[作者簡介]范和生，安徽大學社會與政治學院教授

　　本文系國家社科基金重大招標項目“采煤沉陷區(qū)‘生態(tài)—經濟—社會’多維關系演化規(guī)律及調控機制研究”(項目編號：14ZDB145)階段性研究成果。

　　黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央從理論到實踐所形成的“精準扶貧、精準脫貧”農村貧困治理思想指導下，上下齊心，共同推進中國減貧事業(yè)取得歷史性新突破：6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下。然而，我們也應該看到中國減貧速度放緩，遺留的往往是脫貧更為艱難的地區(qū)和人群。尤其是已脫貧農戶返貧情況時有發(fā)生，拉低了脫貧成果和質量。返貧問題得不到良好地解決，全面脫貧就不可能實現(xiàn)。黨的十九大報告中又重申了脫貧攻堅戰(zhàn)的歷史性意義，作出堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的莊嚴承諾，要求確保到2020年農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，脫貧形勢刻不容緩。全面脫貧的實現(xiàn)離不開返貧現(xiàn)象的根除，現(xiàn)有針對返貧的工作方向往往集中在返貧現(xiàn)象后期治理，而少有關注返貧發(fā)生的前期干預?；诖?，本文主張建立返貧現(xiàn)象的事前干預機制，即構建返貧預警機制。

　　一、相關文獻綜述

　　貧困問題涉及經濟、社會、文化、環(huán)境等諸多領域，返貧是我國當前貧困治理中無法回避的特殊現(xiàn)象，而構建返貧預警機制又成為消除返貧現(xiàn)象的首要任務。構建返貧預警機制就是要構建返貧發(fā)生前的信息反饋、干預、阻斷等機制。

　　現(xiàn)有的貧困治理機制研究大部分是一種宏觀上的建構，主張建立完備且貫穿扶貧工作全程的創(chuàng)新機制?，F(xiàn)有研究關注于貧困人口總體或貧困區(qū)域人口，但較少對貧困人口進行區(qū)別化、類型化研究。注重前進式的減貧研究多，關注脫貧人口返貧問題的較少。關于返貧問題的研究在時間分布上跨度較大，內容也主要集中在返貧誘因和返貧治理兩個方面。

　　第一，關于返貧情況的誘發(fā)因素研究。郭志杰等(1990)認為貧困地區(qū)自然經濟的分散、貧困價值觀念影響、政策體制的不配套共同促成了農村返貧現(xiàn)象的多發(fā)。{1}凌國順(1999)認為返貧現(xiàn)象形成的原因主要在于返貧者自身素質素養(yǎng)低，思想觀念傳統(tǒng)、保守、落后，加上不利的外部環(huán)境。{2}董春宇等(2008)則指出，農村地區(qū)貧困人口陷入“扶貧、脫貧、再返貧”怪圈的主因在于經濟的脆弱性，經濟的脆弱性與貧困互為因果。在農村地區(qū)“扶貧、脫貧、再返貧”怪圈現(xiàn)象的背后，實際隱藏著社區(qū)或家庭脆弱性程度高這一深層原因。{3}丁軍等(2010)從農業(yè)收入與分配的角度，指出導致農村返貧現(xiàn)象的主要根源在于“主體、供體、載體”三者的不可持續(xù)性。{4}鄭瑞強，曹國慶(2016)根據返貧因素將返貧劃分為政策性返貧、能力缺失返貧、因災返貧和發(fā)展型返貧，并提出進行貧困人口生計空間的重塑，減少和防范貧困人口返貧。{5}綜合來看，返貧的誘發(fā)因素是多樣的，涉及政策不匹配、思想觀念落后和制度缺陷等諸多方面。

