引言

　　中國共產(chǎn)黨十九大報(bào)告中提出堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，健全黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系，其中重要的舉措就是深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。理論界一般認(rèn)為，國家監(jiān)察體制改革，不是簡(jiǎn)單的國家機(jī)構(gòu)增設(shè)與結(jié)構(gòu)調(diào)整，而是憲制結(jié)構(gòu)的一種變革。[1]如何推動(dòng)國家監(jiān)察體制改革?這是不得不回答乃至需要提前回答的問題。針對(duì)國家監(jiān)察委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)是一項(xiàng)憲法工程。改革帶著強(qiáng)烈的政治目標(biāo)，是政治活動(dòng)參與者的意志表達(dá)，而制度設(shè)計(jì)需要充分的理論儲(chǔ)備、經(jīng)驗(yàn)提升和動(dòng)力支持。它們凸顯了改革的復(fù)雜性、結(jié)構(gòu)性與系統(tǒng)性，這種改革自然不能是無序乃至失序的。國家監(jiān)察體制改革受到哪些憲法性約束?改革過程如何循憲法和憲制而推動(dòng)?針對(duì)憲制的變革如何受到憲法的控制?這就需要回溯改革的歷程并分析改革的路徑，提出有說服力的理論范式。

　　在已經(jīng)鋪開的改革試點(diǎn)中，省級(jí)以下的國家監(jiān)察委員會(huì)形式初現(xiàn)，揭開了這一機(jī)構(gòu)的面紗。改革試點(diǎn)得到全國人大常委會(huì)的授權(quán)，但國家機(jī)構(gòu)的變革并非只是實(shí)驗(yàn)性的——制度試驗(yàn)的正當(dāng)性同樣依賴憲法工程之規(guī)劃，試驗(yàn)的意義在于獲取經(jīng)驗(yàn)、動(dòng)力和試錯(cuò)，它具有推進(jìn)改革的意義。全國性的機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置的變化就意味著某種形式和某種程度的憲法變遷乃至修改。[2]目前有關(guān)修憲的認(rèn)識(shí)已經(jīng)趨于主流，[3]但修憲絕非單一事務(wù)，亦非倉促的局部選擇，必須要有全局性思考，啟動(dòng)修憲工程就迫在眉睫。所謂修憲工程，不只是對(duì)修憲過程和程序進(jìn)行系統(tǒng)化表述，更是對(duì)修憲的動(dòng)力、內(nèi)容、過程與結(jié)果進(jìn)行整體性表述，并在其中發(fā)現(xiàn)憲法的功能。它不僅是為了因應(yīng)改革之需要，也是為改革提供更加充分的合法性資源和動(dòng)力機(jī)制，還是一種來自憲法的對(duì)改革的控制。

　　憲法修改是對(duì)既有憲法規(guī)范的某種形式的變動(dòng)，從一開始就存在著憲法修改是否成立的爭(zhēng)議，[4]但現(xiàn)代憲法基本接受了修改的必要性與程序性。憲法所面對(duì)的最大現(xiàn)實(shí)壓力在于凝固的智慧也有有限性、不完整性與滯后性，所以修憲成為政治活動(dòng)參與者的一種重要選擇。然而，修憲卻非政治意志的恣意表達(dá)，而是受到重重限制。施密特認(rèn)為，“憲法修改”一詞很不準(zhǔn)確，因?yàn)樗⒎菍?duì)憲法的修改，而只是涉及憲法法規(guī)的修改，真正意義的憲法修改是尊重憲法的憲法修改，不只是包括了尊重憲法修改程序。[5]提出并運(yùn)用修憲工程，正是為了正確理解和有效運(yùn)用修憲這一工具。修憲工程需要回溯到改革的動(dòng)力來源、目標(biāo)設(shè)定以及改革過程，揭示政治活動(dòng)參與者推動(dòng)民主過程所受到的形式與實(shí)質(zhì)意義上的控制，回答改革如何在憲法控制之下推動(dòng)憲法發(fā)展的問題。

　　本文結(jié)合國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐，論述修憲工程的動(dòng)力、形式與內(nèi)容，說明建設(shè)修憲工程之于我國憲法發(fā)展和中國共產(chǎn)黨推進(jìn)憲法工程的理論意義。文章亦綜述了此次修憲的準(zhǔn)備過程，并預(yù)測(cè)其效果。為此，文章的正文共分為五部分。第一部分從監(jiān)督權(quán)力的邏輯基礎(chǔ)入手，論證監(jiān)察委改革是中國共產(chǎn)黨推動(dòng)社會(huì)主義民主形式的新發(fā)展尤其是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的新舉措。這是修憲的主要?jiǎng)恿?。第二部分闡釋監(jiān)察委改革的修憲形態(tài)，說明顯性修憲的安排結(jié)合試點(diǎn)改革之后的復(fù)雜性，而這個(gè)過程正是修憲之準(zhǔn)備。第三部分闡釋修憲所需要凝聚的共識(shí)和積累的民意，這是修憲工程的內(nèi)容。第四部分重回基本理論，總結(jié)修憲工程控制憲制性變革的邏輯結(jié)構(gòu)以及它對(duì)理解憲法功能與地位的意義。最后是結(jié)論。

　　一、改革動(dòng)力：中國共產(chǎn)黨推動(dòng)的憲法工程

　　設(shè)置國家監(jiān)察委員會(huì)是一項(xiàng)重大的政治改革。改革目標(biāo)是明確的，那就是重塑監(jiān)督權(quán)力配置。十九大報(bào)告明確提出健全黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系，國家監(jiān)察體制改革正是權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分。習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上說：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督，要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。”從理論上看，監(jiān)督即監(jiān)察、督促，它的對(duì)象一般是行使權(quán)力的主體。此次改革正視并直面黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的事實(shí)，將黨的監(jiān)督與國家機(jī)器的監(jiān)督結(jié)合在一起，是一種新的制度嘗試。

