關(guān)鍵詞: 憲法修改;修正案;法定文本
我國憲法第64條規(guī)定了憲法的修改程序，但它并沒有規(guī)定修改的具體方式。采取修正案的方式來修改憲法，這是1988年憲法修改時所確立的一個先例。自1988年以來，全國人大已經(jīng)對憲法進(jìn)行了五次修改，通過了52條憲法修正案，且修改的幅度逐漸增大。2018年3月11日十三屆全國人大一次會議對憲法的第五次修改就產(chǎn)生了21條憲法修正案，這也是自1988年以來修改幅度最大的一次。憲法修改的幅度如此之大，這是否已經(jīng)使修正案的方式難堪其任?本文擬追溯修正案方式的歷史淵源，闡述其基本的功能，然后再討論我國對修正案方式的實際運用，最后再提出完善的方案。
一、修正案方式的功能與代價
美國憲法不僅是近代世界的第一部成文憲法，而且它最早確立了修正案的方式。1787年美國費城制憲會議提出了憲法草案，這個草案在提交各州憲法會議批準(zhǔn)的過程中，人們最多的批評，是它沒有權(quán)利法案的規(guī)定。作為回應(yīng)，聯(lián)邦黨人承諾當(dāng)憲法批準(zhǔn)生效、聯(lián)邦政府成立后，國會首要的任務(wù)就是提議修改憲法，加入權(quán)利法案的規(guī)定。[1]當(dāng)聯(lián)邦政府成立后，作為國會眾議員的麥迪遜即于1789年6月8日向眾議院提出了憲法修改案。麥迪遜最初提出了9條修改案，按照他的設(shè)計，以及有關(guān)委員會按照他的設(shè)計而擬定的方案，都是要對憲法的原文進(jìn)行改動。這個修改案的第一條就要在憲法序言“我們?nèi)嗣?rdquo;的文字之前增加規(guī)定，重申人民主權(quán)原則。而后來成為美國權(quán)利法案的大多數(shù)條款，也即列舉人民各項權(quán)利的條款，大都被植入美國憲法第1條第9款第3、4目之間;對出版自由和受陪審團(tuán)審判的權(quán)利則被植入第10款第1、2目之間。因為美國憲法第1條第9、10兩款也是憲法原文中為數(shù)不多的對公民權(quán)利的規(guī)定，將修改案植入這兩處，正符合內(nèi)容相關(guān)性的原則。而憲法第5、6、7修正案的草案，因為與司法有關(guān)，則被植入憲法第3條之內(nèi)，為此還要刪除憲法第3條第3款第3目，將其替換為新的內(nèi)容。而規(guī)定未列舉權(quán)利的第9修正案則要被改為憲法第7條第二款，而第一款則是對分權(quán)原則的重申。既然第7條已經(jīng)有了新的內(nèi)容，修改案規(guī)定要將原來的第7條改為憲法第8條。[2]
麥迪遜提出憲法修改案后，眾議院直至8月13日才開始正式審議這個修改案。當(dāng)?shù)谝粭l修改案規(guī)定要在憲法序言“我們?nèi)嗣?rdquo;的語詞之前，增加“政府的設(shè)立是為了人民的利益，而國家權(quán)力僅源自于人民”的文字時，謝爾曼(Sherman)馬上就對這種修改方式提出反對意見。這一天的討論就轉(zhuǎn)而集中于對修改方式、而非實質(zhì)內(nèi)容的討論，眾議員們對此形成了贊成與反對的兩派意見。[3]
反對者的基本立場，就是對憲法的修改不能更改憲法的原文，因此其適宜的方式，不是將修改案植入憲法的原文當(dāng)中，而是將其附加在原文之后，這就是修正案方式。謝爾曼指出，不應(yīng)當(dāng)將修改案植入原文，因為這將毀掉整個的結(jié)構(gòu)，我們不能把法律像黃銅生鐵和粘土一般摻和成一個混雜物。他還質(zhì)問說，我們是否有權(quán)利來提出這種形式的修改案?因為憲法是人民制定的法律，它應(yīng)當(dāng)保持完整;而修改案不過是各州政府所制定的法律。斯通(Stone)也指出，如果將修改案納入憲法的原文當(dāng)中，則除非人們參閱國會檔案，否則看起來就像是華盛頓等制憲會議的偉大人物簽署了一份他們從未想到、也從未見過的文件(因為美國憲法的正文末尾有制憲會議成員的簽名)。他還指出，這次修憲可能并不是對憲法的最后一次修改，因此就應(yīng)當(dāng)更加慎重一些，以免這個修改憲法的先例可能在動蕩不安的時代使整個憲法陷入混亂。其他反對植入模式的議員甚至將這種方式拔高到重新制憲的高度，例如利弗莫爾(Livermore)就認(rèn)為，原文植入具有摧毀整部憲法的風(fēng)險;而斯通也認(rèn)為，國會沒有權(quán)力廢除整部憲法，憲法的修改程序只是授權(quán)我們?nèi)ヌ岢鲂薷陌?，不能將其解釋為它還授權(quán)我們?nèi)ブ贫ㄒ徊啃碌膽椃ā?/p>
