2012年下半年中國經(jīng)濟衰退的趨勢已經(jīng)成定局，二季度GDP同比增長僅有7.6%，低于一季度的8.1%，是全球金融危機以來最低增速。8月中旬的數(shù)據(jù)顯示，7月份工業(yè)增加值同比增長9.2%，低于6月份的9.5%，為2009年5月以來的最低增速。

　　經(jīng)濟衰退的威力還未彰顯，中國財政部門已經(jīng)感受到財政減收的壓力。七月末財政部召開的年中會中，財政部長謝旭人明確指出，“事實就是很嚴峻，有些省市已的確面臨完不成預(yù)算（收入）的問題”，“狠抓增收節(jié)支成為財政部門下半年的要務(wù)”、“大力支持稅務(wù)、海關(guān)部門依法加強稅收征管，應(yīng)收盡收”。各級政府部門加大征稅、收費、罰款力度的新聞不絕如縷。沈陽市更以運動式罰款為創(chuàng)收手段，致使全市出現(xiàn)大面積商戶關(guān)門避檢。此舉在社會輿論的指責(zé)下停止以后，交警開始出動，起早貪黑貼罰單，廣東、湖北等地也多有此舉。

　　經(jīng)濟衰退時期，企業(yè)營收下跌、利潤睛轉(zhuǎn)陰，此時加大征稅力度，對企業(yè)來說無疑是雪上加霜，宏觀上也會強化經(jīng)濟衰退。為此，財稅兩部門“一把手”謝旭人和肖捷從6月份開始，就多次強調(diào)不得收“過頭稅”，同時防止出現(xiàn)虛增非稅收入等情況。希望以此遏制各級財稅部門為完成預(yù)算收入指標過度征稅的沖動。但這又是一個兩難，如果真的遏制住這種沖動的話，各級政府很有可能會陷入財政危機。

　　“完成預(yù)算收入”乍聽起來很有道理，是財政部認真執(zhí)行年度預(yù)算的行為，但細究起來卻很荒唐。居民與企業(yè)是依法納稅，應(yīng)繳盡繳，數(shù)額多寡取決于經(jīng)濟形勢的好壞。經(jīng)濟形勢不好，稅收自然下滑。此時要完成所謂的“預(yù)算”收入，就只能提高實際稅負或預(yù)征稅款，也就是所謂的“過頭稅”。

　　然而，遍尋稅收法定的國家，鮮見預(yù)算收入的提法，財稅收入源自依法征繳，新開稅種、強制收費必經(jīng)議會審批，因此只能預(yù)測財政收入，而無法事先計劃征繳規(guī)模、增幅。尤其在中國“以收定支”的財政體制下，能征來多少稅直接決定著政府部門能花多少錢。對于財政部來說，完成財政收入甚至超收就顯得尤為重要。

　　重收不重支的工作思路，產(chǎn)生了許多令人震驚的現(xiàn)象。由于近幾年財政超收規(guī)模巨大，財政部不得不在年中就開始要求各政府部門突擊花錢，2011年11、12兩月的財政待支規(guī)模就達到驚人的3.5萬億元！混亂的支出局面，也賦予了財政部門巨大的權(quán)力，讓誰花錢？給多少？什么時候給？以什么方式給？都成為財政部門謀利的方式。如此權(quán)力，其它政府部門自是噤若寒蟬，生怕經(jīng)費被卡，這也是在涉及資金與預(yù)算方面，鮮能聽到其它政府部門異議聲音的原因。政府部門尚且如此，更不用說企業(yè)了。六月中旬，廣東財政廳副廳長危金峰案發(fā)，正是禍起補貼企業(yè)的專項資金，財政官員和企業(yè)合作，利用撥款權(quán)力，騰挪資金獲利。