　　第二，關于返貧的治理對策路徑研究。劉玲琪(2003)以陜西省為例分析了返貧人口的特征，并主張從加大投入、控制人口增長、調整人口分布、提高人口素質、加強社會保障和實施產業(yè)開發(fā)六個方面應對返貧問題。{6}焦國棟(2005)則從加大對貧困地區(qū)基礎設施建設的投入力度、大力實施開發(fā)性扶貧戰(zhàn)略、加大科學技術扶貧力度、努力探索扶貧到村到戶的途徑和方法、嚴格扶貧資金管理、建立和完善貧困監(jiān)測系統(tǒng)、著力提高返貧人口的素質、把扶貧開發(fā)與計生工作結合起來、加快農村貧困地區(qū)的社會保障體系建設九個方面共同努力，以期遏制返貧現(xiàn)象。{7}王海濱(2007)主張從國家制度安排、貧困地區(qū)人力資本投入、常規(guī)化扶貧機制建設三個方面發(fā)力，杜絕返貧現(xiàn)象。{8} 羅利麗(2008)主張形成政府、社會與貧困人口全程參與的聯(lián)動機制、實施農業(yè)產業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略以及發(fā)展社會事業(yè)，加強貧困人口的可行能力建設。{9} 何華征，盛德榮(2017)主張從財富內生、心理改善、制度供應、價值挖掘、新民教育五個大方向來阻斷貧困人口返貧。{10}

　　學界現(xiàn)有的關于返貧的研究大多局限在返貧現(xiàn)象發(fā)生之后的治理層面，而不能兼顧到返貧發(fā)生之前，忽視了前期預防的重要性。治理返貧的源頭在于預防，這就需要建立針對性強、行之有效的返貧監(jiān)測預警機制。而在返貧治理中，關于返貧預警機制構建的研究鮮有人涉足。返貧預警旨在加強對返貧的先期預防，返貧預警處理得當，會大大減少返貧現(xiàn)象的爆發(fā)，降低后期的返貧治理難度，可以說是治理返貧的基礎性工程。

　　二、貧困脆弱性視角下的返貧預警類型

　　返貧問題是一國反貧困及反貧困戰(zhàn)略實施過程中出現(xiàn)的經濟社會現(xiàn)象。{11}關于它的概念界定，是指某些貧困人口在解決溫飽、脫貧之后，由于諸多因素交互制約作用，經濟上又陷入貧困的狀態(tài)。{12}西部地區(qū)一直是我國反貧困的主戰(zhàn)場。進入新世紀以來，西部地區(qū)扶貧開發(fā)成績顯著，但貧困人口返貧現(xiàn)象比較嚴重，返貧率較高，平均返貧率在15%—25%，個別地方高達30%—50%，有些地方甚至出現(xiàn)了返貧人口超過脫貧人口的現(xiàn)象。{13}返貧會拉低已取得的脫貧成果，治理返貧問題就是要處理好脫貧工作的后續(xù)問題。新頒布實施的新十年扶貧綱要《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2010—2020年)》提到“返貧現(xiàn)象時有發(fā)生”是當前扶貧開發(fā)任務仍十分艱巨的重要原因之一，習近平在2017年全國“兩會”上也提到了“防止返貧與繼續(xù)攻堅同樣重要”{14}，返貧問題治理刻不容緩。

　　返貧現(xiàn)象的頻發(fā)，其實質在于貧困本身具有的脆弱性特征。貧困人口之所以出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，正是在于不能抵擋任何形式的沖擊，或者說任何微小的變動，甚至于簡單的政策傾斜優(yōu)勢喪失，也會使其重新陷入貧困。也就是說，造成返貧現(xiàn)象的一個重要原因是貧困者及貧困線附近的個體是“脆弱的”。{15} 這種在貧困線附近浮動的情況，是一種動態(tài)貧困，稍不注意便會變?yōu)榉地?，就會拉低脫貧的整體效率。需要注意的是，只有可持續(xù)脫貧才能從源頭上防止返貧，而返貧預警機制構建則是實現(xiàn)可持續(xù)脫貧的關鍵一環(huán)。對于返貧的治理，預警機制構建是在返貧發(fā)生之前就有所應對，是返貧治理的基礎性工程。對于返貧人口，針對其誘發(fā)返貧的因素理性辨識和剖析，在此基礎上才能有針對性地構建預警機制，降低后期返貧治理的難度，使脫貧又易返貧的特殊群體徹底脫貧，徹底鞏固既有脫貧成果。