　　(一)監(jiān)督權(quán)的邏輯與功能

　　與國家權(quán)力配置不同的是，監(jiān)督權(quán)獨(dú)享一套理論體系，其邏輯基礎(chǔ)并非民主制。理論界在闡釋權(quán)力監(jiān)督時(shí)，往往以為它是權(quán)力配置的一部分，卻忽視了嚴(yán)密的民主憲法結(jié)構(gòu)無法推導(dǎo)出監(jiān)督權(quán)的事實(shí)。這是因?yàn)閺纳鐣?huì)契約推導(dǎo)出的憲法以表征和實(shí)現(xiàn)民主為使命，安置作為主權(quán)者的人民是憲法作為國家根本法的任務(wù)。憲法如何安置人民?它建立起一套民主制度和民主機(jī)制，通過規(guī)范和制度給了人民適當(dāng)?shù)奈恢?，體現(xiàn)他們的主權(quán)者地位，實(shí)現(xiàn)他們的民主權(quán)利。[6]質(zhì)言之，憲法需要建立民主制度，確認(rèn)民主權(quán)利，這也構(gòu)成現(xiàn)代民主制的邏輯基礎(chǔ)。在民主制的邏輯之下，權(quán)力的目標(biāo)是確保民主的同一性，即實(shí)現(xiàn)人民自己統(tǒng)治自己。[7]既然是人民自己統(tǒng)治自己，何需監(jiān)督呢?對(duì)行使國家權(quán)力的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行監(jiān)督，意味著在上述邏輯體系之外重新架設(shè)了“一雙眼睛”，由這雙眼睛監(jiān)視、督導(dǎo)人民所授權(quán)的機(jī)構(gòu)和人員的活動(dòng)。為什么需要這雙眼睛呢?這雙眼睛又是基于何種邏輯呢?

　　民主制容不下的監(jiān)督，卻可以輕易在君主制的實(shí)踐中找到類似的制度設(shè)計(jì)。甚至可以說，監(jiān)督是君主制之下非常重要的制度邏輯和結(jié)構(gòu)。[8]君主制的政治原則是君主代表著政治統(tǒng)一體。[9]和民主制類似，君主制也可以推導(dǎo)出一系列的制度形式。君主制下的御史監(jiān)察、巡查乃至欽差大臣等，就是作為主權(quán)者的君主為了維護(hù)自身利益而推行的制度，目的是防范和禁止君主所委托、所任命的那些官僚濫權(quán)和腐敗。君主對(duì)他所建立的官僚體系、對(duì)其所任命的官員，并不完全信任。于是，君主希望通過建立監(jiān)督制度，在國家權(quán)力體系之外設(shè)置“一雙眼睛”，作為君主(主權(quán)者)的代表、分身或化身，確保主權(quán)者的權(quán)力(利)。換言之，君主制下的主權(quán)者始終在場(chǎng)，監(jiān)督就是主權(quán)者在場(chǎng)邏輯的演化形式。

　　可見，監(jiān)督無法嵌入民主制，但可以按照君主制的邏輯尋找理論基礎(chǔ)。實(shí)際上，民主制之下并非沒有對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，但這種“監(jiān)督”是與公民的民主權(quán)利直接相關(guān)的，最典型的形態(tài)就是所謂的第四權(quán)理論。第四權(quán)理論濫觴于保守主義政治家愛德蒙·伯克(Edmund Bruke)將記者稱為“第四階級(jí)”，致使來源于媒體的監(jiān)督逐漸形成一種“權(quán)力”。[10]但它卻并非是真正的權(quán)力，[11]因?yàn)檩浾摫O(jiān)督本身不獨(dú)立成為權(quán)力，監(jiān)督的力量是回溯到了主權(quán)者(人民)。這種監(jiān)督所實(shí)現(xiàn)的價(jià)值是什么呢?從效果上看，在民主制之下，輿論監(jiān)督正是為了維護(hù)人民的自由和利益，它與人民自己的監(jiān)督無異。它生發(fā)于對(duì)自由的保護(hù)——自然狀態(tài)下的人結(jié)合起來以獲得力量所保護(hù)的那些自由，這也是民主的共同邏輯起點(diǎn)。自由是政治文明的起點(diǎn)，盧梭在《社會(huì)契約論》開篇就說：“人是生而自由的……”在論述社會(huì)契約的目標(biāo)時(shí)，他又說：“要尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來衛(wèi)護(hù)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富，并且由于這一結(jié)合而使每一個(gè)與全體相聯(lián)合的個(gè)人又只不過是服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由。”[12]

　　簡(jiǎn)言之，憲法需要實(shí)現(xiàn)人民的自我統(tǒng)治，它所建立的民主制度始終圍繞著自我統(tǒng)治與自我服從展開，而監(jiān)督正是通過控制這個(gè)憲制體系來保護(hù)人民的自由。民主制之下的監(jiān)督權(quán)力配置，借鑒了君主制的主權(quán)者始終在場(chǎng)的邏輯，所體現(xiàn)的是自由的價(jià)值。它是一種功能性的制度設(shè)計(jì)。質(zhì)言之，監(jiān)督之所以必要，正是因?yàn)槲覀冃枰乐箼?quán)力濫用和腐敗，防止權(quán)力侵害原始意義的公民自由和財(cái)產(chǎn);推至極致，民主制下的監(jiān)督是為了保護(hù)社會(huì)契約締結(jié)之前的自由狀態(tài)，它可以針對(duì)所有形式的權(quán)力，包括民主機(jī)制本身。正是因?yàn)楸O(jiān)督所立基的是自由邏輯，所以我們可以觀察到不同國家和地區(qū)存在的各式各樣的監(jiān)督權(quán)力形態(tài)，它們也逐漸和民主與法治結(jié)合起來，形成更為多樣的制度類型。

　　(二)改革加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

　　通過厘清監(jiān)督的理論基礎(chǔ)以及民主制之下設(shè)置監(jiān)督權(quán)的目標(biāo)，我們就能更好地把握重塑監(jiān)督權(quán)在憲制結(jié)構(gòu)中的地位和方式。建立國家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于健全我國的權(quán)力監(jiān)督體制來說也就有了更為明確的理路和方案。簡(jiǎn)單地說，它是八二憲法所確立的社會(huì)主義民主形式的重要內(nèi)容，反映了權(quán)力監(jiān)督之于堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重大意義。質(zhì)言之，監(jiān)察委改革是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)，是中國共產(chǎn)黨所推動(dòng)的憲法工程。