　　更惡劣的是，對財政部門的過度賦權(quán)的結(jié)果之一，就是使得各級政府的財政狀況直接影響整體的宏觀稅負。在中國，以流轉(zhuǎn)稅、從價稅為主的稅制結(jié)構(gòu)中，稅收總額對物價水平、經(jīng)濟周期高度敏感，也呈現(xiàn)周期性波動。在以收定支的財政原則下，財政收入飛速增長意味著支出規(guī)模隨之擴張。但危機隨之而來，在財政收入增速放緩甚至負增長時，支出規(guī)模并不會相應(yīng)調(diào)整。這時財稅部門將不得不以支定收，加大征繳力度或者收費、罰款，或以調(diào)控或節(jié)能為名新增稅種，這是近期開征房產(chǎn)稅、環(huán)境稅的主要背景。

　　增長周期的“以收定支”與衰退周期的“以支定收”交替爬行，是近二十年公務(wù)員不斷擴容和宏觀稅負不斷升高的首要原因。為何？因為中國從來都沒有“以收定支”和“以支定收”，沒有外部約束的財政紀律，收入支出的確立原則雙雙被擊穿，收支成為一盤棋，都是財政部在自說自話。在這種情況下，沈陽公權(quán)力部門以罰款為名，公然搶錢也就不難理解。

　　“公共選擇理論之父”布坎南曾指出，“如果對收入的用途沒有約束，收入就變得等同于政府決策者的私人收入。”事實上，在經(jīng)濟總量排名靠前的絕大多數(shù)國家，決定財政收入與支出規(guī)模都不是財政部的職責(zé)，而是議會的權(quán)力，即立法機關(guān)。稅收由議會立法，納稅人依法納稅；預(yù)算權(quán)（一般意義上，預(yù)算只是預(yù)算支出）也歸立法機關(guān)，政府及財政部根據(jù)經(jīng)法定程序產(chǎn)生的預(yù)算安排財政支出。

　　而且兩者之間有著嚴格的邏輯關(guān)系，即支出決定收入，所謂的“預(yù)算收入”（征稅）及其增減，由議會決定，往往取決于政府要花多少錢？那議會如何決定政府要花多少錢？這取決于納稅人要求政府做什么事情？即政府事權(quán)的界定?？梢哉f，整個財稅體制的核心就是對政府事權(quán)的界定。這也是為什么征稅權(quán)和預(yù)算權(quán)要同時歸立法機關(guān)的原因。也正是因為立法機關(guān)通過界定政府的事權(quán)，約束住了政府攫取納稅人財富之手，測算預(yù)算支出的規(guī)模，據(jù)此增減稅種，以支定收，這就是現(xiàn)代預(yù)算國家的概念。

　　從這個視角來看，當前的財政危機正是全能而不受約束的財政體制的結(jié)果，不斬斷財政部貫穿從收入到支出的全能之手，財政超收與財政危機仍將交替進行，并且隨著經(jīng)濟周期的波動越來越大。這是當下的社會輿情與政府公信力所無法承受的。

　　因此，要化解財政危機，不能簡單的提高稅負，而需要從通盤的財政體制改革入手，厘清財政收入與支出的決定機制，以界定政府事權(quán)為核心，理順政府與納稅人的關(guān)系。只是如此，即使提高稅負，也是納稅人對政府擴大事權(quán)的要求。

　　既然征稅由法律決定，支出由議會批準，那財政部的職責(zé)為何？除了執(zhí)行預(yù)算和國庫管理以外，管理財政收入與支出的差額部分——財政盈余和赤字——就是財政部的職能。財政部根據(jù)中長期預(yù)算規(guī)劃，根據(jù)宏觀經(jīng)濟周期，進行籌資活動——用盈余沖銷赤字或者發(fā)行公債、擴大赤字，充當?shù)氖菄邑攧?wù)總監(jiān)（CFO）的職責(zé)，切切實實的是長周期宏觀調(diào)控的主力軍。然而，時至今日，現(xiàn)收收付、基數(shù)管理等還是中國財政部的主要管理手段，離國際上已成主流的權(quán)責(zé)發(fā)生制、責(zé)任政府等管理思路還很遙遠。如何轉(zhuǎn)變職能，從收稅官轉(zhuǎn)型為國家財務(wù)總監(jiān)，是中國財政部未來面臨的重大挑戰(zhàn)。

　　（注：本文為《陸家嘴評論》2012年8月號社論，《陸家嘴評論》為上海金融與法律研究院下屬的連續(xù)性報告，主編聶日明。本文編輯劉波。）