全國(guó)人大就預(yù)算法修正案(草案二次審議稿，下稱草案(二稿)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)已經(jīng)結(jié)束，但在新的預(yù)算法通過(guò)并頒布實(shí)施之前，社會(huì)對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注與熱議仍將持續(xù)。此次網(wǎng)上提交的修改建議多達(dá)31萬(wàn)余條，其焦點(diǎn)集中于預(yù)算權(quán)在行政與立法兩大部門間的配置失衡上。草案(二稿)的內(nèi)容顯示出行政部門預(yù)算權(quán)力的過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，同時(shí)映襯出人大的預(yù)算決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)不夠充分。那么新的預(yù)算法應(yīng)該如何回應(yīng)社會(huì)輿論的期待，在上述兩方面加以改進(jìn)呢？

　　一、背景

　　1、1994年以來(lái)的預(yù)算管理體制改革

　　預(yù)算法是用來(lái)規(guī)范一國(guó)預(yù)算管理權(quán)力的法律文件，其核心內(nèi)容是預(yù)算權(quán)在各預(yù)算參與主體間的配置。在現(xiàn)代代議制度下，主要是指預(yù)算權(quán)在立法部門與行政部門間的分配。其中，行政部門含各級(jí)支出部門(如教育部門、衛(wèi)生部門等等)和核心預(yù)算部門(如財(cái)政部門)，后者掌管各級(jí)支出部門的行政經(jīng)費(fèi)。除了預(yù)算權(quán)的配置，預(yù)算法涉及的基本內(nèi)容還包括：財(cái)政收支的范圍與規(guī)模、財(cái)政預(yù)決算的法定程序、相關(guān)預(yù)算主體的法律義務(wù)與責(zé)任等。

　　改革開(kāi)放以后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的解體，原國(guó)家計(jì)委獨(dú)掌的預(yù)算權(quán)旁落，而新的預(yù)算權(quán)力架構(gòu)尚未成型，造成了各支出部門肢解國(guó)家預(yù)算權(quán)的格局，導(dǎo)致政府收支極度分散、缺乏統(tǒng)一化、法治化和有效率的預(yù)算管理，這被有關(guān)學(xué)者稱之為預(yù)算權(quán)的“碎片化”。

　　自1994年預(yù)算法頒布實(shí)施以來(lái)，特別是2000年以來(lái)，中國(guó)財(cái)稅改革的重點(diǎn)由偏重財(cái)政收入管理方面，轉(zhuǎn)向重視財(cái)政支出和預(yù)算管理改革，通過(guò)嚴(yán)格預(yù)算外收支管理、推行部門預(yù)算、引入新的預(yù)算收支分類和細(xì)化預(yù)算編制，以及實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)制度，強(qiáng)化了政府預(yù)算的內(nèi)部行政控制機(jī)制，初步樹(shù)立了財(cái)政部門作為核心預(yù)算部門的地位。與過(guò)去部門間分割的預(yù)算權(quán)配置架構(gòu)相比，預(yù)算權(quán)向核心預(yù)算部門的相對(duì)集中，標(biāo)志著預(yù)算管理方面行政控制體系的建立，這是中國(guó)預(yù)算管理體制的重大進(jìn)步。

　　2、1994年以來(lái)預(yù)算管理體制改革的成就與不足

　　盡管沒(méi)有明說(shuō)，但中國(guó)當(dāng)前的預(yù)算管理體制改革顯然是以西方傳統(tǒng)預(yù)算管理體制為藍(lán)本的。該體制以控制和問(wèn)責(zé)為特色：在行政部門內(nèi)部，通過(guò)核心預(yù)算部門對(duì)支出部門的投入控制，以促進(jìn)公共資源的配置效率和公共部門的運(yùn)行效率；在行政-立法部門之間，則通過(guò)后者對(duì)前者的撥款控制，限制行政部門的總規(guī)模(表現(xiàn)在收入、支出、盈余/赤字、債務(wù)等各類指標(biāo)上)，達(dá)到財(cái)政約束的目的。

　　經(jīng)歷了自1994年以來(lái)的歷次改革，中國(guó)預(yù)算管理體制方面所取得的主要成就是，初步樹(shù)立了財(cái)政部門作為核心預(yù)算部門的地位，有限度地強(qiáng)化了對(duì)政府預(yù)算的內(nèi)部行政控制，而在強(qiáng)化外部的立法控制方面并無(wú)根本進(jìn)展。主要表現(xiàn)在：(1)人大對(duì)政府預(yù)算的決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)不充分，預(yù)算準(zhǔn)備過(guò)程中的辯論和質(zhì)詢過(guò)程缺失，預(yù)算審批過(guò)程中的修正權(quán)和否決權(quán)流于形式。(2)財(cái)政問(wèn)責(zé)僅限于自上而下的行政問(wèn)責(zé)，缺乏來(lái)自立法機(jī)關(guān)的有效問(wèn)責(zé)。

