這是中國最大的兩個(gè)城市，人口數(shù)和出租車數(shù)量均最為接近，也實(shí)行著幾乎完全一樣的管制模式。但北京和上海一個(gè)飽受打車難之詬病，一個(gè)卻在業(yè)內(nèi)被認(rèn)為“管得最好”。

　　很難說上海形成了一個(gè)“好”的市場，只能說眼下看起來“不壞”。雖然“管住了”，但是否“管得對、管得有效率、管得公平”，上海依然還在努力尋找答案。

　　在人們討論北京的出租車話題時(shí)，一個(gè)最常被拿來參照的對象是上海。這是中國最大的兩個(gè)城市，常住人口都在2000萬以上。擁有的出租車數(shù)量也最為接近，分別是6.6萬輛和4.9萬輛。

　　與北京出租車各種問題飽受詬病不同的是，上海的出租車口碑相對要好很多，車輛干凈整潔，拒載與繞路等問題不常發(fā)生。更重要的是，絕大多數(shù)時(shí)候，在上海打車并不那么困難。

　　事實(shí)上，上海實(shí)行的是和北京幾乎完全一樣的管制模式，發(fā)展過程也幾乎同步。

　　1980年代末的鐵腕整治

　　時(shí)任上海市長的朱镕基，就曾親自督促行業(yè)整頓。

　　上海的出租車是在上世紀(jì)80年代中后期，從“改革開放前兩家企業(yè)、幾百輛汽車”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來。當(dāng)時(shí)，國務(wù)院發(fā)布鼓勵(lì)發(fā)展公共交通的文件，提出“全民、集體、個(gè)人一起上”的刺激政策。到1991年底，上海已有1.2萬輛出租車。

　　初時(shí)，進(jìn)入這個(gè)行業(yè)并不困難，擁有一輛車、考出了駕照，就可以申請資質(zhì)。1980年代，上海的這個(gè)行當(dāng)就是全民、集體和個(gè)人的大混雜。此時(shí)，全國各地都處于這種“社會(huì)辦出租”階段。

　　當(dāng)時(shí)在上海市出租汽車公共交通客運(yùn)管理處擔(dān)任處長的王秀寶回憶，一擁而上之后，出租車市場秩序混亂的問題就爆發(fā)了，拒載、亂收費(fèi)等行為到處存在，市民反映很大。

　　1980年代后期，時(shí)任上海市長的朱镕基，就曾親自督促行業(yè)整頓。“冬天很冷時(shí)，他親自到我們這個(gè)小小的處里來開會(huì)，還把上海經(jīng)委、技監(jiān)局、質(zhì)量監(jiān)督局、公安局和工商局等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)都找來，朱镕基指著那時(shí)還很年輕的我，對他們說，我們委托他管理出租車行業(yè)，你們都要支持。”朱镕基的這句話，二十幾年后王秀寶還清晰記得。

　　當(dāng)時(shí)，上海很多出租車沒有使用計(jì)價(jià)器打表計(jì)費(fèi)的習(xí)慣，而是和乘客去商談價(jià)格。這是因?yàn)?，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的困難是，車上安裝的那些集體小廠生產(chǎn)出來的計(jì)價(jià)器“不好用”。

　　在朱镕基的命令之下，上海不僅從海外進(jìn)口了幾千臺(tái)計(jì)價(jià)器，還從此統(tǒng)一由國有的上海儀電下屬工廠來生產(chǎn)計(jì)價(jià)器，并強(qiáng)制出租車使用，否則“抓住兩次就吊銷營運(yùn)證”。

　　在朱镕基任上，在堅(jiān)決把損壞行業(yè)聲譽(yù)的“害群之馬”清除出出租車司機(jī)隊(duì)伍的一系列嚴(yán)厲舉措下，“亂收費(fèi)和拒載等違紀(jì)問題，就被壓制住了”，上海的出租車市場在1990年代后漸漸走向規(guī)范。

　　總量控制的由來

　　1996年后，上海開始按照滿載率“嚴(yán)格控制”出租車數(shù)量。

　　最初，上海的出租車行業(yè)管理者心中，沒有出租車數(shù)量“總量控制”的概念，這是一個(gè)國外的舶來品。

　　1992-1995年，上海出租車數(shù)量從1.2萬輛，增加至3.8萬輛，出租車企業(yè)數(shù)量多達(dá)五百多家。這讓管理部門在高興之余，也感覺到了困難。

