北京市農(nóng)用地基本情況

　　根據(jù)北京經(jīng)辦2014年全市集體土地資源清查統(tǒng)計(jì)，截至2013年年底，北京市農(nóng)村集體土地面積2049.3萬(wàn)畝，占全市土地總面積2461.6萬(wàn)畝的83.3%。在農(nóng)村集體土地中，農(nóng)用地1594萬(wàn)畝，占77.8%;農(nóng)村集體建設(shè)用地261.1萬(wàn)畝，占12.7%;未利用地194.2萬(wàn)畝，占9.5%。在1594萬(wàn)畝農(nóng)用地中，直接用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)用地637.1萬(wàn)畝，占40%，其余60%是生態(tài)林。隨著改革的深化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，京郊農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)大量出現(xiàn)，承包地“三權(quán)”分置在實(shí)踐中不斷發(fā)展。概括起來(lái)，京郊農(nóng)用地基本情況具有以下幾方面的特點(diǎn)：一是集體直接經(jīng)營(yíng)的農(nóng)用地比重較大;二是確權(quán)方式多樣;三是土地流轉(zhuǎn)的比例較高;四是農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)與新型經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)并存;五是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)相對(duì)比較規(guī)范，確權(quán)登記頒證工作基本完成。

　　存在的主要問(wèn)題及原因分析

　　在集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等方面存在一些問(wèn)題，造成這些問(wèn)題的主要原因是多方面的，一是政策研究滯后。由于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，京郊農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)發(fā)展較快，但相關(guān)政策研究卻明顯滯后，造成對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的問(wèn)題認(rèn)識(shí)不到位、情況不清楚、解決問(wèn)題的思路不清晰、應(yīng)對(duì)措施跟不上。二是政策制度滯后。未能根據(jù)京郊農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)際及時(shí)研究制定相關(guān)政策制度，是造成農(nóng)村承包土地“三權(quán)”各種問(wèn)題的重要因素。北京市至今沒(méi)有研究制定有關(guān)完善“三權(quán)”分置制度的政策文件。2004年實(shí)行的《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》中有許多條款已經(jīng)過(guò)時(shí)，已不適應(yīng)現(xiàn)在發(fā)展的需要，但卻至今沒(méi)有納入地方立法調(diào)研修改計(jì)劃。國(guó)家有關(guān)法律也沒(méi)有明確賦予集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這三權(quán)的充分權(quán)能等。三是監(jiān)督管理滯后。目前，京郊農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)已達(dá)6000多億元，如果包括集體土地在內(nèi)，總估價(jià)在10.4萬(wàn)億元。面對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的快速增長(zhǎng)，相應(yīng)的集體資產(chǎn)監(jiān)督管理水平卻沒(méi)有及時(shí)跟上，監(jiān)督管理漏洞不少，給“小官”們留下了“貪腐”的許多空間，造成村集體和村民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的重大損失。四是產(chǎn)權(quán)保護(hù)滯后。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)黨委和政府把政策工作的注意力和著重點(diǎn)都放在增加農(nóng)民收入上，而對(duì)如何保護(hù)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)則明顯重視不夠。特別是有的地方的領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)不強(qiáng)，產(chǎn)權(quán)保護(hù)觀念淡薄，為片面追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而強(qiáng)征農(nóng)民土地、強(qiáng)拆農(nóng)民住宅，對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵害極大。五是鄉(xiāng)村治理滯后。隨著市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、人口老齡化的發(fā)展，京郊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，但與此相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理體系和治理能力還沒(méi)跟上，致使鄉(xiāng)村的自治不力、法治不靈、德治不足，社會(huì)風(fēng)氣和政治生態(tài)有待進(jìn)一步凈化。

　　對(duì)策建議

　　針對(duì)以上這些問(wèn)題，筆者提出四點(diǎn)建議。

　　第一，圍繞彰顯農(nóng)民集體，加強(qiáng)集體所有權(quán)的制度建設(shè)。一是要突出農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體的地位。要改變由村干部而不是農(nóng)民集體行使和管理集體所有權(quán)的局面。農(nóng)民集體不是抽象的，而是由一個(gè)個(gè)具體農(nóng)民組成的。必須加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和民主議事制度建設(shè)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員或代表依法行使知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)。二是要防止集體所有權(quán)行使中的兩種錯(cuò)誤傾向，一種是要防止鄉(xiāng)村干部借口集體所有權(quán)而隨意收回農(nóng)戶承包權(quán)的現(xiàn)象，另一種是要防止鄉(xiāng)村干部在集體所有權(quán)受到侵害時(shí)無(wú)所作為或無(wú)能為力的現(xiàn)象。三是要明確規(guī)定集體所有權(quán)的具體權(quán)能。從法理上說(shuō)，集體所有權(quán)人即農(nóng)民集體對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，但這種行使又是有條件、范圍和限度的。這是由我國(guó)農(nóng)村土地集體所有、家庭承包的基本經(jīng)營(yíng)制度決定的。建議《農(nóng)村土地承包法修正案草案》增加“集體所有權(quán)的保護(hù)和行使”一節(jié)內(nèi)容，將發(fā)包方的有關(guān)內(nèi)容納入其中并充實(shí)完善，使之與“土地承包權(quán)的保護(hù)與轉(zhuǎn)讓”“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)與流轉(zhuǎn)”并列。

