根據(jù)此前國務(wù)委員王勇受國務(wù)院委托所作的說明，此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案涉及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容包括兩個方面：一是將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會的職責(zé)整合，組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會，作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位;二是將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行。

　　一、是機(jī)構(gòu)改革，不是體制改革

　　從法律規(guī)則層面來看，銀監(jiān)會與保監(jiān)會的合并整合并無實(shí)質(zhì)性的制度障礙。

　　《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第二條授權(quán)“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)對全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的工作。這里，所謂的“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”既可以指此次機(jī)構(gòu)改革之前的“銀監(jiān)會”，也可以指改革之后的“銀保監(jiān)會”。同樣的邏輯，《中華人民共和國保險(xiǎn)法》中的“金融監(jiān)督管理部門”，在法律文義上也可以涵蓋“保監(jiān)會”和“銀保監(jiān)會”。事實(shí)上，在1995年《保險(xiǎn)法》出臺之時，承擔(dān)我國保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)還是中國人民銀行，盡管此后保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管職能在不同的機(jī)構(gòu)間發(fā)生了移轉(zhuǎn)，但既有法律的適用仍然可以延續(xù)。

　　此次機(jī)構(gòu)改革涉及的另一個內(nèi)容是“將擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行”。從法理上來說，這一職能的移轉(zhuǎn)需要法律的明確授權(quán)，以符合“依法監(jiān)管”和“依法立法”的法治原則。

　　從歷史的維度來看，2003年由第十屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》而進(jìn)行的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，其核心內(nèi)容就是將原屬于中國人民銀行的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)全部劃入新設(shè)的中國銀監(jiān)會。不過，之后當(dāng)年出臺的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》其實(shí)并未在條文層面明確地將銀行業(yè)監(jiān)管職能排他性地授予中國銀監(jiān)會，再加上《中國人民銀行法》第四條關(guān)于中央銀行職能范圍的表述包括了“(十三)國務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)”這一兜底條款，這就為國務(wù)院授權(quán)人民銀行行使某些銀行業(yè)監(jiān)管職能提供了最為基本的法律依據(jù)。

　　退一步講，即便認(rèn)定既有的法律條文對于人民銀行的授權(quán)不夠清晰，全國人民代表大會常務(wù)委員會于2018年4月27日通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》也足以解決“過渡期”的法律適用和法律授權(quán)問題。這部法律文件決定：“現(xiàn)行法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)和工作，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》確定由組建后的行政機(jī)關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的，在有關(guān)法律規(guī)定尚未修改之前，調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定，由組建后的行政機(jī)關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān);相關(guān)職責(zé)尚未調(diào)整到位之前，由原承擔(dān)該職責(zé)和工作的行政機(jī)關(guān)繼續(xù)承擔(dān)。”

　　簡言之，此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案涉及到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整并不必然(在短期或者長期內(nèi))觸發(fā)修改我國現(xiàn)行基本金融法律制度(比如《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險(xiǎn)法》)的迫切需要，通過各監(jiān)管部門“三定(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)方案”的修訂或者重新制定，基本上來說就可以實(shí)現(xiàn)此次機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)。

　　這至少從一個方面說明了，此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案所涉及的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的重新界分，還算不上是對我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制和金融監(jiān)管法制格局的根本性大調(diào)整。

　　進(jìn)一步，如果更具體地來分析此次金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容，其實(shí)沒有必要過分高估或者過分解讀此次改革的重要性。

　　各界對我國金融監(jiān)管體制的未來發(fā)展方向有非常多的討論，也期望通過每一次改革措施的出臺來推進(jìn)我國金融監(jiān)管體制的進(jìn)步與優(yōu)化，這種心情當(dāng)然是可以理解的。因此當(dāng)人們看到此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中包含了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容之后，自然就會把此次改革方案與此前熱議的種種金融監(jiān)管體制改革目標(biāo)聯(lián)系在了一起。但是，要知道我國金融監(jiān)管體制的改革絕對是一場“持久戰(zhàn)”，指望一次性的機(jī)構(gòu)職能調(diào)整就能負(fù)擔(dān)如此眾多的改革任務(wù)，恐怕也是強(qiáng)人所難了。

　　在筆者看來，此次金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革無論如何不能與各界所期待的金融監(jiān)管體制改革簡單劃上等號。不少人士所推測(或者說是猜測)的通過此次改革而可以實(shí)現(xiàn)的“雙峰監(jiān)管”和“功能監(jiān)管”其實(shí)都只是一種美好(或者說是空洞)的愿望罷了。

　　二、不代表“雙峰監(jiān)管”

