核內容就是工作過程。對基層干部而言，用什么來證明自己曾經的工作痕跡呢?對于信息不充分的上級政府領導干部而言，如何考核下級基層組織的工作成效呢?以文字材料為基本內容的過程管理、程序監(jiān)控成為基層治理考核中的重要導向，至此，治理任務越密集，過程管理越突出，基層治理中的痕跡管理就越發(fā)嚴重。

　　綜上，治理任務密集進村和考核上的過程管理導向，本身催生了大量的文字報表工作，從而為基層干部群體帶來了沉重的工作負擔。由此觀之，基層之累，根在上層。換言之，上級政府對文字報表考核越多，基層痕跡管理越嚴重。

　　三、痕跡管理：政治社會后果

　　從筆者調研情況來看，據多地基層干部普遍反映，痕跡管理在基層治理實踐中的廣泛蔓延，催生了一系列嚴重的政治社會后果。大體如下：

　　首當其沖的是基層干部工作負擔。眾所周知，基層組織處于我國壓力型科層制的末梢位置，這一科層結構位置內生決定了基層干部群體的工作處境。對基層干部而言，“權小、責重、事務多”是其工作常態(tài)，而基層干部的時間和精力卻是有限的，這是生物性硬約束。當基層治理實踐中文字報表類工作越多，占用其時間精力勢必就越多，如此以來，對基層干部群體而言，允許其用來從事其他方面工作的時間和精力就相對有限。在政治任務密集進村的當下，基層干部負擔加重，基層疲憊彌漫。

　　其次，痕跡管理大行其道，造成基層疲憊的同時，行政空轉、基層懸浮等問題突出。對于基層組織而言，工作的重心在于踐行群眾路線中的為人民服務，過多甚至一味做文字報表工作，最終的結果一定是脫離群眾，演變成體制內的自娛自樂。因此，痕跡管理加重基層干部負擔倒在其次，關鍵是有脫離群眾的重大危險，值得警惕，亟需改變。有基于此，筆者建議有二：

　　一是為基層減負。核心在于對基層事務進行分類清理，對基層必做事項、選做事項和例外事項等做出明確區(qū)分，為基層組織工作內容劃定負面清單、正面清單，防止上級政府工作隨意發(fā)包分解到基層組織，以免透支基層干部工作精力、挫傷基層干部工作積極性和主動性，此為其一。

　　二是科學制定工作考核方案，務必徹底打掉基層工作考核中的形式主義。必要的工作材料是合理的，但不分好壞美丑的文字報表就是工作中的形式主義，甚至是為了卸責、不出事而做出的程序性工作，因此，上有所效，下必甚焉。因此，解決痕跡管理中的形式主義問題，根源在考核，關鍵在上層。這一點，應當引起社會各界充分的重視。
 

　　作者簡介：王向陽(1990-)，男，河南上蔡人，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生，武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，主要研究方向為基層治理、農村社會學。