　　現(xiàn)行憲法確立了堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主、法治的邏輯共同結(jié)合在一起，這是社會(huì)主義民主形式的基本結(jié)構(gòu)和特征。目前，對(duì)于社會(huì)主義民主形式的三個(gè)基本元素如何落實(shí)以及它們之間關(guān)系如何調(diào)適仍缺少共識(shí)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)重要方面就是直接回應(yīng)中國共產(chǎn)黨如何確保其持續(xù)不斷的、全方位覆蓋的影響力。對(duì)中國共產(chǎn)黨來說，在新的環(huán)境與形勢(shì)下面對(duì)新的挑戰(zhàn)，讓黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)一種“在場(chǎng)”的邏輯就尤為重要。

　　實(shí)現(xiàn)對(duì)行使權(quán)力的全過程、全方位、各方面的監(jiān)督，是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)。推動(dòng)監(jiān)察委改革是中國共產(chǎn)黨同時(shí)作用于國家治理和黨內(nèi)治理的制度創(chuàng)新。通過設(shè)計(jì)監(jiān)察委，重塑監(jiān)督權(quán)力并形成體系化結(jié)構(gòu)，能夠從內(nèi)外兩個(gè)方面發(fā)揮作用。一方面，監(jiān)察委將統(tǒng)一黨的監(jiān)督和國家機(jī)器的監(jiān)督，覆蓋對(duì)黨的監(jiān)督和對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督。另一方面，這種制度設(shè)計(jì)也直接作用于黨的內(nèi)部治理，成為全面從嚴(yán)治黨、強(qiáng)化管黨治黨的新舉措?？梢哉f，監(jiān)察委改革的動(dòng)力是與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)密切聯(lián)系在一起的，它既帶有主權(quán)者在場(chǎng)的邏輯色彩，是黨的領(lǐng)導(dǎo)的直接體現(xiàn)，也是黨通過管黨治黨推動(dòng)法治發(fā)展的一種形式。

　　中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，它既具有政黨的人民性和群眾性，又通過黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力而凸顯其具有權(quán)力載體的屬性。憲法正文并沒有關(guān)于中國共產(chǎn)黨的地位和作用的規(guī)定，也沒有對(duì)黨政關(guān)系設(shè)定原則或劃定界限，而是在序言中確認(rèn)了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民”的事實(shí)。憲法的這種規(guī)定被認(rèn)為是貫徹了“黨政分開”的邏輯，[13]既是在黨和政之間設(shè)計(jì)隔離帶，也為黨實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)地位和作用留下了較大空間。監(jiān)察委改革則是循著統(tǒng)一監(jiān)督權(quán)力的思路，將黨所行使的監(jiān)督權(quán)力和國家機(jī)構(gòu)所行使的監(jiān)督權(quán)力結(jié)合起來，將對(duì)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與對(duì)國家機(jī)構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督結(jié)合起來，形成新的監(jiān)督權(quán)力體系。監(jiān)察委何以承擔(dān)如此重任?正是因?yàn)樗苯用鎸?duì)并且有效回應(yīng)了社會(huì)主義制度之下的政黨政治的邏輯，并在此邏輯之下建立新的制度。[14]它同時(shí)強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的意義和黨的嚴(yán)密的組織性和紀(jì)律性，既實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督之于權(quán)力行使的意義，又反映了組織性和紀(jì)律性之于黨的領(lǐng)導(dǎo)的意義，有效回應(yīng)了黨所具有的權(quán)力屬性的一面。概言之，監(jiān)察委是監(jiān)督權(quán)力與黨的領(lǐng)導(dǎo)的“有機(jī)統(tǒng)一”，既是黨的領(lǐng)導(dǎo)的新形式，又是管黨治黨的新選擇。

　　二、改革三步曲：試點(diǎn)、立法與修憲

　　(一)憲法發(fā)展的兩種形態(tài)

　　作為中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義民主形式、推動(dòng)憲法發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措，國家監(jiān)察體制改革輸入了強(qiáng)大的動(dòng)力，這個(gè)過程就是中國共產(chǎn)黨對(duì)憲法和憲法秩序的一種積極作用。對(duì)待憲法和憲法秩序，政治活動(dòng)參與者從來都不是被動(dòng)的和靜態(tài)的，而是在與憲法的互動(dòng)結(jié)構(gòu)之中展現(xiàn)憲法的功能與效力。[15]面對(duì)憲法的模糊、空白以及不適應(yīng)政治發(fā)展需求的情況，政治活動(dòng)參與者的“反作用”讓憲法更為充實(shí)，這也體現(xiàn)了不同改革方式對(duì)于發(fā)展憲法的作用。

　　通過改革發(fā)展憲法有哪些形態(tài)呢?美國學(xué)者基思·E.惠廷頓(Keith E. Whittington)認(rèn)為政治活動(dòng)參與者在憲法之下的行動(dòng)，從保守到激進(jìn)，分別有政策制定(policy-making)、解釋(interpretation)、建造(construction)、創(chuàng)造(creation)、革命(revolution)。[16]其中，建造、創(chuàng)造與革命是三種較為激進(jìn)的反作用于憲法的方式，都有可能是憲制性變革。建造意味著政治活動(dòng)參與者在現(xiàn)行憲法之下需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的行為模式和規(guī)則，創(chuàng)造意味著改變現(xiàn)行憲法，通過修改憲法來增加新的內(nèi)容，而革命則意味著推倒重來，以新憲法替代舊憲法。[17]

　　憲法修改是憲制變革的基本形式，但憲法修改如何展開，卻并非沒有理論爭(zhēng)議。[18]政治活動(dòng)參與者反向作用于憲法的形式存在著很多模糊之處，尤其是通過憲法建造也可以實(shí)現(xiàn)憲法的發(fā)展，從而在實(shí)質(zhì)意義上實(shí)現(xiàn)憲法的修改。這就形成兩種形態(tài)的憲法修改，一是顯性模式，通過修改憲法文本從而確定憲法的新內(nèi)容，一是隱性模式，通過改變憲法文本的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵及其作用形式從而確定憲法的新內(nèi)容。前者可以稱為是狹義的憲法修改，但后者也能達(dá)到修憲的效果。最著名的論證邏輯是布魯斯·阿克曼(Bruce Ackerman)教授的“非正式修改”理論，他運(yùn)用“憲法時(shí)刻”的概念描述美國歷史上的重大憲法發(fā)展的例證，但這種理論表達(dá)的卻并非是類似“解釋”或“建造”的意涵，而是一種非正式的憲法“修正”。當(dāng)然，這種修正需要依賴一定的條件，比如持續(xù)的選舉的認(rèn)可，或者法院的認(rèn)可。[19]隱性的憲法修改在我國憲法實(shí)踐中也有體現(xiàn)，一個(gè)最近的例證就是設(shè)區(qū)的市取得了制定地方性法規(guī)的權(quán)力，超出了憲法文本所進(jìn)行的配置。[20]