　　二、對(duì)草案(二稿)的評(píng)價(jià)

　　此次全國(guó)人大面向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)的草案(二稿)最大的看點(diǎn)，是擬對(duì)上述預(yù)算管理體制改革的成績(jī)予以法律確認(rèn)。在現(xiàn)階段，預(yù)算權(quán)碎片化的情況依然存在，繼續(xù)強(qiáng)化和完善核心預(yù)算部門對(duì)其他支出部門的行政控制，有利于財(cái)政收支的進(jìn)一步公開(kāi)化、透明化和實(shí)施公眾監(jiān)督，對(duì)于加強(qiáng)預(yù)算控制十分必要。草案(二稿)在這方面有了明顯進(jìn)步，例如：第五、十、十一、十五條，事實(shí)上(盡管文字表述上不夠明顯)規(guī)定了預(yù)算管理的全面性、嚴(yán)格性、公開(kāi)性和年度性原則。再如：第四十條將中央預(yù)算草案初步方案提交人大審議的時(shí)間，由提前30天延長(zhǎng)到提前45天，要求細(xì)化草案的編制，明確要求本級(jí)公共預(yù)算一般收支至少編列到款，重點(diǎn)支出至少編列到項(xiàng)。

　　然而，草案(二稿)在行政部門-立法部門預(yù)算權(quán)的配置格局上，依然未能超越現(xiàn)有的實(shí)踐。由于草案(二稿)出自國(guó)務(wù)院主導(dǎo)的財(cái)政部門之手，導(dǎo)致在諸多細(xì)節(jié)上具有明顯的行政主導(dǎo)色彩，立法部門的權(quán)力空間遭擠占。對(duì)社會(huì)上廣為期待的落實(shí)和擴(kuò)大人大預(yù)算決策與監(jiān)督權(quán)的問(wèn)題，未見(jiàn)有突破性的進(jìn)展。

　　根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家傳統(tǒng)預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)，在以控制為核心的預(yù)算管理體制下，核心預(yù)算部門對(duì)財(cái)政收支的內(nèi)部行政控制與外部立法控制是缺一不可的。在外部立法控制軟弱的前提之下，單純強(qiáng)化核心預(yù)算部門對(duì)其他支出部門的行政控制，有可能導(dǎo)致核心財(cái)政部門獨(dú)大的局面，甚至?xí)D占立法部門權(quán)力，為預(yù)算管理體制的后續(xù)改革帶來(lái)隱憂。草案(二稿)多處體現(xiàn)了行政部門對(duì)立法部門預(yù)算權(quán)力的這種擠占。例如：

　　1、從預(yù)算收支范圍(第三章)上看，第三十八條增加了第二款：“各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理”。此舉強(qiáng)調(diào)了行政部門對(duì)結(jié)余資金的支配權(quán)，明顯削弱了立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算過(guò)程的控制。

　　2、從預(yù)算審查和批準(zhǔn)(第五章)上看，草案(二稿)未言及人大的預(yù)算修正權(quán)與否決權(quán)。

　　3、從預(yù)算執(zhí)行(第六章)上看，第四十九條規(guī)定，預(yù)算年度開(kāi)始后，各級(jí)預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，可以安排一系列支出，此條明顯制約了立法部門以撥款控制作為手段制約行政部門的能力。

　　4、從立法權(quán)上看，第二十五條規(guī)定“政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的收支范圍，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行”；第九十一條規(guī)定將政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的編制、執(zhí)行和實(shí)施步驟，交“由國(guó)務(wù)院依據(jù)本法作出規(guī)定”。由行政部門行立法之責(zé)，明顯越權(quán)。

　　三、對(duì)修正案的幾點(diǎn)原則性建議

　　1、堅(jiān)持以“控制”為預(yù)算管理的目標(biāo)不動(dòng)搖

　　盡管出于對(duì)績(jī)效的考慮，現(xiàn)代預(yù)算管理的實(shí)踐已經(jīng)部分地超越了純粹“控制”取向的傳統(tǒng)預(yù)算管理目標(biāo)，對(duì)一些權(quán)利性的預(yù)算外收支項(xiàng)目(如：社會(huì)保障)采取接受和容忍的態(tài)度。但基于中國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況，我們認(rèn)為《預(yù)算法》的修訂仍應(yīng)堅(jiān)持“控制”導(dǎo)向的傳統(tǒng)預(yù)算管理目標(biāo)不動(dòng)搖，絕不能放松對(duì)預(yù)算外收支的控制。