　　第二，圍繞明確充分賦權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)戶承包權(quán)的制度建設(shè)。一是要對(duì)承包地進(jìn)行充分賦權(quán)，核心是擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)承包地的處分權(quán)能，具體是賦予農(nóng)戶對(duì)承包地享有繼承權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、融資擔(dān)保權(quán)等權(quán)能，轉(zhuǎn)讓權(quán)可以不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍之內(nèi)。二是將土地承包權(quán)分為初始承包權(quán)和繼受承包權(quán)。在第一輪或第二輪承包時(shí)獲得土地承包權(quán)的農(nóng)戶享有初始承包權(quán)，此后通過(guò)轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)與獲得承包權(quán)的為繼受承包權(quán)。特別重要的是，如果不建立繼受承包權(quán)制度，農(nóng)民的土地承包權(quán)將隨著人口的自然消亡而消亡。三是第二輪承包期到期后，自動(dòng)延長(zhǎng)土地承包期30年，要繼續(xù)堅(jiān)持“增人不增地、減人不減地”原則，不得打亂重分土地。集體經(jīng)濟(jì)組織新增人口，既可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)與獲得繼受承包權(quán)，也可以通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。四是要保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)免遭來(lái)自所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩方面的夾擊與侵蝕，既要謹(jǐn)防鄉(xiāng)村干部借口堅(jiān)持集體所有權(quán)而侵害農(nóng)戶承包權(quán)，又要警惕地方政府與社會(huì)資本借口放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而損害農(nóng)戶承包權(quán)。

　　第三，圍繞規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度建設(shè)。一是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)分為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得土地承包權(quán)時(shí)自我經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利，或者繼受承包權(quán)人自我經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利;流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)這兩種經(jīng)營(yíng)權(quán)既要區(qū)別對(duì)待，又要共同保護(hù)。所謂區(qū)別對(duì)待，就是要看到承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的不同之處，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中既有承包權(quán)又有經(jīng)營(yíng)權(quán)，而流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)中只有經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有承包權(quán)，這兩種經(jīng)營(yíng)權(quán)中的權(quán)利含有量不同。所謂共同保護(hù)，就是既不得因強(qiáng)調(diào)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而忽視流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，也不得借口擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體而只扶助流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)卻漠視承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要建立覆蓋兩種經(jīng)營(yíng)權(quán)的普惠型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策體系。三是明確規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有占有、使用、收益的權(quán)利以及出租(轉(zhuǎn)包)、入股、融資擔(dān)保等合理的處分權(quán)，尤其是要建立普惠型的融資擔(dān)保制度，保障小農(nóng)經(jīng)營(yíng)戶獲得必要的金融信貸支持。重點(diǎn)是要將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)納入規(guī)范化、法治化的軌道。四是隨著農(nóng)戶承包期的再延長(zhǎng)，要相應(yīng)延長(zhǎng)土地流轉(zhuǎn)合同，穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)人的預(yù)期。五是進(jìn)一步重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，真正落實(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人根據(jù)政策法律法規(guī)建設(shè)農(nóng)業(yè)配套設(shè)施的權(quán)利。此外，在保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人正當(dāng)權(quán)益的同時(shí)，也要重點(diǎn)防止基層組織和個(gè)人強(qiáng)迫或限制承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地、防止流轉(zhuǎn)土地的非農(nóng)使用。要適當(dāng)限制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的多次流轉(zhuǎn)等。

　　第四，圍繞保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的制度建設(shè)。一是根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，研究制定《北京市完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法》。進(jìn)一步明確和規(guī)定京郊農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體權(quán)利，進(jìn)一步理順“三權(quán)”之間的關(guān)系。二是切實(shí)修改《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》，重新制定《北京市征地補(bǔ)償安置辦法》。重點(diǎn)有三個(gè)方面：首先，要根據(jù)憲法精神，將征地范圍局限在公共利益的需要上，并給予公正補(bǔ)償，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng);凡是經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要產(chǎn)業(yè)用地的，由用地單位與村集體根據(jù)市場(chǎng)原則進(jìn)行協(xié)商租地，或村集體以土地入股參與建設(shè)。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以自主利用集體建設(shè)用地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。其次，凡因公共利益征收農(nóng)村土地，屬于確權(quán)確地的土地，應(yīng)當(dāng)將土地補(bǔ)償費(fèi)的85%或90%補(bǔ)償給農(nóng)戶，其余10%或15%補(bǔ)償給集體經(jīng)濟(jì)組織，以體現(xiàn)征地對(duì)集體承包地的集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的征收補(bǔ)償。而征收確權(quán)不確地的確股、確利土地，土地補(bǔ)償款只能補(bǔ)償給集體經(jīng)濟(jì)組織，由集體經(jīng)濟(jì)組織合理進(jìn)行按股分紅或分利。再次，盡快停止和取消現(xiàn)行農(nóng)轉(zhuǎn)居政策。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，明確規(guī)定取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口。2016年9月，北京市政府也發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，同樣明確了取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口。在此形勢(shì)下，再實(shí)行農(nóng)轉(zhuǎn)居政策就顯得十分荒唐，必須立即停止和取消已實(shí)行多年的征地農(nóng)轉(zhuǎn)居政策。要加大城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)力度，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。三是進(jìn)一步健全完善農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理體制機(jī)制。特別是要針對(duì)一些圈占農(nóng)村集體土地卻長(zhǎng)期荒廢、以租代征土地未能確權(quán)、早期低價(jià)大規(guī)模出租集體土地、工商資本投機(jī)流轉(zhuǎn)大量土地卻閑置未利用等突出問(wèn)題，要加強(qiáng)調(diào)查研究，采取切實(shí)有效的措施加以解決，以維護(hù)村集體和農(nóng)民的土地權(quán)益。四是要將全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國(guó)向鄉(xiāng)村全面延伸和全覆蓋。牢固樹(shù)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策法律制度，全面營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好鄉(xiāng)村政治生態(tài)。