　　國家監(jiān)察體制改革亦存在以上兩種作用于憲法的路徑。如果通過大篇幅地修改憲法文本，直接作用于國家機(jī)構(gòu)條款，尤其是增設(shè)相關(guān)條款，則是顯性修改。如果不修改憲法文本，或者不是大幅修改憲法文本，而是主要通過立法的方式確定監(jiān)察委改革的主要制度框架和基礎(chǔ)，則可以認(rèn)為是隱性修改。這兩種路徑皆有可能性，但屬于不同的思路，其成本亦有明顯差別。目前，理論界的主流認(rèn)識(shí)是顯性的憲法修改更為合理，認(rèn)為只有大幅修改憲法才能推動(dòng)改革。[21]

　　(二)試點(diǎn)的憲法意義

　　本次改革是由中央發(fā)起的，卻是在試點(diǎn)中推進(jìn)的。在討論修憲之前，有關(guān)監(jiān)察委的改革試點(diǎn)已經(jīng)展開，并且頗具成效。制度試點(diǎn)是一種獨(dú)特的改革方式，正是因?yàn)樵圏c(diǎn)是在憲制結(jié)構(gòu)尚未整體變動(dòng)乃至沒有合法性依據(jù)、沒有改革空間的情況下所進(jìn)行的一種“越法”嘗試。試點(diǎn)需要正確處理合法性與改革空間的問題。三類情形值得關(guān)注，一類是具有合法性且預(yù)留了空間的改革試點(diǎn)，一類是合法性不足但空間尚存的改革試點(diǎn)，一類是合法性不足且無空間的改革試點(diǎn)。中國憲法學(xué)界早年圍繞“良性違憲”展開的討論就是一個(gè)例證。“良性違憲”產(chǎn)生了許多爭(zhēng)論，亦存在對(duì)這些不同類型的論述，[22]至今仍然是中國憲法學(xué)諸多理論的思考起點(diǎn)。[23]

　　國家監(jiān)察委員會(huì)的改革試點(diǎn)就面對(duì)著這樣的問題。從嚴(yán)格意義上看，這種試點(diǎn)屬于既無授權(quán)又無空間的改革，甚至連全國人大常委會(huì)的授權(quán)也存在一定的合法性困境。[24]授權(quán)主要是給予權(quán)限，它體現(xiàn)了一個(gè)允許或不允許的問題，而沒有涉及憲制性變革的原則性、框架性以及邊界性問題，這些問題恰恰是由現(xiàn)行憲法和憲法秩序所確立的。如果試點(diǎn)觸及到更為根本性的問題，則需要有更權(quán)威的授權(quán)層次。所以，由全國人大常委會(huì)授權(quán)改革，實(shí)際上隱含著對(duì)試點(diǎn)的某種限制，那就是獲得授權(quán)的試點(diǎn)應(yīng)該受制于現(xiàn)行憲法和憲法秩序。質(zhì)言之，試點(diǎn)過程中，現(xiàn)行憲法依然發(fā)揮著絕對(duì)的控制功能。當(dāng)然，這種控制并非是嚴(yán)格的規(guī)則和程序約束，而是整體意義的原則性和邊界性約束。

　　試點(diǎn)具有很重要的政治意義。一方面，試點(diǎn)是積累經(jīng)驗(yàn)的過程，是制度實(shí)驗(yàn)?zāi)酥猎囧e(cuò)的過程。另一方面，試點(diǎn)也是通過積累經(jīng)驗(yàn)來增強(qiáng)合法性與改革空間的過程。它讓一項(xiàng)相對(duì)新穎的制度設(shè)計(jì)落地并發(fā)揮作用，既探索了制度的類型與特點(diǎn)，也能夠?yàn)橹贫鹊陌l(fā)展方向和作用方式提供依據(jù)。試點(diǎn)畢竟只是試驗(yàn)性的，等到條件成熟，制度設(shè)計(jì)就會(huì)全面推開。這也體現(xiàn)了我們改革方式的獨(dú)特性——通過試點(diǎn)來獲取制度經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也獲得改革的動(dòng)力。

　　改革試點(diǎn)契合了一種實(shí)驗(yàn)的精神。面對(duì)全國的差異情形，試點(diǎn)對(duì)于制度設(shè)計(jì)來說具有一定的“補(bǔ)償性意義”，即補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)缺失與差異性不足。我國憲法是鼓勵(lì)實(shí)驗(yàn)的。[25]有學(xué)者提出，中國憲法在本質(zhì)上是主張“反定型化”的，它鼓勵(lì)進(jìn)行某種實(shí)驗(yàn)尤其是地方實(shí)驗(yàn)，這正是憲法應(yīng)對(duì)中國龐大且復(fù)雜的“差序格局”的表現(xiàn)。[26]監(jiān)察委的改革試點(diǎn)不完全是實(shí)驗(yàn)性的，因?yàn)檫@種改革是一種有力且有序地推動(dòng)，但試點(diǎn)仍能夠補(bǔ)充它的意義，為后來的全面推廣提供支持。在試點(diǎn)推行之后，新一輪的全面改革必將啟動(dòng)，這就意味著有關(guān)立法乃至修憲必須跟上。修憲與立法是為了設(shè)計(jì)新制度而作，這也符合政治活動(dòng)參與者發(fā)展憲法的一般邏輯。