謝爾曼就修改方式首先發(fā)難后，麥迪遜馬上做出回應(yīng)，力陳這種植入模式的好處。他認(rèn)為，植入模式的好處就在于它的簡潔和適當(dāng)，整個憲法保持著統(tǒng)一和完整，人們不需要援引和對比其他條款就能確定憲法條款的含義。而修正案方式則多有不便，因為在附加修正案后，人們必須在把兩個文件前后對比后方能確定憲法的含義。史密斯也指出，修正案方式導(dǎo)致憲法由若干文件組成，這會妨礙人們對憲法的認(rèn)識。他建議仿效南卡羅來納州的憲法修改方式，也即直接修改原文，而不是在原文之后附加修正案。維寧(Vining)認(rèn)為，原文植入的方式簡單明了，易于理解，而修正案方式可能使憲法像一封草草寫就的信件，在寫完后又添加了很多附言。他指出，憲法是一個偉大而重要的作品，應(yīng)當(dāng)有一統(tǒng)的外觀，清晰且明確。格里(Gerry)也反對修正案的方式，他認(rèn)為美國憲法第5條甚至明確規(guī)定了原文植入式的修改方式。他指出，如果采用修正案的方式，我們現(xiàn)在給憲法附加了修正案，將來可能要在修正案之后再附加修正案，照此下去將會使憲法像一個錯綜復(fù)雜的迷宮，恐怕很多人都得花一兩周時間方能確定憲法的含義，此極為不便。哈特利(Hartley)贊同格里的觀點，認(rèn)為憲法修改案必須簡明完整，以使州議會能毫不遲疑作出決定。
在經(jīng)過了一整天的爭論后，眾議院表決否決了謝爾曼的提議。第二天眾議院即轉(zhuǎn)入對修改案實質(zhì)內(nèi)容的討論，但在經(jīng)過連續(xù)5天的討論后，謝爾曼在8月19日再次提出了修正案的方式，眾議院對此又展開了類似的討論(沒有具體記錄)，但在表決時眾議院卻以三分之二的多數(shù)贊成謝爾曼的提議。[4]之后眾議院就是按照修正案的方式來討論對憲法的修改了，之后國會正式通過、以及各州議會批準(zhǔn)的，也是這種附加在憲法正文之后的修正案，這就是所謂的修正案方式。從其產(chǎn)生過程中的爭論，以及美國憲法現(xiàn)有修正案的情況看，修正案方式的特點有三個：一個不在憲法原文中進(jìn)行改動，而都附加在原文之后依次排列;二是修正案不提及憲法的原文，例如第12修正案雖然是對憲法第2條總統(tǒng)選舉方式的改動，但該修正案卻沒有提及憲法第2條。正因為它不提及憲法原文，所以修正案本身就是一條獨立的憲法規(guī)范，方便援引。三是修正案雖然在內(nèi)容上替代了有關(guān)的憲法原文，但從形式上看憲法原文依然保持完整未變。
從這三個方面看，修正案方式的基本功能，并不是著眼于憲法的穩(wěn)定，而是著眼于憲法原文的不變。因為法律的“特質(zhì)在于它既非物理，亦非心理上的存在，毋寧是精神的存在”。[5]所以任何憲法修改行為，無論其形式如何，都會影響作為精神現(xiàn)象的憲法的穩(wěn)定。但憲法文本卻是一種物理性的存在，因此修正案的方式只在于維護(hù)憲法原文的物理存在，讓它保持不變。盡管這樣的維護(hù)也可能出于某種精神的作用，就像美國眾議院在討論修憲方式時杰克遜所指出的那樣，“人民批準(zhǔn)和創(chuàng)立了聯(lián)邦憲法，這個立法神圣不可侵犯。如果我們想要去改進(jìn)它，那就改進(jìn)吧，但不要破壞和損害它的原文。”[6]修正案方式維護(hù)了憲法原文的不動，但它的確令對憲法含義的確定復(fù)雜化了。正像麥迪遜后來所闡述的那樣，這種修改方式會催生不少的含混之處，因為憲法原文在多大程度上被或者沒有被附加在后的修正案所替代，這樣的問題經(jīng)常會出現(xiàn)且難以解決。[7]由于修正案不改動、也不提及被修改的原文，使得人們只有在前后比較后方能確定憲法的含義，而這種比較在很多時候并非易事。[8]這是修正案方式的代價。
二、新中國憲法修改方式的演進(jìn)
我國自1954年憲法制定以來多次修改憲法，從總體上說是由早期的全面修改發(fā)展到后來的局部修改，而在局部修改的方式上采用了修正案的方式。以下簡述一下我國憲法修改方式的歷史發(fā)展。
(一)全面修改