　　此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布之后，新加坡《聯(lián)合早報(bào)》在其報(bào)道中認(rèn)為，中國的金融監(jiān)管體制將邁向“一委一行兩會”框架之下，央行主攻審慎監(jiān)管、銀保監(jiān)會負(fù)責(zé)行為監(jiān)管的“雙峰監(jiān)管模式”，這與英國在2008年全球金融危機(jī)之后采取的監(jiān)管改革方向高度相似。但這一論斷似乎過于草率了，當(dāng)下中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合與職能調(diào)整，無論在形式上還是在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上都與典型意義的雙峰監(jiān)管模式相去甚遠(yuǎn)。

　　簡單來說，所謂“雙峰監(jiān)管”指的是把監(jiān)管目標(biāo)作為劃分依據(jù)，確立兩大監(jiān)管主體，其中一個負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管(prudential regulation)，另一個負(fù)責(zé)行為監(jiān)管(conduct regulation)。雙峰模式是近年來在國際范圍內(nèi)較為流行的一種金融監(jiān)管模式，荷蘭、加拿大、澳大利亞、南非等國家紛紛采用了這一全新的體制。

　　例如，澳大利亞分別成立了“金融穩(wěn)定委員會”(Financial Stability Commission) 和“消費(fèi)者保護(hù)委員會”(Consumer Protection Commission)，荷蘭則由中央銀行和金融市場管理局(Authority for Financial Markets, AFM)分別扮演“雙峰”的角色。這么做的好處在于，可以填補(bǔ)央行的貨幣政策與傳統(tǒng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管之間的“空隙”，有利于宏觀審慎政策的構(gòu)建與實(shí)施，并最終實(shí)現(xiàn)有效預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的目標(biāo)。

　　英國在金融危機(jī)之后也放棄了原有的單一監(jiān)管模式，撤銷了金融監(jiān)管局(Financial Services Authority, FSA)，在該國的中央銀行(英格蘭銀行)內(nèi)部設(shè)立了專門負(fù)責(zé)對存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和系統(tǒng)重要性投資公司等機(jī)構(gòu)實(shí)施微觀審慎監(jiān)管的審慎監(jiān)管局(Financial Prudential Authority, FPA)，而FPA與貨幣政策委員會(Monetary Policy Committee, MPC)以及負(fù)責(zé)宏觀審慎政策實(shí)施的金融政策委員會(Financial Policy Committee, FPC)均為英格蘭銀行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。此外，在英格蘭銀行之外設(shè)立金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority)，以監(jiān)管市場主體的行為，保護(hù)投資者和金融市場交易的參與者。由此在英國確立了由FCA和FPA作為雙峰的金融體系監(jiān)管架構(gòu)。

　　比較一下我國此次監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革方案，表面上看起來與英國類似的一個舉措是強(qiáng)化中央銀行在維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定性方面的職責(zé)與權(quán)力，例如把擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行。

　　但是，目前我國的金融監(jiān)管架構(gòu)與雙峰模式的差異還是非常明顯的：銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的微觀審慎監(jiān)管職能總體上仍然保留在央行體系之外。自2003年人民銀行與銀監(jiān)會分家之后，央行事實(shí)上已經(jīng)不具備承擔(dān)微觀審慎監(jiān)管職能的人力和物力。而要讓這兩家復(fù)合絕非一件易事，況且還要冒著央行貨幣政策被利益集團(tuán)重新俘獲的風(fēng)險(xiǎn)。至于何為“重要的”法律法規(guī)草案以及“基本的”審慎監(jiān)管制度，這在規(guī)則層面是極端不清晰的，這必然要留待今后央行與銀保監(jiān)會在具體事項(xiàng)上進(jìn)行博弈。此外，現(xiàn)階段來看，銀保監(jiān)會與證監(jiān)會仍然會基于市場類型的劃分來分別行使行為監(jiān)管職責(zé)，短期內(nèi)要改變這一職能分配格局幾乎是不可能的任務(wù)。

　　不可否認(rèn)，雙峰監(jiān)管模式是一種較為先進(jìn)的金融監(jiān)管體制安排，但就目前中國金融體系的客觀情況來看，支持雙峰模式的基礎(chǔ)條件仍然有很大的缺位。其中一個關(guān)鍵因素在于：當(dāng)下我國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與發(fā)達(dá)國家的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在本質(zhì)屬性上是不同的，我國的所謂金融“監(jiān)管”機(jī)構(gòu)其實(shí)很大程度上是金融“管理”機(jī)構(gòu)，其所負(fù)擔(dān)的金融“監(jiān)管”職能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過教科書意義上的金融監(jiān)管職能，無法簡單地用“審慎監(jiān)管”和“功能監(jiān)管”來劃分。