　　這時(shí)候，王秀寶第一次出國到日本考察出租車市場，與出租車管理部門進(jìn)行交流。

　　正是這次考察中，他們才了解到出租車總量控制的概念。日本同行說，他們是根據(jù)滿載率來衡量出租車數(shù)量的飽和程度——如果市場上出租車的滿載率比較低，空載率比較高了，這種情況就不可以投放車輛了，相反的情況則應(yīng)該投放車輛。

　　“從管理部門來講，這是對行業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的一個(gè)重要手段。之前我們沒有這個(gè)認(rèn)識。”王說。

　　后來，上海的交通管理部門提出了70%滿載率的總量控制標(biāo)準(zhǔn)，也就是說，如果滿載率超過70%，就投入車輛。

　　“有人覺得出租車太多了，有人覺得出租車太少了，憑什么去判別出租車是多還是少，就是憑這個(gè)指標(biāo)。”王秀寶說，設(shè)定為70%，其實(shí)就是基于管理者的經(jīng)驗(yàn)觀察，70%左右好像駕駛員收入也可以，拒載也少，高峰時(shí)期市民都缺車的反映也適中，各方面都比較平衡。后來，也是根據(jù)實(shí)踐情況，從提高服務(wù)質(zhì)量的角度考慮，管理部門又把這個(gè)上限設(shè)定調(diào)整為65%。

　　不過，這個(gè)指標(biāo)并沒有定期發(fā)布機(jī)制。王秀寶說，“這個(gè)指標(biāo)我們隨時(shí)可以查到，有需要的時(shí)候就會(huì)去看一下，如果某個(gè)階段公眾對打車難呼聲比較高，就會(huì)持續(xù)觀察一段時(shí)間。”

　　對于總量控制的依據(jù)，上海市交通運(yùn)輸和港口管理局工作人員2009年發(fā)表的論文還進(jìn)一步提出，建立以里程利用率（即滿載率）為核心指標(biāo)，以電調(diào)供車率、重要站點(diǎn)候車時(shí)間、駕駛員收入和勞動(dòng)強(qiáng)度、后備司機(jī)供應(yīng)能力為參考指標(biāo)的體系，此外，結(jié)合城市常住人口和流動(dòng)人口的出行周轉(zhuǎn)量，用于建立更細(xì)化的出租車總量規(guī)模調(diào)控方案。

　　從國際上看，不論是在城市管理實(shí)踐中，還是學(xué)術(shù)研究中，普遍認(rèn)為城市出租車空載率維持在30%-40%是比較合理的水平。

　　1996年后，上海開始按照滿載率“嚴(yán)格控制”出租車數(shù)量。國內(nèi)其他城市，也逐漸采取了同樣的做法。

　　實(shí)際上，自此之后，上海主要只是在某些特定名目下增加出租車數(shù)量，比如舉辦運(yùn)動(dòng)會(huì)、世博會(huì)、解決貨運(yùn)司機(jī)崗位問題、解決郊區(qū)出租車數(shù)量不足問題等。到現(xiàn)在，上海的出租車數(shù)量已增至逾4.9萬輛。

　　“堅(jiān)決不發(fā)展個(gè)體司機(jī)”

　　“在政府管制能力不足的情況下，個(gè)體司機(jī)是不能發(fā)展的。”1987年開始，上海不再批準(zhǔn)個(gè)體司機(jī)牌照。這樣的思路，也引發(fā)許多批評。

　　“在1980年代時(shí)，服務(wù)質(zhì)量問題主要出在個(gè)體司機(jī)這個(gè)群體。到1987年，上海就不再批準(zhǔn)個(gè)體司機(jī)獲取出租車運(yùn)營資質(zhì)。”王秀寶說。

　　1990年代上半期的日本考察，更加堅(jiān)定了這種思路。

　　當(dāng)時(shí)，王秀寶很好奇日本的管理部門如何解決一些頭疼的難題：比如發(fā)掛號信給被投訴司機(jī)來政府部門接受調(diào)查時(shí)，司機(jī)總是聲稱“沒收到”，即便是來了的，談起投訴事宜，“90%會(huì)設(shè)法賴掉”。