第一次全面修改，是1975年全國人大對1954年憲法的修改。實際上這次憲法修改早在1970年就啟動了，“修改中華人民共和國憲法起草委員會”于1970年7月17日成立，[9]1975年1月13日，四屆全國人大一次會議審議了《關(guān)于修改憲法的報告》，17日全國人大通過了修改之后的憲法，1月20日公布了修改之后的憲法全文。第二次全面修改，是1978年對1975年憲法的修改。這次憲法修改，也成立了“修改憲法委員會”，并由這個委員會來起草修改草案。[10]1978年2月26日五屆人大一次會議審議了《關(guān)于修改憲法的報告》，3月5日全國人大通過了修改之后的憲法，3月8日公布了憲法全文。第三次全面修改，是1982年對1978年憲法的修改。1980年9月10日五屆人大三次會議通過《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議》，1982年11月26日五屆人大五次會議聽取了《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，12月4日全國人大通過了修改之后的憲法，12月6日公布了憲法全文。
1954年之后的這三部憲法，雖然有關(guān)的正式文件都說它們是“新的憲法”，[11]但從理論上說，因為制憲權(quán)主體并未發(fā)生變動，所以這三部憲法實際上都是對1954年憲法的修改。且從形式上看，每次修改都成立的都是“修改”委員會，而非如1954年制憲時成立“憲法起草委員會”，[12]且有關(guān)憲法修改的報告均屢屢提及憲法修改，所以它們都是對1954年憲法的修改。只是因為這三次憲法修改的幅度都很大，且每次修改之后都公布憲法全文，在形式上類似于重新制憲，所以人們才形象地將其稱為“新的憲法”，這三次修憲也被稱為“全面修改”。
(二)決議修改
在1980年啟動對1978年憲法的全面修改前，五屆人大二次會議于1979年7月1日通過《關(guān)于修正<中華人民共和國憲法>若干規(guī)定的決議》。這個《決議》總共有8條，涉及1978年憲法的19個條款，它將地方革命委員會改為地方政府、決定縣級以上人大設(shè)立常委會、縣級及縣級以下人大改為直接選舉，并將檢察機(jī)關(guān)的上下關(guān)系改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。1980年9月10日，五屆人大三次會議通過《關(guān)于修改<中華人民共和國憲法>第四十五條的決議》，取消了該條中規(guī)定公民“有運用大鳴、大放、大辯論、大字報的權(quán)利”。這兩次憲法修改的幅度都比較小，且每次修憲都未成立憲法修改委員會，而是基于全國人大常委會的修憲議案，且憲法修改之后只公布了修改憲法的《決議》，并未重新公布修改之后的憲法全文。[13]因此它與前述“全面修改”不同，而被稱為“部分修改”或者“局部修改”。
這兩次“局部修改”雖未重新公布憲法全文，但就是修改方式而言，它依然屬于對原文的修改。因為它每次都提到要將1978年憲法的原文改為新的內(nèi)容。例如1978年憲法第二章第三節(jié)的標(biāo)題為“地方各級人民代表大會和地方各級革命委員會”，而1979年修正《決議》的第1條即規(guī)定：“第二章第三節(jié)的標(biāo)題修改為：‘地方各級人民代表大會和地方各級人民政府’。”還比如1978年憲法第35條是對地方人大的規(guī)定，1979年的修正《決議》不僅修改了第35條第二款的內(nèi)容，將縣級以下人大改為直接選舉，且在這一條中增設(shè)了地方人大常委會的規(guī)定，并將其作為第四款植入第35條，而該條原來的第四、五款則相應(yīng)修改為第五、六款。它不僅修改了原文的內(nèi)容，也變動了原文的排列?？梢钥闯?，這就是當(dāng)年麥迪遜所主張的植入式，是對憲法原文的改動。
(三)修正案方式
與前三部憲法有所不同的是，1982年憲法明確規(guī)定了憲法的修改程序，且第一次規(guī)定了憲法修改的提議程序，這體現(xiàn)了修憲者反對輕易修改憲法、維護(hù)憲法穩(wěn)定的意圖。[14]1988年憲法修改也貫徹了這個主導(dǎo)思想。在1988年2月27日的全國人大常委會委員長會議上，彭真委員長指出，今后修改憲法，只對必須進(jìn)行修改的條文做修正，整個憲法不作修改，這樣有利于憲法穩(wěn)定。而對具體的修改方式，彭真委員長說，“這次對憲法的修改，采取修正案方式，這是美國的修憲方式，比法國、蘇聯(lián)和我國過去的修改憲法辦法好”。[15]我國過去的憲法修改，既有全面修改，也有局部修改。彭真委員長說修正案的方式“比我國過去修改憲法的辦法好”，與其說這是在對比全面修改與修正案方式，還不如說這是在對比“決議”修改式與修正案方式。換言之，1988年全國人大之所以要采用修正案方式，這在很大程度上是要放棄原來的“決議”修改方式。而問題在于，1988年以及之后對修正案方式的運用，在多大程度上放棄了舊有的“決議”修改方式呢?