　　貧困脆弱性主要包含兩個方面：一是受到的沖擊;二是抵御沖擊的能力。脆弱性是兩者博弈的結果，根據受到的沖擊來源不同，可以將返貧劃分為三種預警類型，由此有針對性地構建預警機制。

　　1.政策環(huán)境預警

　　政策環(huán)境預警主要是指國家政策方面變動所引發(fā)的返貧現(xiàn)象。貧困人口本身就屬于弱勢群體，在政策扶持上就帶有傾斜性質，扶貧資金等資源往往傾注在這些貧困人口身上，從而幫助其穩(wěn)定生活，脫貧致富。但現(xiàn)實情況：一是原貧困人口脫貧之后，不能夠繼續(xù)享受帶有扶持性質的項目、資金等政策照顧，自我發(fā)展能力又相對虛弱，脫貧后的生計難以為繼，結果只能是重返貧困線以下。二是許多脫貧人群長期在貧困線附近游走，脫貧難以致富，扶持政策撤出必然導致返貧。三是扶貧工作本身存在一些缺陷。當下的脫貧攻堅工作是一項意義重大的政治任務，基層為出政績，往往強調量化考評，工作的數量優(yōu)于質量，再加上部分地區(qū)考核方式的不合理，又刺激基層采取片面化的信息反饋方式，脫貧攻堅的成果容易變成一串亮麗的數字，而缺乏對貧困戶確切生計的關注，出現(xiàn)數字脫貧而實際生活仍然貧困的狀況。四是扶貧工作的重點在于減貧，減貧數字成為當前各級黨委政府空前關注的指標，數字化的指標體系只能是在數字上為“脫貧”做功夫，但要真正促使貧困戶自身發(fā)展，促進經濟增收，以貧困戶自身勤勞致富的雙手來創(chuàng)收脫貧則難度較大，部分脫貧戶也只是暫時性的，數字化的“被脫貧”，由于自身造血功能不足，難以抵擋任何沖擊，政策稍有變動，這些減貧數字就有可能反彈。另外，貧困人口生存的自然環(huán)境條件一般比較惡劣，脫貧人口賴以生存的貧瘠資源加上“退耕還林”“退耕還草”“水源區(qū)保護”“降低碳排放”等生態(tài)保護政策約束，物價上漲和補貼降低等因素影響就會使部分脫貧人口出現(xiàn)返貧，同時如果出現(xiàn)生態(tài)移民，移民過程中的生計損失與隨之而來的生計風險也是導致返貧的重要因素。{16}其他政策性導致返貧現(xiàn)象還有，如社會保障方面，貧困地區(qū)社會公共服務供給水平不高，社會保障覆蓋面不夠，導致部分脫貧農戶在遭受沖擊時難以抵抗，再度陷入貧困。