　　王秀寶便問日本工作人員，你們通知司機(jī)過來，他會(huì)來嗎？對方反問說，他為什么會(huì)不來？王又去問日本司機(jī)，如果政府通知你去處理投訴事宜，你會(huì)去嗎？對方也反問說，我為什么不去？后來他去實(shí)地觀摩了投訴處理過程，發(fā)現(xiàn)日本的司機(jī)比較“實(shí)事求是”。

　　在那之后，“我們就更明確，堅(jiān)決不能發(fā)展個(gè)體司機(jī)了，這種差距，我們沒法解決”。

　　從1987年到現(xiàn)在，上海除了在2005年特批過2000個(gè)貨運(yùn)個(gè)體司機(jī)轉(zhuǎn)為個(gè)體客運(yùn)資質(zhì)，就再未發(fā)展過個(gè)體司機(jī)。目前，上海尚有三千多輛個(gè)體出租車在運(yùn)營中，在出租車總量中占比僅6%。

　　這樣的思路，引來了不少反對意見。直到今天，不少專家學(xué)者們，依然在呼吁對個(gè)體司機(jī)放開準(zhǔn)入。

　　“理論上說，這樣確實(shí)會(huì)更有公平性，但公平需要可操作性。站在政府的角度，就是管不了，專家可以來管管看，肯定管不了。”已經(jīng)從上海市交通局副局長任上退休下來的王秀寶，認(rèn)為自己的身份可以坦率表達(dá)出這個(gè)政府無法明言的觀點(diǎn)。“在政府管制能力不足的情況下，個(gè)體司機(jī)是不能發(fā)展的。”

　　王秀寶曾經(jīng)考察了解過，很多城市發(fā)生過的出租車司機(jī)罷工、鬧事、上街等事端，幾乎都是發(fā)生在個(gè)體司機(jī)群體。

　　但在長期從事出租車行業(yè)研究的上海理工大學(xué)副教授陳明藝看來，個(gè)體司機(jī)無法保證服務(wù)質(zhì)量仍是缺乏內(nèi)在約束和外在監(jiān)督機(jī)制的結(jié)果。

　　陳明藝舉例說，世界上口碑最好的倫敦出租車市場，其實(shí)大多為個(gè)體司機(jī)，為了保證服務(wù)質(zhì)量，這些司機(jī)必須經(jīng)過極為嚴(yán)苛的執(zhí)照考試，僅考前準(zhǔn)備周期就達(dá)一年以上，一旦違規(guī)就會(huì)吊銷執(zhí)照，進(jìn)入和退出的巨大機(jī)會(huì)成本，約束著這些司機(jī)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。而韓國的做法是，只有在出租車公司服務(wù)15年以上且沒有嚴(yán)重違規(guī)的司機(jī)，才可能通過申請獲得個(gè)體出租車運(yùn)營牌照。

　　“扶大扶優(yōu)”

　　“實(shí)現(xiàn)公司制，也必須有度。”

　　在堅(jiān)決不發(fā)展個(gè)體司機(jī)的同時(shí)，對于那些公司制的出租車經(jīng)營者，上海的交通管理者采取的是“扶大扶優(yōu)”的管理導(dǎo)向。

　　“這是我們從1980年代末、1990年代初開始說的一句話，也算是一個(gè)操作規(guī)范。”王秀寶說，大的企業(yè)，下的管理精力肯定多，它很珍惜自己的聲譽(yù)，所以這種企業(yè)提供的服務(wù)質(zhì)量相對來說好，所以它又大服務(wù)又優(yōu)，那么我們就應(yīng)該支持，所以那些企業(yè)就壯大了。

　　在1990年代，民營經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，出租車行業(yè)里的公司，主要是國有和集體兩類企業(yè)，其中實(shí)力相對強(qiáng)一些的，是國有企業(yè)。

　　政府最大的扶助，來自新增出租車額度時(shí)的政策傾斜。“出租車牌照是免費(fèi)獲取，招投標(biāo)時(shí)考評的就是服務(wù)質(zhì)量和公司實(shí)力。”王秀寶說，這種考慮，是基于出租車公司一定程度是在承擔(dān)政府對行業(yè)的管理職能。