三、修正案的文本問題及其改進(jìn)
(一)修改憲法原文的“修正案”
自1988年確立修正案方式后，全國人大迄今已通過52條憲法修正案。這些修正案從形式上看都有一個共同特點，亦即它們都提及憲法的原文：它們是將原文以及修改后的文本都寫入修正案之內(nèi)，然后說明是增加、刪除還是修改。例如第2條修正案的全文是：“憲法第十條第四款：‘任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。’修改為：‘任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。’”這與美國憲法修正案從不提及憲法原文，而只明列修改后的條文有著很大的不同。
我國采取的這種修正案方式雖然提及憲法的原文，但它只是按序附加在原文之后，修正案通過后也沒有重新公布憲法，所以依然保持了憲法原文的不變。從這個意義上說，它的確是對“決議”修改方式的一個改進(jìn)。對修正案方式所固有的不易確定憲法含義的缺陷，1993年中共中央《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容機(jī)關(guān)的建議的說明》提出，“憲法修改方式，繼續(xù)沿用1988年的修正案方式，同時在出版的文本中按修正案把原文改過來”。[16]全國人大有關(guān)機(jī)構(gòu)也按照這個思路進(jìn)行了研究，提出的解決方案是在修正案公布后出版兩個版本，一個是1982年憲法并附憲法修正案，這是法定文本;一個是修正案修正后的憲法，這是工作文本，是為了便于使用查閱。[17]法定文本與工作文本的區(qū)分十分重要，因為全國人大投票表決的是1982年憲法及其修正案，全國人大并沒有表決過一個按照修正案修改過的憲法文本。前者具有法律效力，所以是法定文本;后者不具有法律效力，因此是工作文本。這種區(qū)分既達(dá)到了保持憲法原文不動的初衷，也在一定程度上消除了修正案方式所固有的缺陷，可以說在當(dāng)時是一個“兩全其美”的方案。
不過，這種法定文本與工作文本的區(qū)分或許只是全國人大有關(guān)工作人員的想法，而不是修憲者的真實意圖。修憲者的真實意圖并非有關(guān)工作人員的闡述所能拘束，它就存在于它的行為，亦即它對憲法修正案方式的運用當(dāng)中。現(xiàn)以全國人大對憲法第98條的修改予以說明。
1982年憲法第98條規(guī)定：
省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會每屆任期五年。縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期三年。
1993年通過的憲法修正案第11條對此進(jìn)行了修改，該修正案全文如下：
憲法第九十八條：“省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會每屆任期五年。縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期三年。”修改為：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)的人民代表大會每屆任期五年。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期三年。”
2004年通過的憲法修正案第30條又對此進(jìn)行了修改，該修正案全文如下：
憲法第九十八條“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)的人民代表大會每屆任期五年。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期三年。”修改為：“地方各級人民代表大會每屆任期五年。”
對比一下第11條和第30條修正案的內(nèi)容，可以看出，在修憲者心目中，1982年憲法第98條的“原文”已經(jīng)被第11條修正案的內(nèi)容所替換。換言之，在2004年憲法修改時，修憲者眼中的憲法第98條已經(jīng)不再是1982年憲法的原文，而是被1993年第11條修正案修改和替換過的新條款了。因此，被修正案修改之后的憲法文本不僅是“工作文本”，而且更是修憲者眼中的“法定文本”。盡管有關(guān)修正案在通過后沒有重新公布憲法，1982年憲法的原文依然還在那里，但在修憲者眼中它已經(jīng)被替換過了。這依舊是一種修改原文的方式，而不是嚴(yán)格意義上的修正案方式。換言之，除了它在名稱上注明為“憲法修正案”，以及有著條文序號之外，它與全國人大對1978年憲法的兩次“決議”修改沒有什么大的不同。許崇德教授曾將全國人大對1978憲法的“決議”修改稱為“修正案方式”，[18]這也反襯出現(xiàn)有的修正案與“決議”修改幾無區(qū)別的特點。