　　比如說，我國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還負(fù)擔(dān)著促進(jìn)金融市場發(fā)展和支持宏觀經(jīng)濟(jì)增長的職能(所以我們會看到政府為金融市場提供各種隱性擔(dān)保)，并且扮演著上級主管部門的角色(例如管理大型國有控股金融機(jī)構(gòu)的黨組織關(guān)系，決定其高管的任命和調(diào)動等)。

　　可以說，當(dāng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還不是真正意義上的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的時候，雙峰模式無異于一種奢望。

　　今年兩會期間，針對記者關(guān)于雙峰監(jiān)管模式的提問，周小川作了如下的回應(yīng)：“機(jī)構(gòu)改革還是主要依據(jù)中國國情，也參考了國際上各種不同的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，參考的過程中也研究了所謂‘雙峰’監(jiān)管的體制，但是，我們目前覺得還是要觀察一段時間，不是說我們就要采用‘雙峰’監(jiān)管的尺度。”

　　這也表明，決策層對這一問題是保持著謹(jǐn)慎態(tài)度的。在我國現(xiàn)階段市場與法治發(fā)達(dá)程度都有限的條件下，短期內(nèi)，我國治理金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)能力的提升可能還是要取決于國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會這一政治機(jī)制運(yùn)行的實(shí)際效果，而不取決于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分分合合。

　　三、不代表“功能監(jiān)管”

　　自2017年7月全國金融工作會議提出“功能監(jiān)管”改革方向以來，各界對于中國金融監(jiān)管體制改革和金融法制改革的總體目標(biāo)有了較為一致的認(rèn)識。所以，當(dāng)此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布以后，一種解讀就認(rèn)為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合(具體說就是銀監(jiān)會與保監(jiān)會的合并)代表著功能監(jiān)管改革目標(biāo)的具體推進(jìn)。然而，在筆者看來，這很可能是一種誤讀。

　　功能監(jiān)管改革所指向的是我國既有的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式。所謂機(jī)構(gòu)監(jiān)管(institutional regulation或entity regulation)是指將金融機(jī)構(gòu)牌照類型作為劃分不同監(jiān)管者之間權(quán)限的依據(jù)，同一類型金融機(jī)構(gòu)均由特定的監(jiān)管者監(jiān)管，即由銀監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管商業(yè)銀行和信托投資公司，證監(jiān)會則負(fù)責(zé)監(jiān)管證券公司和基金管理公司，而保險(xiǎn)公司監(jiān)管保險(xiǎn)公司。在這樣的體制下，監(jiān)管者的權(quán)力行使的指向主要不是針對金融機(jī)構(gòu)的某項(xiàng)業(yè)務(wù)或某種產(chǎn)品，而是金融機(jī)構(gòu)本身。

　　舉例而言，對銀監(jiān)會而言，只要是商業(yè)銀行的經(jīng)營活動，都被納其監(jiān)管權(quán)力的覆蓋范圍之內(nèi)，而不問商業(yè)銀行的具體的業(yè)務(wù)或其產(chǎn)品在法律定性上屬于存貸款業(yè)務(wù)還是證券業(yè)務(wù)(最典型的就是銀行理財(cái)產(chǎn)品)。在分業(yè)經(jīng)營的格局下，機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式可以較好地確保各金融監(jiān)管部門守土有責(zé)。然而這樣的一種“鐵路警察，各管一段”式的監(jiān)管體制無法適應(yīng)事實(shí)上已經(jīng)是處于混業(yè)經(jīng)營狀態(tài)(例如已經(jīng)出現(xiàn)大量的金融控股公司以及大量的跨市場金融產(chǎn)品)的中國金融市場，極易滋生“監(jiān)管套利”(例如各監(jiān)管部門對資管產(chǎn)品的監(jiān)管要求不一從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)通過層層嵌套等方式來規(guī)避監(jiān)管)或者“監(jiān)管空白”(例如非持牌機(jī)構(gòu)所發(fā)行金融產(chǎn)品的監(jiān)管責(zé)任主體不明確)問題。

　　而功能監(jiān)管(functional regulation)的思路則主張依據(jù)金融體系的基本功能來設(shè)計(jì)監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)對金融業(yè)跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào)。這一模式所重點(diǎn)關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)所從事的經(jīng)營活動，而并非金融機(jī)構(gòu)本身。美國前財(cái)長魯賓(Robert Rubin)將功能監(jiān)管形容為是“一個監(jiān)管過程，在這一過程中，一種特定的金融功能由同一監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管，無論這種業(yè)務(wù)活動由哪一個金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營。”