　　(三)兩種修憲選擇

　　前面已經(jīng)提到，修憲存在顯性和隱性之辯，在改革試點(diǎn)已經(jīng)深入推進(jìn)之際，若選擇隱性修改，亦非完全不可。有關(guān)國家監(jiān)察委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)大致清晰，它所需要消除的憲法障礙也已經(jīng)明確，[27]最大的困難在于如何回應(yīng)作為國家根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵的調(diào)整。然而，這并非不可修改的內(nèi)容，因?yàn)閲冶O(jiān)察委員會(huì)的增設(shè)并非從根本上影響人民代表大會(huì)制度之存廢，反倒是豐富了此一制度。所以，一種成本最小的修憲方式就是對(duì)全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)條款進(jìn)行修正，配合制定詳盡的《國家監(jiān)察法》和《國家監(jiān)察委員會(huì)組織法》。[28]這種針對(duì)憲法的“小修”有利有弊：利在于憲法變動(dòng)的成本較低，較能保護(hù)憲法的安定性，避免破壞其權(quán)威性，弊在于國家機(jī)構(gòu)改革的合法性不夠充分，憲制機(jī)構(gòu)的基本形式未納入憲法之中，也就缺少來自憲法的明確激勵(lì)與約束。

　　換句話說，隱性修憲只能消除憲法文本上的障礙，顯性修憲則可以通過確立新的憲法文本獲得更加充分的合法性以及更大的改革空間。設(shè)計(jì)憲法也是對(duì)新設(shè)立的機(jī)構(gòu)或者說是需要授予的監(jiān)督權(quán)力的某種邊界限制。這就是“大修”憲法的意義——憲法設(shè)計(jì)監(jiān)督權(quán)力、組建國家監(jiān)察委員會(huì)，明確其職責(zé)及其與其他國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系，劃定權(quán)力運(yùn)行方式及其邊界。有學(xué)者已經(jīng)提出，修憲的主要內(nèi)容是在憲法第三章“國家機(jī)構(gòu)”中增設(shè)一節(jié)，規(guī)定國家監(jiān)察委員會(huì)的地位、權(quán)力、組成、與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系等;在人民代表大會(huì)的條款中調(diào)整人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵，并規(guī)定國家監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生方式等。[29]

　　三、改革共識(shí)與民意輸入

　　改革是一個(gè)過程，這個(gè)過程立足于高度的共識(shí)，其實(shí)質(zhì)是民意充分和有效的輸入。無論是對(duì)改革目標(biāo)與動(dòng)力的分析，還是對(duì)改革試點(diǎn)以及憲法修改之必要性的闡釋，都涉及到修憲凝聚共識(shí)、吸納民意的過程。共識(shí)是制度性共識(shí)，民意是過程中的民意，通過分析修憲的共識(shí)和民意，我們才能夠把握改革的內(nèi)容。

　　(一)改革凝聚的共識(shí)

　　前面提到，古代的監(jiān)察權(quán)是與君主權(quán)力(皇權(quán))緊密結(jié)合在一起的，而且對(duì)象主要就是皇權(quán)以下的行政權(quán)力。[30]它隨著政治文明的進(jìn)步而不斷發(fā)生變化，表現(xiàn)為兩種趨勢(shì)，即監(jiān)督是確保主權(quán)者地位與自由的直接結(jié)果，以及對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的強(qiáng)大需求。前者主要是理論邏輯的推演，后者則生發(fā)于現(xiàn)實(shí)需要，在很大程度上關(guān)系著修憲的認(rèn)受性程度。

　　權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督之間存在本質(zhì)差別，理論界對(duì)此做了很多研究。[31]簡(jiǎn)單來說，制約是權(quán)力區(qū)分行使所形成的，監(jiān)督是外部力量的督察;制約是雙向的，監(jiān)督是非對(duì)稱性的;制約是自生性的，監(jiān)督是功能性的。從根本上說，民主憲法采用分權(quán)原理配置權(quán)力，分權(quán)必然帶來權(quán)力之間的相互制約，它是權(quán)力配置的一種后果或者目標(biāo)。孟德斯鳩說：“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力，形成一種能聯(lián)合各種權(quán)力的政體，其各種權(quán)力既調(diào)節(jié)配合，又相互制約。”[32]麥迪遜在闡釋美國聯(lián)邦憲法確立的分權(quán)與制約時(shí)說：“這樣來設(shè)計(jì)政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使其某些組成部分可以由于相互關(guān)系成為各守本分的手段。”“防止把某些權(quán)力逐漸集中于同一個(gè)部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個(gè)人的主動(dòng)。……野心必須用野心來對(duì)抗。”[33]監(jiān)督并非類似的邏輯結(jié)構(gòu)，它是權(quán)力配置之外的功能性假設(shè)，通過一種外部制度設(shè)計(jì)來達(dá)到控制權(quán)力的目標(biāo)。傳統(tǒng)憲法學(xué)教科書將權(quán)力監(jiān)督作為我國憲法的基本原則，認(rèn)為它是西方權(quán)力制約思想在社會(huì)主義國家憲法中的具體化。[34]這種認(rèn)識(shí)在一定程度上反映了監(jiān)督邏輯的差異性，卻未能充分把握權(quán)力監(jiān)督的功能與意義。

　　現(xiàn)在常說的監(jiān)督實(shí)際上包含了不同的形式與類型，既包括來自代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也包括了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，它們立足于不同的邏輯。國家監(jiān)察委員會(huì)所統(tǒng)一的監(jiān)督，是從不同層次和類型的監(jiān)督中所剝離的權(quán)力，主要覆蓋了黨的監(jiān)督和傳統(tǒng)的行政性質(zhì)監(jiān)督(包括行政監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)所進(jìn)行的監(jiān)督)，形成一種獨(dú)立的外部監(jiān)督權(quán)。國家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督并不會(huì)取代形式意義上的人大監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督、司法監(jiān)督以及人民監(jiān)督，只是通過強(qiáng)化這種功能性制度設(shè)計(jì)來發(fā)揮積極作用。這種設(shè)計(jì)是經(jīng)驗(yàn)與理性的，而非邏輯的。由于在我國的政治和社會(huì)生活中，行政性權(quán)力占據(jù)十分重要的地位，國家監(jiān)察委員會(huì)集中行使監(jiān)督權(quán)就會(huì)在實(shí)質(zhì)上形成“行政——監(jiān)察”兩分的主導(dǎo)結(jié)構(gòu)。