(二)修正案方式與重新公布憲法全文
從美國有關(guān)對修正案方式的討論看，這種方式雖然維護(hù)了憲法原文的不變，但它的確也有使憲法的含義難以確定的缺陷。從事物的性質(zhì)上說，這種缺陷會隨著憲法修正案數(shù)量的增加而逐漸突出。因為修正案越多，需要比較的對象就越多，確定憲法含義就越發(fā)不易。而我國采取修正案方式后所產(chǎn)生的特殊現(xiàn)象是，諸多修正案都是對原來修改過的憲法條文的再度修改，例如前述第11條修正案是對憲法第98條的修改，而第30條修正案又是對第11條修正案修改過的條款的再度修改;1982年憲法第11條與1988年第1條修正案、1999年第16條修正案之間也具有這樣的關(guān)系。[19]實際上這樣的例子還有不少。[20]問題就在于，第16條修正案所引述的憲法第11條，卻又不同于憲法正文上的第11條，因此任何人都無法在憲法文本的正文中找到第16條修正案所引述的憲法第11條。可以說，修正案越多，尤其是針對憲法同一處的修正案越多，就越會導(dǎo)致憲法文本在識別上的混亂，越易引發(fā)人們的誤解。應(yīng)該說，“這也是關(guān)系到維護(hù)憲法尊嚴(yán)的問題”。[21]
修憲者顯然也注意到了這個問題。1993年中共中央《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容機(jī)關(guān)的建議的說明》首度提出要“在出版的文本中按修正案把原文改過來”，1999年全國人大常委會副委員長田紀(jì)云在做有關(guān)修改憲法的說明時也有這樣的表述。[22]而到了2004年，全國人大常委會副委員長王兆國在有關(guān)修改憲法的說明時用了一整段話來說明憲法文本的問題：“關(guān)于憲法文本問題。為了維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，保證憲法文本的統(tǒng)一，同時有利于學(xué)習(xí)和實施憲法，建議本次會議通過憲法修正案后，由大會秘書處根據(jù)憲法修正案對憲法有關(guān)內(nèi)容作相應(yīng)的修正，將一九八二年憲法原文、歷次憲法修正案和根據(jù)憲法修正案修正的文本同時公布。”[23]2018年憲法修改也依循了這個處理憲法文本的先例，并強(qiáng)調(diào)“根據(jù)憲法修正案修正的文本”為“2018年修正文本”。[24]應(yīng)該說，修正案方式與原文修改方式的最大不同，就在于是否更改憲法的原文，而是否重新公布憲法全文就是一個很重要的標(biāo)志。2004年憲法修改后將1982年憲法原文、歷次憲法修正案和根據(jù)憲法修正案修正的文本同時公布，與其說是放棄了修正案的方式，還不如說是修正案方式已經(jīng)愈發(fā)不能適應(yīng)我國憲法修改的實踐，重新公布憲法全文實屬必要。
不過，盡管2004年和2018年在憲法修改后全國人大秘書處重新公布了修改之后的憲法全文，但在法律技術(shù)上這里依然存在一個文本的有效性問題。因為從法律上說，全國人大表決通過的是憲法修正案，而不是根據(jù)修正案修改過后的憲法全文。全國人大常委會副委員長只是在《關(guān)于<中華人民共和國憲法修正案(草案)>的說明》中指出要同時公布修正案和修改之后的憲法全文，但全國人大沒有同時表決通過有關(guān)的“說明”，因此不能使其也產(chǎn)生法律上的效力。另外，憲法修正案由全國人大主席團(tuán)公布，而修改后的憲法全文只是由大會秘書處公布。這些都說明修改之后公布的憲法全文依然不是具有法律效力的“法定文本”，它依然屬于“工作文本”。而本文已經(jīng)說明，修憲者眼中的“法定文本”實際上是經(jīng)修正案替換之后的憲法條文，而不是1982年憲法的原文。就此而言，甚至可以認(rèn)為我國憲法竟沒有一個正式的“法定文本”——1982年憲法的原文已經(jīng)被修正案所替換，而替換后的文本本來應(yīng)當(dāng)是修憲者眼中的“法定文本”，但這個“法定文本”卻未經(jīng)修憲者的表決。質(zhì)言之，“法定文本”只存在于修憲者的精神世界，而不存在于物理世界。可以說，修憲者搖擺于修正案方式與原文修改方式之間，但既沒有得到修正案方式不改動憲法原文的益處，也沒有得到全文修改而令憲法文本清晰明確的優(yōu)點，反而承受了這兩種修改方式的雙重缺陷。