　　2.自然環(huán)境預警

　　自然環(huán)境預警主要針對的是因自然環(huán)境變化而致返貧的情況。上文中業(yè)已提及，貧困人口生存的自然環(huán)境條件一般比較惡劣，這是扶貧業(yè)界共識。自然環(huán)境所誘發(fā)的返貧情況主要包括兩個方面：一是貧困人口生存的自然條件惡劣，自然資源匱乏，發(fā)展產業(yè)條件有限。大多數貧困人口集中的地域往往為高原、山地、丘陵地形，難以發(fā)展生產。筆者曾在安徽省大別山區(qū)農村進行過調研，當地農戶反映，只有在當地農作物茶樹和板栗收成極好的情況下，農戶才會在農地收獲，平時收成稍差一些，很多人都不愿收取，出現(xiàn)“棄收”，因為勞動成本太高。而丘陵地形，人均耕地面積少，又不適合發(fā)展其他產業(yè)，遺留在村中的都是勞動能力較差的人群。脫貧難，即便已脫貧，也難以穩(wěn)固，易出現(xiàn)返貧。有些貧困地區(qū)，既缺乏動植物資源，又缺乏水土、礦產資源，加之交通不便，生產生活困難，嚴重依賴扶貧政策。二是因災返貧。因災返貧是由于區(qū)域內地震、泥石流、干旱、洪澇等自然災害多發(fā)而使得脫貧人口重新面臨生存與發(fā)展困境。重大自然災害一方面為區(qū)域受災群眾帶來生命和財產損失，另一方面還會在一定程度上破壞公共服務設施、經濟基礎設施，使扶貧的投入和扶貧效果大打折扣。我國是一個自然災害多發(fā)的國家，農業(yè)生態(tài)條件在很多地區(qū)正在惡化。據統(tǒng)計，2016年全國各類自然災害共造成1.9億人次不同程度受災，農作物受災面積26220.7千公頃，其中絕收面積2902.2千公頃。{17}氣候災害會影響最基本的農業(yè)生產，貧困人口往往依靠單純農業(yè)收入維持生活，結果是依賴農業(yè)收入的貧困人口承擔著氣候變化帶來的最大威脅。

　　3.主體自身預警

　　主體自身預警是針對因主體自身原因而導致返貧的情況。主體自身所導致的返貧是最普遍的，也是最難克服的。主體自身導致返貧是指返貧人口自身由于主客觀因素所導致的返貧，或者說返貧主體的能力不足，即返貧人口自身素質的弱質性、低層次性所致的能力供給不足。{18}能力不足主要表現(xiàn)為身體健康水平下降、思想觀念落后、知識技能水平較低和應對風險能力缺失。身體健康水平下降的主要表現(xiàn)為因病返貧、因殘返貧、因老返貧等情況，據數據顯示，在目前剩余的貧困人口中，家庭成員因病致貧、因病返貧的比例高達44%{19}。在農村地區(qū)，特別是貧困多發(fā)地區(qū)，經濟基礎薄弱，相關的社會保障體系并未健全，家庭積蓄極其有限，患病得不到良好醫(yī)治，“一人得病，家徒四壁，四處欠債”情況尤為嚴重，對于一些大病來說，基礎性的日常藥物維持已經讓貧困家庭捉襟見肘，更遑論徹底治愈疾病的費用。另外，因為身體殘疾或者年老體弱而喪失勞動能力的貧困人口不在少數，這部分人在收入數字上“被脫貧”之后，仍面臨生計來源的難題，常會因此返貧。思想觀念落后是指現(xiàn)有貧困戶中還存在“等靠要”思想，依賴心理強，日常生活主要是靠政策扶持、政府幫助，享受相關的低保照顧，財富得到些許積累，在政策扶持下完成脫貧。不過，因其無所作為，返貧變?yōu)槌B(tài)。知識技能水平較低主要表現(xiàn)為貧困人口受教育水平偏低、專業(yè)技能缺少或水平不高，致富能力弱，脫離貧困線之后，家庭經濟基礎仍然薄弱，而可選擇的生計方式狹窄，只能是片面地遵循貧困時期舊有的生產生活方式，進一步發(fā)展難度較大，稍有挫折即會重新陷入貧困。應對風險能力缺失是指在市場競爭中，返貧戶處于劣勢地位，在同等市場競爭條件下，往往競爭失敗，導致貧困線上勉強度日的生活支離破碎，跌入貧困線之下，重新返貧。

