加快推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)頒證工作是基礎(chǔ)。為了讓農(nóng)民享有長久而有保障的土地權(quán)利，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營，從2013年全面開始的農(nóng)地確權(quán)工作進(jìn)一步明晰了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界限，夯實(shí)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。截至2017年底，我國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省試點(diǎn)省份已達(dá)28個(gè)，確權(quán)面積達(dá)11.1億畝，占二輪家庭承包耕地賬面面積的82%。在穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，為保證土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作按部署在五年左右基本完成，需要根據(jù)先前確定的時(shí)間表和路線圖，以農(nóng)地承包臺(tái)賬、合同、證書為依據(jù)，依法依規(guī)加快完善農(nóng)地確權(quán)登記、頒證工作，確保賦予農(nóng)民完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
當(dāng)然，隨著土地確權(quán)全面推廣，一些矛盾和問題也顯現(xiàn)出來，例如：不少地方存在著承包地確權(quán)面積不準(zhǔn)、空間位置不明、集體成員資格界定不清等引發(fā)的土地糾紛等問題，一些地方甚至仍存在隨意調(diào)整承包地，違法收回農(nóng)戶承包地等情況，導(dǎo)致部分農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)未得到有效保障，也給農(nóng)地確權(quán)帶來困難和阻力。對此，需要通過建立健全農(nóng)地確權(quán)及其糾紛調(diào)解仲裁制度，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)，輔助先進(jìn)地理空間信息技術(shù)，妥善解決農(nóng)民承包地塊面積不準(zhǔn)、邊界不清等問題，化解農(nóng)地確權(quán)中的矛盾。要通過合理確權(quán)完善農(nóng)地信息、建立權(quán)責(zé)機(jī)制、健全服務(wù)體系，從而為農(nóng)地的順利流轉(zhuǎn)提供前提基礎(chǔ)和寶貴的經(jīng)驗(yàn)支持。
在農(nóng)地確權(quán)登記、頒證之后，需要進(jìn)一步健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的社會(huì)化服務(wù)體系，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)制、交易機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化和社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過研究制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的運(yùn)行機(jī)制和規(guī)范，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場和中介服務(wù)體系，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的縣鄉(xiāng)村三級管理體系和服務(wù)平臺(tái)，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、信息溝通、項(xiàng)目推介、政策咨詢、委托流轉(zhuǎn)、關(guān)系協(xié)調(diào)等服務(wù)中的橋梁和媒介作用。同時(shí)建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)測機(jī)制，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解處理機(jī)制，加快發(fā)展多種形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率和收益。
當(dāng)前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了一些無序失范現(xiàn)象，如農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、地方政府干預(yù)不當(dāng)、管理機(jī)構(gòu)缺失、中介組織缺乏、擅自改變流轉(zhuǎn)用途等，影響了農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿，阻礙了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長。但是，可喜的是，“三權(quán)”分置改革等重要內(nèi)容被寫進(jìn)了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》，草案對第二輪土地承包到期后再延長三十年、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和融資擔(dān)保、土地經(jīng)營權(quán)入股、維護(hù)進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)戶的土地承包權(quán)益等作出了明確規(guī)定，為規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為提供了重要的法律保障。
在法律法規(guī)層面上，進(jìn)一步完善承包地“三權(quán)”分置制度，應(yīng)當(dāng)在《物權(quán)法》《民法通則》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律中得到體現(xiàn)。確認(rèn)農(nóng)地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保權(quán)能，取消對農(nóng)地轉(zhuǎn)包主體的不必要限制，賦予農(nóng)民充分而有保障的土地權(quán)利，穩(wěn)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營預(yù)期，確保農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。依法鼓勵(lì)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和入股等流轉(zhuǎn)承包地，扶持鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民長期流轉(zhuǎn)承包地并由村集體引導(dǎo)轉(zhuǎn)移就業(yè)。在尊重農(nóng)民意愿的前提下，通過采取互換并地的方式解決承包地細(xì)碎化問題。
近年來，在國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的鼓勵(lì)下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度加快，流轉(zhuǎn)方式大體上呈現(xiàn)農(nóng)地分散自發(fā)流轉(zhuǎn)(包括轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等)和農(nóng)地集中連片流轉(zhuǎn)(包括“反租倒包”“土地入股”等)兩大類，前一類靈活性高、風(fēng)險(xiǎn)低、普遍性強(qiáng)，但流轉(zhuǎn)范圍小，無法從根本上解決農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營問題;后一類主要依靠村集體組織來推動(dòng)，帶有一定的行政調(diào)配性質(zhì)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的不同對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入亦產(chǎn)生不同影響。由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡、區(qū)域農(nóng)情差異巨大，農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式應(yīng)該在因地制宜和尊重差異的前提下，由農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商解決，并且通過實(shí)踐檢驗(yàn)，在實(shí)踐中發(fā)展創(chuàng)新。
創(chuàng)新金融服務(wù)也是加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)恿Α?ldquo;三權(quán)”分置下的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款大大激活了“沉睡”的土地資本，緩解了種糧大戶、農(nóng)業(yè)公司等經(jīng)營主體的資金壓力，對促進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性和提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益起了積極的推動(dòng)作用。對此，需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施辦法，探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，構(gòu)建政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的金融服務(wù)力度，推動(dòng)和規(guī)范村級擔(dān)保合作社、互助擔(dān)保基金的發(fā)展，積極開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款信貸業(yè)務(wù)。
完善承包地“三權(quán)”分置制度，必須加強(qiáng)農(nóng)村基層組織和隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)前，農(nóng)地確權(quán)登記工作過程中矛盾的解決和確權(quán)的質(zhì)量都與農(nóng)村基層組織的治理水平密切相關(guān)。農(nóng)地確權(quán)要與農(nóng)村基層組織治理能力的提升相結(jié)合，在農(nóng)地確權(quán)工作的一線培養(yǎng)、鍛煉和選拔干部，選優(yōu)配強(qiáng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶頭人，進(jìn)一步優(yōu)化基層黨支部書記隊(duì)伍配置，切實(shí)提升農(nóng)村基層組織治理能力，通過鄉(xiāng)村組織振興，把基礎(chǔ)黨組織打造成鄉(xiāng)村振興的堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)核心。需要注意的是，在探索工商資本下鄉(xiāng)進(jìn)村過程中，地方政府基層黨組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要高度警惕“資本下鄉(xiāng)”與民爭利問題，充分尊重農(nóng)民在承包地流轉(zhuǎn)中主體地位、主觀意愿和自主權(quán)利，對于介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)的涉農(nóng)企業(yè)和工商資本，建立嚴(yán)格準(zhǔn)入制度和跟蹤監(jiān)管制度，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。
(作者：陳曉楓，系福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授)