　　以上海世博會(huì)新增出租車額度的招投標(biāo)為例，結(jié)果顯示：上海最大的五家出租車公司，分享了這些額度。

　　過去二十年來，在“扶大扶優(yōu)”的政策導(dǎo)向下，出租車行業(yè)不斷地兼并，加上上海國有企業(yè)改革過程中，各個(gè)領(lǐng)域的國有企業(yè)、集體企業(yè)本身也在不斷合并，公司數(shù)量由上世紀(jì)八九十年代的五六百家，減少為了現(xiàn)在的一百多家。

　　其中，大眾、強(qiáng)生、巴士、錦江、海博五大出租車公司的出租車數(shù)量，占據(jù)了大約70%的市場份額。2010年，強(qiáng)生和巴士合并后，新的強(qiáng)生和大眾，則分別擁有超過1.3萬和9000輛出租車，加起來占據(jù)了45%的市場份額。

　　陳明藝則提出，四大公司不論是從車輛數(shù)量還是營業(yè)收入衡量，占據(jù)七成市場份額，就已經(jīng)符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上對壟斷的定義。任何行業(yè)，壟斷都會(huì)帶來尋租和成本過高，競爭才能有活力。“實(shí)現(xiàn)公司制，也必須有度。”

　　在陳明藝看來，除了需要去實(shí)現(xiàn)“服務(wù)質(zhì)量好”這樣的結(jié)果，也必須評估這個(gè)結(jié)果，是多大成本帶來的，有沒有可以降低的空間，而這往往是被一味追求行業(yè)管理的管理者所忽略的問題。

　　出租車市場是一種“管制下的壟斷”，還是“管制下的競爭”？管制的度又在哪里？都成為極為重要的問題。

　　出租車的定位

　　需要看到出租車價(jià)格背后的收益分配格局。從對上海出租車行業(yè)的調(diào)研中了解到，相當(dāng)部分收益，是以出租車公司管理人員高薪的方式，消解在成本里了。

　　對比和上海管制模式如出一轍、打車難問題卻顯得水深火熱的北京，王秀寶認(rèn)為，這牽涉到一個(gè)城市對于出租車的定位問題。

　　“1980年代剛出現(xiàn)出租車的時(shí)候，國家在管理上是把它納入了公共交通的范疇。”王秀寶回憶說，當(dāng)時(shí)他們模模糊糊有一種感覺，這并不是一個(gè)純粹公共領(lǐng)域，應(yīng)該是一種市場化的領(lǐng)域，這就牽涉到定位問題。“有的城市曾經(jīng)把‘人人都打得起出租車’作為行業(yè)定位，為此走了很長時(shí)間的彎路。”

　　在王秀寶看來，出租車是屬于特殊人群和普通人群特殊時(shí)間下的出行方式，是一種個(gè)性化的高檔出行方式。

　　按照上海城市交通管理局?jǐn)?shù)據(jù)，上海使用出租車出行比例，在公共交通里大約為17%。

　　“我們對比過發(fā)達(dá)國家大城市的數(shù)據(jù)，這個(gè)比例大都只有5%-10%。”王秀寶說。在不同的定位下，出租車的價(jià)格并不一樣，國外很多地方出租車價(jià)格普遍比較高。只是在國內(nèi)這個(gè)問題要是拿出來討論，可能很多老百姓會(huì)不高興。“打車難的問題，其實(shí)也是相對的。價(jià)格高了，需求就下來了。”

　　但陳明藝提出，拋開中外出租車價(jià)格的可比性不談，即便是漲價(jià)有合理性，也還需要看到上調(diào)價(jià)格背后的收益分配格局。在她對上海出租車行業(yè)的調(diào)研中了解到，相當(dāng)部分收益，是以出租車公司管理人員高薪的方式，消解在成本里了。

　　資料：

　　出租車市場的分類

　　根據(jù)經(jīng)營范圍不一樣，分為出租車和約租車市場，前者可以從事街道巡游、站點(diǎn)候客和預(yù)約租車服務(wù)；后者只能從事預(yù)約租車服務(wù)。

　　根據(jù)行業(yè)內(nèi)經(jīng)營實(shí)體的形態(tài)不同，分為公司制、個(gè)體制和混合制。

　　公司制即市場中的全部或絕大部分經(jīng)營實(shí)體是公司，比如北京；個(gè)體制即市場中的全部或絕大部分經(jīng)營實(shí)體是個(gè)體，比如溫州、天津；混合制則是公司制和個(gè)體制并駕齊驅(qū)，比如紐約、倫敦。