　　從內(nèi)容上看，對(duì)我國政治和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生主要影響的權(quán)力類型多帶有行政性色彩，而行政性權(quán)力又以集中化、層級(jí)化、效率性和專業(yè)性為主要特征。且不論行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，各級(jí)黨組織所行使的權(quán)力也在一定程度上體現(xiàn)了行政性色彩。行政權(quán)力在我國的政治結(jié)構(gòu)發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，這是社會(huì)主義民主形式的自然結(jié)果，一方面是因?yàn)?ldquo;人民當(dāng)家做主”主要通過人民代表大會(huì)制度來實(shí)現(xiàn)，人民代表大會(huì)產(chǎn)生政府行使權(quán)力，另一方面也是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)需要通過行政權(quán)力的運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。在社會(huì)主義民主形式之下，對(duì)行政權(quán)力有著強(qiáng)大的監(jiān)督需求，這就是集中監(jiān)督權(quán)力的現(xiàn)實(shí)必要性。針對(duì)當(dāng)下嚴(yán)峻的反腐敗形勢(shì)，強(qiáng)化外部監(jiān)督權(quán)能夠發(fā)揮更為積極的效果，從而有利于實(shí)現(xiàn)控制權(quán)力的目標(biāo)——“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。

　　(二)改革輸入的民意

　　修憲是高度共識(shí)基礎(chǔ)上的民意表達(dá)。輸入的民意是對(duì)國家監(jiān)察委員會(huì)的制度想象，也是對(duì)未來憲法和憲制結(jié)構(gòu)的整體認(rèn)知。而民意輸入的方式和過程卻是分散的。政治活動(dòng)參與者一方面有意識(shí)地通過民主制度和民主方式積累民意，另一方面也通過改革試點(diǎn)、制定《國家監(jiān)察法》等方式擴(kuò)張改革的合法性基礎(chǔ)和空間。

　　設(shè)計(jì)國家監(jiān)察委員會(huì)是中國共產(chǎn)黨十八屆六中全會(huì)提出的重要戰(zhàn)略部署，是黨的重要政策表述和意志表達(dá)。在十八屆六中全會(huì)之后，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，它是政策的最好說明。試點(diǎn)方案強(qiáng)調(diào)國家監(jiān)察體制改革“是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。”并且，這一方案指出“深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。……整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段。”此機(jī)構(gòu)建立之后，將會(huì)實(shí)現(xiàn)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，形成一種“不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制”。作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨的政策具有強(qiáng)烈的民意基礎(chǔ)，經(jīng)由黨的中央委員會(huì)全體全會(huì)所做的決策，是政黨政治的結(jié)果。它首先反映了黨的意志，同時(shí)也體現(xiàn)了這一政策所具有的強(qiáng)烈指導(dǎo)性意義，勢(shì)必得到有效貫徹。

　　前面已經(jīng)提到的改革試點(diǎn)也在民意輸入方面也發(fā)揮了重要作用。試點(diǎn)由全國人大常委會(huì)授權(quán)，在三省市鋪開深度的改革措施，實(shí)際上是動(dòng)員了政府過程。這是在沒有全局性改革的情況下，由政治活動(dòng)參與者通過全國人大常委會(huì)參與的制度試驗(yàn)。改革試點(diǎn)既有利于獲得經(jīng)驗(yàn)，也有利于獲取動(dòng)力;經(jīng)驗(yàn)是試點(diǎn)的首要目標(biāo)，而動(dòng)力既包括合法性補(bǔ)足，也包括認(rèn)受性的增加。由三省市先行試點(diǎn)的意義不容小覷，它對(duì)于補(bǔ)償現(xiàn)階段監(jiān)督權(quán)配置的認(rèn)識(shí)不足、合法性不足以及空間不足有著重要的作用，這種作用最后就體現(xiàn)為對(duì)全面改革的民意支持。

　　有關(guān)《國家監(jiān)察法》的討論同樣也有利于吸納民意。改革試點(diǎn)啟動(dòng)之后就開始討論其法律地位的問題。[35]可以說，《國家監(jiān)察法》是整個(gè)制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。如果制定了相對(duì)完備的《國家監(jiān)察法》，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、定位和運(yùn)作機(jī)制，那么制度的整體面貌就將確定。將《國家監(jiān)察法》的制定置于憲法修改之前，既是修憲具體方式的探索，也是通過立法的討論來增加制度的想象力，而這種想象力恰恰就是民意的輸入方式。

　　總的來說，修憲過程基于一系列的制度討論、反思與推動(dòng)來搜集民意，并且集中表達(dá)民意。這是一種結(jié)合了政黨政治與政府過程的民意輸入方式，尤其是它納入了全國人大常委會(huì)的授權(quán)改革試點(diǎn)與地方推動(dòng)改革的實(shí)踐以及全國人大及其常委會(huì)討論制定相關(guān)立法的過程，彰顯了本次修憲的獨(dú)特性。換句話說，修憲不僅是政黨政治運(yùn)作的過程，也是通過了某種形式的政府過程，兩者共同作用于修憲的民意輸入。

　　四、修憲工程是關(guān)于改革的憲法技藝

　　修憲存在難易之辯，這也形成有關(guān)柔性憲法與剛性憲法的分類。[36]實(shí)際上，剛性憲法和柔性憲法作為憲法類型的基本劃分方式，不僅是因?yàn)樾迲椛婕暗降某绦虻姆睆?fù)性，更在于通過修憲之難易所揭示的憲法效力情形。所謂柔性憲法，是指創(chuàng)制憲法的形式和程序與一般的普通法律一樣，由此產(chǎn)生的憲法在法律效力上與普通的法律的效力是一樣的。柔性憲法最初是用來指稱英國這樣的不成文憲法，[37]但隨著這個(gè)概念的推廣，柔性憲法也成為效力層次較低或落實(shí)情況較差的憲法的類型指稱。若僅從文本上看，我國憲法當(dāng)屬剛性憲法，但若從效力特點(diǎn)上看，我國憲法就屬于較為典型的柔性憲法。在柔性憲法之下，修憲程序似乎就沒有什么特殊意義。然而，之所以要對(duì)憲法修改加以限制，確保憲法的剛性，在很大程度上正是因?yàn)閼椃ǖ母拘耘c最高性。所以，在“柔性憲法”之下也要有體現(xiàn)憲法根本法的地位和功能的制度方式，本文力圖證成的修憲工程就是為此所做的努力。