由此看來，當(dāng)前我國雖然采取修正案的方式，但修憲者實際上選擇的依然是原文修改式，不過又沒有實行徹底;雖然公布了憲法全文，但這個全文卻未經(jīng)修憲者的表決。作為改進(jìn)的方案，可以設(shè)想在將來進(jìn)行憲法修改時，全國人大在擬定憲法修正案的條文時，在條文的末尾附加一句：“中華人民共和國憲法根據(jù)本修正案對有關(guān)內(nèi)容作相應(yīng)的修正，全文公布”。這實際上也是2004年和2018年憲法修改都采取的文本處理方式，只不過這兩次都沒有在修正案的正文中闡明憲法文本的處理方式，致使其略帶有形式上的瑕疵。在修正案內(nèi)載明憲法文本的處理方式，則公布的憲法全文就是正式的“法定文本”，而不再是所謂的“工作文本”了。這也是全國人大修改法律時的慣常的文本處理方法，早在1982年修改《選舉法》時就采用了，[25]后來《立法法》對此又做了明確的規(guī)定。[26]這樣既能使全國人大的修憲行為名實相符，也能帶來清晰明確的憲法文本。
四、對憲法原文與修正案草案的修改
全國人大在運用修正案方式的過程中還出現(xiàn)了對修正案草案的修改，這種現(xiàn)象迄今出現(xiàn)過三次，它也涉及憲法原文與修正案文本的關(guān)系問題，其間存在的若干程序問題值得討論。
(一)對修正案草案的修改
1993年憲法修改時，全國人大常委會于1993年2月22日提出了對憲法部分內(nèi)容的修正案草案。在八屆人大一次會議期間，中共中央又提出《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的補充建議》，按照憲法第64條規(guī)定的程序，這個建議由2383名代表簽名，被以代表提案的方式提交到全國人大審議。由代表提出的這個“憲法修正案草案的補充修正案”的內(nèi)容可分為兩個方面，一個是要在憲法序言第十自然段末尾增加：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。”第二個是它要將常委會“修正案草案”中的“改善宏觀調(diào)控”，修改為“完善宏觀調(diào)控”;將“依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序”修改為“國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序”，并將其列為第三款。等等。該“補充修正案”提交全國人大后，全國人大主席團(tuán)將其列入會議議程，并將它和全國人大常委會的修正案草案合并，形成了一份修正案，并交付大會表決。[27]
2004年憲法修改時，全國人大對常委會提出的修正案草案在審議過程中進(jìn)行了修改：一是將草案中“沿著建設(shè)有中國特色社會主義的道路”中的“建設(shè)有”三字刪除;二是將“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償”一句中的第二個逗號刪除;三是將“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用，并給予補償”一句中的第二個逗號予以刪除。
在今年的憲法修改過程中，中共中央于2018年1月26日向全國人大常委會提出《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，全國人大常委會于1月30日經(jīng)審議和表決，提出了《中華人民共和國憲法修正案(草案)》和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于提請審議〈中華人民共和國憲法修正案(草案)〉的議案》，共提出了21條憲法修正案草案。在全國人大審議期間，先后有2952名代表以各種方式提出意見，普遍建議在修正案草案中增加將憲法第七十條第一款中的“法律委員會”的名稱修改為“憲法和法律委員會”的內(nèi)容。[28]如果對比一下中共中央的修憲建議、全國人大常委會的修正案草案以及全國人大最終表決通過的憲法修正案文本，則可以看出全國人大是在修正案草案第44條上增加了一款，將憲法原文中的“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”。
(二)修改原文與修改“修正案(草案)”的區(qū)分
從上述三次憲法修改的實踐看，全國人大對常委會修正案草案的修改可以區(qū)分為兩種類型。第一種是對修正案草案既有內(nèi)容的改動，例如1993年修憲時將草案中的“改善宏觀調(diào)控”修改為“完善宏觀調(diào)控”，2004年修憲時將草案中“沿著建設(shè)有中國特色社會主義的道路”中的“建設(shè)有”三字刪除。第二種是增加修正案草案中原本沒有的內(nèi)容，也即直接對憲法原文的改動或者增補，例如1993年修憲時增加規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”，2018年將憲法第70條原文中的“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”。簡言之，一個是對修正案草案的改動，一個是對憲法原文的改動。