　　三、脫貧后的返貧預警機制構建

　　當前對于扶貧成效的評價通常以貧困戶人均收入或戶均收入為依據，確定貧困線標準，如超過貧困線標準，即被認為順利脫貧，繼而認為扶貧工作取得了預期成效。以此類推，整個地區(qū)的扶貧工作正是建立在這樣的脫貧邏輯之上。然而，事實證明，在我國農村，達到貧困線以上僅是脫貧的第一步，即便已經脫貧的人口仍然處于脆弱狀態(tài)，抵御各種潛在沖擊的能力非常低下。所以，扶貧工作宜以降低當地農村人口的脆弱性為目標，不應僅以某一固定的標準為依據;同時,在扶貧工作中重視降低風險,還要對這一環(huán)節(jié)增加投入。{20} 誠然，扶貧攻堅任務的完成應基于扶貧工作的質量，與此同時，應注意已脫貧人口的返貧風險，避免返貧現(xiàn)象拉低脫貧質量，返貧的事先預防尤為重要，返貧預警機制構建應是當下扶貧攻堅工作的一個重要方面。

　　圖1 返貧預警機制構建模型

　　1.預警信息機制

　　返貧預警機制的構建關鍵在于信息的收集、處理。建立預警信息處理中心，可以有效地收集、處理會影響到貧困戶、已脫貧戶生活變動、生活質量下降的信息，在此基礎上，系統(tǒng)設計脫貧人口返貧風險預警指標體系，對脫貧戶進行動態(tài)監(jiān)測。一是依托扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，在建檔立卡的基礎上建立返貧輿情監(jiān)測中心，主要負責對已脫貧農戶的跟蹤監(jiān)測，強化對脫貧戶家庭收入狀況、返貧潛在因素和后續(xù)幫扶措施的信息提取，嚴防突發(fā)沖擊導致返貧。例如，甘肅省采取的工作形式：以扶貧信息網絡為依托，建立上聯(lián)“全國扶貧信息網絡系統(tǒng)”，下接貧困縣、鄉(xiāng)、村的“一平臺、兩系統(tǒng)”扶貧對象動態(tài)化信息管理體系。針對貧困戶，開展收支臺賬、記錄幫扶措施、核查幫扶效果、核算收入等工作，在此基礎上對已脫貧群體仍保持一段時期內的跟蹤監(jiān)測。二是建立良好的由下而上的信息傳導渠道，在村級由專人擔任預警員，對可能引起貧困戶生活變化的因素通過建立電話、網絡平臺，暢通信息的收集、整理、反饋渠道?？梢詤⒄战梃b廣西壯族自治區(qū)賀州市建設的“扶貧信息員”制度、甘肅省建立的省扶貧信息管理平臺，這些舉措實現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)、村上下之間，扶貧系統(tǒng)內部，扶貧系統(tǒng)與行業(yè)部門、金融機構、幫扶單位之間的互聯(lián)互通，信息共享。三是與農業(yè)部門、氣象管理部門等有關部門協(xié)作，加強對自然災害、氣象災害等災害的預警，防止災害對農業(yè)產生大規(guī)模的破壞，提前做好應對災害的應急預案。四是根據原致貧原因，跟蹤監(jiān)測脫貧家庭的發(fā)展，特別是健康狀況，對于之前因病致貧的群體尤為注意，防止因病返貧。例如，安徽省開拓的“一站式”平臺服務：利用原有的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助即時結算服務系統(tǒng)，升級為“一站式”服務平臺，完善醫(yī)療服務行為監(jiān)管功能，新增針對貧困人口享受各項醫(yī)保、兜底通用系列報表，提示和預警貧困脆弱群體綜合醫(yī)療保障落實情況。此平臺還可以充分發(fā)揮搭建政府救助資源、社會組織救助項目與農村貧困人口救治需求相匹配的作用，發(fā)揮平臺對于困難人群、易返貧人群的扶助效應。需要注意的是政府部門在進行返貧預警具體實施時可根據實際情況適當延伸，便于建立對一般家庭貧困的疾病源頭性預警機制?？茖W評估貧困脆弱性差異，形成不同的醫(yī)療救助組合，才能增強因病致貧家庭在風險暴露時的抗擊能力。{21}