　　更進(jìn)一步地說，修憲看似是一種程序機(jī)制，卻是對(duì)憲制結(jié)構(gòu)的一種“反叛”。這種看似矛盾的情況，正好反映了發(fā)展修憲工程的意義——通過既有憲制結(jié)構(gòu)約束對(duì)憲制的“反叛”。修憲工程試圖約束的正是政治活動(dòng)參與者發(fā)展憲法的行為，它通過一系列制度化和非制度化的方式，為政治活動(dòng)參與者的行為提供規(guī)則和程序的指引，也提供了激勵(lì)和約束。它有利于重建修憲自身的正當(dāng)性。[38]修憲從來都不是最后的程序性措施，更是一個(gè)完整的政治過程，這個(gè)過程輸入了政治活動(dòng)參與者的意志，也輸入了憲法和既有憲制結(jié)構(gòu)的功能(效力)。實(shí)際上，憲法所預(yù)留的變革空間是極為狹窄的。然而，憲法發(fā)展不僅是制度的自然生長(zhǎng)，更是外在力量的介入。修憲工程所針對(duì)的首先就是這種主動(dòng)作用。

　　設(shè)計(jì)一個(gè)完備的修憲工程來控制監(jiān)察委改革，將新設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)——國家監(jiān)察委員會(huì)有效融入憲法秩序之中，將快速形成新的憲制結(jié)構(gòu)并發(fā)揮其作用，這也是改革的應(yīng)然之義?，F(xiàn)行憲法沒有規(guī)定專門的監(jiān)督權(quán)，但現(xiàn)實(shí)政治中卻有著多種形式的權(quán)力監(jiān)督方式，最典型的當(dāng)屬來自黨的紀(jì)律監(jiān)督。長(zhǎng)期以來，這種監(jiān)督權(quán)都在憲法之外運(yùn)行，將其納入法治軌道正是改革的目標(biāo)。設(shè)置國家監(jiān)察委員會(huì)，重塑憲法中的監(jiān)督權(quán)，能夠強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)的地位，明確其功能與界限，并且有效地將黨的紀(jì)律監(jiān)督與國家權(quán)力配置結(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的體系化。它吸收了主權(quán)者在場(chǎng)的邏輯，借鑒君主制的優(yōu)點(diǎn)，并與現(xiàn)代憲法結(jié)合，有效保護(hù)公民的自由和權(quán)利，形成復(fù)合邏輯的憲制結(jié)構(gòu)。如此重大的憲制變革經(jīng)由嚴(yán)密的憲法制度設(shè)計(jì)，使之符合憲法的目標(biāo)，并發(fā)揮憲法的功能與效力，這就是修憲工程的意義。

　　憲法是國家的根本法，體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)憲法作為國家根本法的地位和功能就是憲法秩序的建立。建立憲法秩序的過程，仰賴憲法發(fā)揮其民主邏輯和法治邏輯的雙重作用，既通過設(shè)計(jì)出來的民主制度和民主權(quán)利組織“政府”，發(fā)揮憲制結(jié)構(gòu)的民主功能，亦通過制度規(guī)范約束政治活動(dòng)參與者及其行為，控制政治過程。所以憲法的功能體現(xiàn)在多個(gè)層次，它從來都不只是需要演繹推理的規(guī)范體系，也是一個(gè)“統(tǒng)治文件”(governing document)。[39]憲法發(fā)揮其治國理政的功能，通過設(shè)計(jì)民主制度塑成國家，亦通過憲法控制民主過程，后者自然包括控制政治活動(dòng)參與者激進(jìn)地變革憲法和憲制結(jié)構(gòu)的行為。所以修憲從來都不是脫離憲法秩序的活動(dòng)，而恰恰是在憲法控制之下的活動(dòng)。證成修憲工程，就是證成憲法對(duì)憲制變革的控制力，證成憲法對(duì)民主的全面控制。這也是極具柔性特征的中國憲法的迫切任務(wù)。

　　五、結(jié)論

　　本文力圖證成修憲工程作為控制憲制變革的方式的意義，通過國家監(jiān)察體制改革說明修憲工程的內(nèi)容與功能。憲制性變革是政治活動(dòng)參與者的意志表達(dá)，修憲不只是一種程序性表述，也是憲法和憲制控制之下的政治過程。建設(shè)監(jiān)察委的修憲工程，既是推動(dòng)改革的有力舉措，也是發(fā)揮憲法功能的方式。監(jiān)察體制改革吸收了君主制和公民自由的邏輯，形成“行政——監(jiān)察”兩分的主導(dǎo)結(jié)構(gòu)，作為一種功能性制度設(shè)計(jì)發(fā)揮作用。它對(duì)于維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一具有積極意義，尤其是有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國共產(chǎn)黨的憲法工程。修憲工程以塑造新的憲制結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，也有利于增強(qiáng)制度的正當(dāng)性和認(rèn)受性，亦指引改革的方向與動(dòng)力。形成完備的修憲工程理論，正是憲制變革所需要的理論框架，因?yàn)樗欣谡_闡釋我國憲法和憲制結(jié)構(gòu)，也有利于為新的制度設(shè)計(jì)補(bǔ)充足夠的改革資源與空間。中國共產(chǎn)黨推動(dòng)憲法工程是憲制變革的重要?jiǎng)恿Γ艿降目刂埔卜从沉宋覈\(yùn)行中的憲法。

　　注釋:

　　[1] 秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察——我國監(jiān)察體系的憲制思考》，《中國法律評(píng)論》2017年第1期;李忠：《國家監(jiān)察體制改革與憲法再造》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期;韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。

　　[2] 有關(guān)憲法修改和憲法變遷之間的關(guān)系，理論上有不同的觀點(diǎn)。參見秦前紅：《憲法變遷論》，武漢大學(xué)出版社2003年版，第1—3頁。

　　[3] 秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期;翟志勇：《監(jiān)察委員會(huì)與“八二憲法”體制的重塑》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期;韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期;葉海波：《國家監(jiān)察體制改革的憲法約束》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。

　　[4] 西耶斯就認(rèn)為產(chǎn)生于人民制憲權(quán)的憲法是不可修改的，他嚴(yán)格區(qū)分制憲權(quán)與憲定權(quán)，而制憲權(quán)是絕對(duì)的、一次性的。參見[法]西耶斯：《論特權(quán)·第三等級(jí)是什么?》，馮棠譯，商務(wù)印書館1990年版，第56—68頁。

　　[5] [德]施密特：《憲法學(xué)說》，劉鋒譯，上海人民出版社2016年版，第147頁，第149—163頁。

　　[6] 李少文：《憲法工程：一種憲法學(xué)方法論》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。