　　依據(jù)中國(guó)國(guó)情，假若沒(méi)有很好的預(yù)算控制，根本談不上財(cái)政績(jī)效。

　　2、預(yù)算法應(yīng)全面反映傳統(tǒng)預(yù)算管理的原則

　　草案(二稿)第一條、第九條涉及預(yù)算管理的目標(biāo)與原則，但其表述與傳統(tǒng)預(yù)算管理的控制目標(biāo)與相應(yīng)原則相去甚遠(yuǎn)。建議在草案(二稿)第一條中對(duì)這一“控制”取向的管理原則明確表述。將第九條中對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算管理的陳舊表述刪去。并在此后諸條的文字表述上，明確體現(xiàn)傳統(tǒng)預(yù)算管理的全面性、一致性、年度性、和嚴(yán)格性原則。

　　草案(二稿)“總則”第五條涉及全面性原則，即，各級(jí)政府的全部收支進(jìn)預(yù)算。與之對(duì)應(yīng)的是第三十二條和第三十三條，其中第三十二條，較好地體現(xiàn)了預(yù)算編制環(huán)節(jié)全部收入進(jìn)預(yù)算，但第三十三條，用語(yǔ)老舊、表述模糊，并未體現(xiàn)全部支出進(jìn)預(yù)算的理念。第十條闡述了嚴(yán)格性原則，應(yīng)予堅(jiān)持。第十一條體現(xiàn)了公開(kāi)性原則，但其最后一款規(guī)定“各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開(kāi)。預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算公開(kāi)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”似不合理，應(yīng)改為“由國(guó)務(wù)院制定，并報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審批”。第十五條是年度性原則。然而，此條款中規(guī)定的預(yù)算年度起止日期必須與人大批準(zhǔn)預(yù)算的日期保持協(xié)調(diào)，以杜絕預(yù)算批準(zhǔn)之前就花錢的現(xiàn)象，保證預(yù)算的嚴(yán)肅性。建議要么將此條中的預(yù)算年度改為每年4月1日到次年3月31日，要么將人大會(huì)議召開(kāi)的時(shí)間改為每年9月。

　　3、落實(shí)預(yù)算執(zhí)行的問(wèn)責(zé)機(jī)制

　　傳統(tǒng)預(yù)算管理原則的核心，是要建立預(yù)算管理的內(nèi)部行政控制和外部立法控制，然而，要實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制的目標(biāo)，必須落實(shí)到有效的公共問(wèn)責(zé)機(jī)制。沒(méi)有問(wèn)責(zé)，就沒(méi)有可信的預(yù)算控制。

　　從監(jiān)督權(quán)上看，第八十條和第八十一條規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題的監(jiān)督權(quán)僅限于“組織調(diào)查、提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢”，以及“獲得及時(shí)答復(fù)”的權(quán)力。顯然，這種監(jiān)督權(quán)是十分有限而乏力的。

　　從法律責(zé)任(第十章)上看，對(duì)違反預(yù)算法的行為，除適用刑法的以外，所規(guī)定的都是自上而下的行政問(wèn)責(zé)。在缺乏真正來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)的前提下，修正草案應(yīng)致力于坐實(shí)自上而下的行政問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)手段的具體化和可實(shí)施性。

　　4、引導(dǎo)未來(lái)預(yù)算管理改革的方向

　　未來(lái)預(yù)算管理改革必然要強(qiáng)化外部控制，為體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性，預(yù)算法應(yīng)為這一實(shí)踐留出空間，以避免短期內(nèi)再做大幅度的立法調(diào)整。建議全面修正本文第二部分中所提到的行政權(quán)越位條款，為預(yù)算管理法治化打下基礎(chǔ)。特別是，草案(二稿)第十二條第二款規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制財(cái)政管理體制，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”此款條文明顯超越了行政權(quán)力應(yīng)有之邊界，眾所周知，中央與地方財(cái)政關(guān)系本系憲法規(guī)范的對(duì)象，此條款導(dǎo)致行政權(quán)的擴(kuò)張，不但僭越立法權(quán)，更有僭越憲法之嫌疑，實(shí)不足取。