從理論上說，這兩種改動具有不同的性質(zhì)。全國人大只宜對修正案草案既有的內(nèi)容進(jìn)行改動，而不宜對修正案草案沒有涉及的內(nèi)容進(jìn)行增補，也即不能直接修改憲法原文。按照憲法第64條的規(guī)定，憲法的修改由提議和審議通過兩個階段構(gòu)成，而這兩個階段的主體卻有所不同，即提議階段的全國人大常委會和五分之一以上全國人大代表，審議通過階段的全國人大。憲法第64條既然明定憲法的修改先有提議，后由全國人大表決通過，如果全國人大在審議階段再自行提出修改憲法的原文，而增加修正案草案原本不涉及的內(nèi)容，則無異于將提議和通過兩個階段和程序合并，以自己的提議取代了常委會和五分之一代表的提議，似不符合憲法第64條的意旨。舉例說，如果提議者提議修改條文甲，則通過者就不能順道連條文乙也一并修改了。從這個角度看，1993年憲法修改時，全國人大既然要在憲法原文中增加規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”，則此次修改先由2383名代表提議，再由全國人大通過，在程序上就恰到好處。而2018年憲法修改時將憲法第70條的“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”，雖然在大會上獲得了2952名代表的普遍贊成，但因為沒有經(jīng)過正式的提議程序，其在程序上就不無商榷的余地。
從另一個方面說，全國人大在審議過程中對修正案草案進(jìn)行的改動就不需要再重復(fù)憲法第64條的代表提議程序。憲法的修改由提議和通過兩種程序組成，提議程序的功能就在于啟動全國人大對某個憲法條款的修憲權(quán)，修憲權(quán)一經(jīng)啟動，則提議者就無權(quán)限制全國人大只能接受提議者提出的修改方案，而不能變動其內(nèi)容。全國人大顯然有權(quán)對修正案草案的內(nèi)容進(jìn)行改動。這里的改動不僅包括對文字以及標(biāo)點符號的改動，也包括對修正案草案所涉及內(nèi)容的改動。具體來說，全國人大可以接受修正案草案的全部內(nèi)容，也可以只接受部分而拒絕部分內(nèi)容;全國人大還可以全部不接受，不對憲法進(jìn)行修改;全國人大更可以對修正案草案所指涉的憲法條款提出一個全新內(nèi)容的修改案。這種改動因為不涉及對憲法原文的改動，而只是對已提議內(nèi)容的改動，則由全國人大代表直接依據(jù)《全國人民代表大會議事規(guī)則》提出修改意見，并表決通過即可。[29]2004年憲法修改時全國人大對修正案草案的修改就是這樣;而1993年憲法修改時全國人大對修正案草案有關(guān)內(nèi)容的修改卻也進(jìn)行了憲法第64條意義上的提議程序，但其實并無必要。
五、結(jié)論
綜上所述，全國人大采取修正案方式所導(dǎo)致的憲法文本問題的處理，以及全國人大對修正案草案的改動，均顯示我國憲法修改程序在細(xì)節(jié)上還有若干值得改進(jìn)之處。從規(guī)范的角度說，似有必要制定一部《憲法修改程序法》，將憲法第64條規(guī)定的憲法修改程序具體化。具體內(nèi)容包括：(1)對提議程序的具體化，尤其是五分之一代表提出修正案的具體程序，以及如何處理常委會所提修正案與代表所提修正案的關(guān)系。(2)具體規(guī)定全國人大對修正案草案的審議、改動、表決程序。(3)憲法修正案的公布以及憲法全文的處理程序和方式。從以往實踐看，全國人大在開會時都會通過一項《議案表決辦法》，并在這個辦法中規(guī)定憲法修正案的表決方法。2018年修改憲法時還通過了一項《關(guān)于投票表決中華人民共和國憲法修正案草案有關(guān)事項的說明》共10條，詳細(xì)規(guī)定了表決的具體方式。上述《辦法》和《說明》在性質(zhì)上都屬于人大內(nèi)部的議事規(guī)則，有必要提升其效力等級，增補內(nèi)容，將其制定為法律，以使憲法修改的程序和方式更加規(guī)范、明確。
注釋:
[1]參見王希：《原則與妥協(xié)：美國憲法的精神與實踐》，北京大學(xué)出版社2000年版，第92-101頁。
[2]History of Proceedings and Debates of the House of Representatives of the United State, p 451-452.這是美國第一屆國會眾議院第一個會期(1789年3月4日至9月29日)的議事記錄，雖然不像是逐字逐句的“速記錄”，但算是完整保留了眾議員們的討論內(nèi)容，而同期的參議院則沒有保留下討論記錄。有關(guān)眾議院的議事記錄，可以在“A Century of Lawmaking for a New Nation: U.S. Congressional Documents and Debates, 1774-1875”(http://memory.loc.gov/ammem/amlaw/lawhome.html) 上逐頁瀏覽和下載。
[3]Ibid.p734-744.