　　[7] [德]施密特：《憲法學(xué)說》，劉鋒譯，上海人民出版社2016年版，第295頁。

　　[8] 孫笑俠、馮建鵬：《監(jiān)督，能否與法治兼容——從法治立場(chǎng)來反思監(jiān)督制度》，《中國法學(xué)》2005年第4期;張晉藩：《中國古代監(jiān)察思想、制度與法律論綱——歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

　　[9] [德]施密特：《憲法學(xué)說》，劉鋒譯，上海人民出版社2016年版，第373頁。

　　[10] 劉建明：《“第四權(quán)力說”的歷史滑落》，《現(xiàn)代傳播(中國傳媒大學(xué)學(xué)報(bào))》2006年第4期。

　　[11] 李少文、秦前紅：《論微博問政的規(guī)范化》，《河南社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。

　　[12] [法]盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館2003年版，第4頁，第19頁。

　　[13] 丁邦開：《黨政分開的法學(xué)思考》，《法學(xué)研究》1988年第3期;蔡定劍：《黨政分開與加強(qiáng)社會(huì)主義民主建設(shè)》，《當(dāng)代法學(xué)》1988年第1期。

　　[14] 有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委改革或?qū)戆硕椃w制的重塑。參見翟志勇：《監(jiān)察委員會(huì)與“八二憲法”體制的重塑》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

　　[15] 李少文：《憲法工程：一種憲法學(xué)方法論》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。

　　[16] Keith E. Whittington, Constitutional Construction：Divided Powers and Constitutional Meaning, Cambridge: Harvard University Press, 1999,pp.4-5.

　　[17] Keith E. Whittington, Constitutional Construction：Divided Powers and Constitutional Meaning, Cambridge: Harvard University Press, 1999,pp.4-5.

　　[18] 張千帆主編：《憲法學(xué)》，法律出版社2004年版，第68—75頁。

　　[19] Bruce Ackerman, We the People,Vol.1: Foundations, Cambridge: Harvard University Press,1991,pp.230-294.

　　[20] 李少文：《地方立法權(quán)擴(kuò)張的合憲性與憲法發(fā)展》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。

　　[21] 秦前紅：《監(jiān)察體制改革需修憲保障》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2017年第3期;焦洪昌、葉遠(yuǎn)濤：《論國家監(jiān)察體制改革的修憲保障》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期;葉海波：《國家監(jiān)察體制改革的憲法約束》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。

　　[22] 例如張千帆教授對(duì)“良性違憲”事例的分類和他的憲法變通理論。參見張千帆：《憲法變通與地方實(shí)驗(yàn)》，《法學(xué)研究》2007年第1期。又如沈巋教授對(duì)1988年深圳市土地出租問題的分析，參見沈巋：《憲法規(guī)范層次論——一種解釋方法》，《清華法學(xué)》2012年第5期。

　　[23] 例如政治憲法學(xué)試圖通過論證中國共產(chǎn)黨作為主權(quán)者的“常在代表”，從而表明黨的政策和行為的合憲性，回避“良性違憲”為問題。參見陳端洪：《憲法學(xué)的知識(shí)界碑——一個(gè)政治學(xué)者和一個(gè)憲法學(xué)者關(guān)于制憲權(quán)的對(duì)話》，《開放時(shí)代》2010年第3期。又如沈巋教授試圖論證憲法規(guī)范具有層次，從而運(yùn)用解釋方法回避“良性違憲”的問題。參見沈巋：《憲法規(guī)范層次論——一種解釋方法》，《清華法學(xué)》2012年第5期。

　　[24] 秦前紅：《全國人大常委會(huì)授權(quán)與全國人大授權(quán)之關(guān)系探討——以國家監(jiān)察委員會(huì)為研究對(duì)象》，《中國法律評(píng)論》2017年第2期。

　　[25] 李少文：《地方立法權(quán)擴(kuò)張的合憲性與憲法發(fā)展》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。

　　[26] 田雷：《“差序格局”、反定型化與未完全理論化合意——中國憲政模式的一種敘述綱要》，《中外法學(xué)》2012年第5期。

　　[27] 鄭磊：《國家監(jiān)察體制改革的修憲論綱》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

　　[28] 與之接近的較為典型的例子是當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)特別行政區(qū)的憲法規(guī)定和特別行政區(qū)制度通過制定《基本法》具體化的方式。

　　[29] 鄭磊：《國家監(jiān)察體制改革的修憲論綱》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

　　[30] 張國安：《論中國古代監(jiān)察制度及其現(xiàn)代借鑒》，《法學(xué)評(píng)論》2009年第2期;張晉藩：《中國古代監(jiān)察思想、制度與法律論綱——歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

　　[31] 有關(guān)討論可參見孫笑俠、馮建鵬：《監(jiān)督，能否與法治兼容——從法治立場(chǎng)來反思監(jiān)督制度》，《中國法學(xué)》2005年第4期;葛洪義：《“監(jiān)督”與“制約”不能混同——兼論司法權(quán)的監(jiān)督與制約的不同意義》，《法學(xué)》2007年第10期;陳國權(quán)、周魯耀：《制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2013年第6期。

　　[32] [法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊(cè))，張雁深譯，商務(wù)印書館1982年版，第154頁。

　　[33] [美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程如逢等譯，商務(wù)印書館1980年版，第263頁、第264頁。

　　[34] 周葉中主編：《憲法》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2000年版，第105頁 。

　　[35] 馬懷德：《<國家監(jiān)察法>的立法思路與立法重點(diǎn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期;姜明安：《國家監(jiān)察法立法的若干問題探討》，《法學(xué)雜志》2017年第3期。

　　[36] 周葉中主編：《憲法》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2000年版，第47頁 。

　　[37] James Bryce,Flexible and Rigid Constitution, in James Bryce, Studies in History and Jurisprudence,Oxford: Clarendon Press, 1901, pp. 124-213.

　　[38] 李琦：《轉(zhuǎn)型中國的修憲困境與政治正當(dāng)性》，《法商研究》2006年第4期。

　　[39] Keith E. Whittington, Constitutional Construction：Divided Powers and Constitutional Meaning, Cambridge: Harvard University Press, 1999,p.1.

　　作者簡(jiǎn)介：李少文，法學(xué)博士，中央黨校政法教研部講師。

　　文章來源：《開放時(shí)代》2018年特刊。