　　正是在這樣的一種背景之下，功能監(jiān)管被確立為我國金融市場監(jiān)管體制改革的總體方向。然而，需要澄清的是，功能監(jiān)管與某種特定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織形式是不存在必然聯(lián)系的。長期以來，在我國法學(xué)界(遠(yuǎn)甚于經(jīng)濟(jì)學(xué)界)有一種誤導(dǎo)性的觀點(diǎn)認(rèn)為，針對綜合經(jīng)營下金融業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象的層出不窮，為實(shí)施跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的監(jiān)管，有必要設(shè)立一個統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來對金融業(yè)實(shí)施整體監(jiān)管。但這毫無疑問是對功能監(jiān)管實(shí)質(zhì)含義的嚴(yán)重誤解。要知道，功能監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是，監(jiān)管者權(quán)力劃分以不同的金融功能而不是以不同的金融機(jī)構(gòu)為基本出發(fā)點(diǎn)。它本身并不主張一定要建立起一種大一統(tǒng)的監(jiān)管體制。

　　事實(shí)上，各國從自身金融市場的實(shí)際需要出發(fā)對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置采取了類型各異的方式，既有以金融危機(jī)之前的英國金融監(jiān)管局(Financial Services Authority, FSA)以及日本金融廳為代表的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式(Integrated Financial Sector Model)，也有美國為代表的傘形監(jiān)管模式(Umbrella Regulation Model)和以荷蘭、澳大利亞、加拿大和金融危機(jī)之后的英國為代表的雙峰模式(Twin Peaks Model)。

　　其實(shí)，各國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不同架構(gòu)形態(tài)并不會影響功能監(jiān)管理念的應(yīng)用。問題的關(guān)鍵是以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來劃分不同監(jiān)管者之間或者同一監(jiān)管者內(nèi)部不同部門之間的職責(zé)界限，而不是監(jiān)管機(jī)構(gòu)是單數(shù)的還是復(fù)數(shù)的。

　　因此，將此次機(jī)構(gòu)改革方案中銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并為銀保監(jiān)會解釋為功能監(jiān)管改革的推進(jìn)實(shí)在過于牽強(qiáng)，哪怕在未來把證監(jiān)會也合并進(jìn)來，形成一個更大的“金融監(jiān)管委員會”，那也絲毫不意味著功能監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　要知道，單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立不代表實(shí)現(xiàn)了功能監(jiān)管，而反過來功能監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)也并不以單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立為必須前提。如果脫離了對基本金融法律制度的改造而僅僅去空談監(jiān)管體系在機(jī)構(gòu)組織上的重新設(shè)置，那并無助于金融市場的有序、有效發(fā)展，反而無謂牽扯了精力，耗費(fèi)了公共資源。

　　以美國為例，1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》(Gramm-Leach-Bliley Act, GLBA)在法律層面確認(rèn)了混業(yè)經(jīng)營的合法性，為此這部法律專門設(shè)了“功能監(jiān)管”一章，廢除了此前聯(lián)邦證券法對商業(yè)銀行的適用豁免，要求商業(yè)銀行的大部分證券業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交單獨(dú)的關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)或子公司進(jìn)行，并接受美國證券交易委員會(SEC)的監(jiān)管。顯然，美國為了應(yīng)對混業(yè)經(jīng)營對既有監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)，并未采取合并不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的做法，而是通過立法來調(diào)整各個金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職能邊界，以確保金融產(chǎn)品處于適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管環(huán)境之中。

　　考慮到原先的銀監(jiān)會和保監(jiān)會在微觀審慎監(jiān)管工作方面的共通性，因此將這兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并也許能夠起到提升監(jiān)管效率、加強(qiáng)監(jiān)管合作的正面功效。但說到底這與功能監(jiān)管的要求還是不能劃等號的。

　　四、結(jié)語：體制改革的真正著眼點(diǎn)

　　回到前面所說的，不能將此次金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革拔高到金融監(jiān)管體制改革的高度。

　　更具體地來說，功能監(jiān)管改革是我國金融監(jiān)管體制改革的重要方向，而改革的推進(jìn)并非是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置層面大做文章，真正應(yīng)該著手做的是調(diào)整《證券法》、《信托法》、《證券投資基金法》等基礎(chǔ)性金融法律制度的內(nèi)容，以拓展、更新并厘清“證券”、“基金”、“信托”等法律概念的范疇，為改革的推進(jìn)提供扎扎實(shí)實(shí)的法律保障。