[4]Ibid.p795.
[5][德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第198頁。
[6]See supra note 2,p742.
[7]David E.Kyvig, Explicit and Authentic Acts: Amending the U.S. Constitution,1776-1995, University Press of Kansas,1996, p102.
[8]參見韓大元、屠振宇：“憲法條文援引技術(shù)研究”，《政法論壇》2005年第4期，第88頁。
[9]參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第429頁。
[10]參見同注9，許崇德書，第501頁。
[11]1975年1月13日《關(guān)于修改憲法的報告》說“這次大會將要完成這項工作，公布新的中華人民共和國根本法”;1978年3月1日《關(guān)于修改憲法的報告》說“這次大會將要通過的憲法，是我國社會主義革命和社會主義建設(shè)新的發(fā)展時期的一部新憲法”;1982年11月26日《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》也說“我們相信，新的憲法必定能夠得到嚴(yán)格遵守和貫徹執(zhí)行”。
[12]韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版，第79頁。
[13]胡錦光教授曾認(rèn)為此種“決議”修改的方式存在一個重新公布憲法文本的環(huán)節(jié)。參見胡錦光：“我國憲法修正案的技術(shù)性與規(guī)范性評析”，《法商研究》1999年第6期，第3頁。不過全國人大對1978年憲法的兩次“決議”修改，之后公布的都是“決議”，而沒有重新公布修改后的憲法文本。
[14]參見同注9，許崇德書，第688頁。
[15]劉政：“我國現(xiàn)行憲法修改的原則、方式和程序——1988年、1993年和1999年三次修憲回顧”，《中國人大》2002年第21期，第27頁。
[16]全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民代表大會制度重要文獻(xiàn)選編》(三)，中國民主法制出版社 2015年版，第901頁。
[17]參見王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年版，第141頁;同注15，劉政文，第27頁。
[18]參見許崇德主編：《中國憲法》，中國人民大學(xué)出版社1996年版，第104頁。
[19]參見杜強(qiáng)強(qiáng)：《論憲法修改程序》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第287-288頁。
[20]有學(xué)者將其形象地稱為“修正案修正修正案”。參見王磊：“憲法如何面對未來”，《中外法學(xué)》2005年第1期，第116頁。
[21]同注15，劉政文。
[22]“這次憲法修改，繼續(xù)沿用1988年和1993年的修正案方式，同時在出版的文本中按修正案把原文改過來”。田紀(jì)云：“關(guān)于《中華人民共和國憲法修正案(草案)》的說明”，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》1999年第2期，第100頁。
[23]王兆國：“關(guān)于《中華人民共和國憲法修正案(草案)》的說明”，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2004年特刊，第74頁。
[24]“為了維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，保證憲法文本的統(tǒng)一，同時有利于學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實施憲法，參照以往做法，建議本次會議通過憲法修正案后，由大會秘書處根據(jù)憲法修正案對憲法有關(guān)內(nèi)容作相應(yīng)的修正，將1982年憲法原文、歷次憲法修正案和根據(jù)憲法修正案修正的文本(即2018年修正文本)同時予以公布。” 王晨：“關(guān)于《中華人民共和國憲法修正案(草案)》的說明”，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/20/content_2052202.htm. 2018年3月20日訪問。
[25]五屆全國人大五次會議關(guān)于修改選舉法若干規(guī)定的決議規(guī)定：“第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，根據(jù)本決議作相應(yīng)的修正，重新公布。”《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》1982年第5期，第177頁。
[26]2000年《立法法》第53條：法律部分條文被修改或者廢止的，必須公布新的法律文本。
[27]陳斯喜：“議案審議過程中修正案的運用——兼評1993年修憲程序”，《法學(xué)研究》1994年第5期，第25頁。
[28]“第十三屆全國人民代表大會第一次會議主席團(tuán)關(guān)于《中華人民共和國憲法修正案(草案)》審議情況的報告”，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/22/content_2052502.htm , 2018年3月24日訪問。
[29]按照《全國人民代表大會議事規(guī)則》第24條的規(guī)定，全國人大代表在審議法律草案過程中提出的審議意見由法律委員會在審議結(jié)果報告中說明，經(jīng)主席團(tuán)審議通過后，印發(fā)會議，并將修改后的法律案提請大會全體會議表決。
作者簡介：杜強(qiáng)強(qiáng)，法學(xué)博士，首都師范大學(xué)政法學(xué)院教授。