　　2.組織預警機制

　　對已脫貧農戶返貧預警分析，必然要有執(zhí)行的主體，必須打造一支高素質、高效率的隊伍。因此，必須加強組織預警機制建設。一是成立返貧預警工作中心，自上而下，層層推進。省市一級成立返貧預警工作中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級可設置辦公室(可與綜合治理辦公室合署辦公)，村級設置聯(lián)絡站，促進彼此之間信息的快速傳遞和工作的落實。與扶貧開發(fā)中的扶貧工作站、扶貧專干建設相類似，健全人員隊伍建設，明確對應責任，予以適當優(yōu)惠政策支持其工作。例如，賀州市不斷堅持“多中選好、好中選優(yōu)”“待遇留人”“相對年輕且熟悉電腦基本操作”的選人用人原則，為扶貧信息員隊伍建設提供政策依據，推進信息員隊伍建設，確保市、縣、鎮(zhèn)三級扶貧信息員均由專人，特別是在職在編干部擔任;村級扶貧信息員通過公開選聘的方式進行調整配置，對應聘人員的學歷、年齡等方面作了明確要求，落實“待遇留人”，確保扶貧信息員隊伍的質量和長期性、穩(wěn)定性。二是提高認識，樹立“脫貧是政績，防范返貧也是政績”的思想，各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要把防范返貧作為實現(xiàn)精準脫貧、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的一項重要工作來抓，充分認識到扶貧工作的艱巨性、復雜性和持續(xù)性，把防范返貧擺到脫貧攻堅工作的突出位置，確保實現(xiàn)貧困戶穩(wěn)定脫貧。三是注重建立強有力的村級基層組織，注重發(fā)揮黨建扶貧的作用，如甘肅省靈臺縣緊緊圍繞服務型黨組織建設，按照“一村一策、一戶一法”的工作要求，制定了79個貧困村的脫貧方案，采取成立“指揮部”，制定“施工圖”，列出“推進表”的方式，倒排工期，逐項消號，做到總體規(guī)劃科學、年度計劃明確、推進步驟清晰、幫扶任務具體。大力實施農村黨員致富能力培養(yǎng)、“先鋒引領”、勞動力技能培訓、“黨員大戶創(chuàng)業(yè)扶持”等項目，著力增強農村黨員帶頭致富、帶領群眾共同致富能力，并在實際中取得奇效。四是推進基層干部尤其是村“兩委”、駐村扶貧工作隊、村扶貧專干、貧困戶幫扶聯(lián)系人等定期跟蹤回訪制度，加強省市定期“回頭看”制度建設，第一時間發(fā)現(xiàn)返貧隱患。

　　3.長效銜接機制

　　長效銜接機制就是要建立彼此聯(lián)結密切、可持續(xù)穩(wěn)定脫貧機制，杜絕脫貧戶返貧。一是繼續(xù)完善保障兜底。發(fā)揮好社會保障兜底的防線作用，不斷提高農民的基礎養(yǎng)老金、低保線、五保線和醫(yī)療保障水平，對于自身發(fā)展受限的老弱病殘孤等依托社保進行兜底。例如，云南省昭通市積極主動承擔社會保障兜底的三項職責任務，實施農村低保兜底脫貧、開展醫(yī)療救助脫貧和加大臨時救助力度，有序推進農村低保與扶貧開發(fā)兩項制度逐步銜接。對建檔立卡貧困戶中的低保、重點對象按照全額或定額資助其參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。全面落實特困人員供養(yǎng)，做到應養(yǎng)盡養(yǎng)。二是保持政策的連續(xù)性。對于已脫貧農戶不能簡單地放棄不顧，應該進一步持續(xù)關注，壓實幫扶責任，將貧困戶“扶上馬”還要“送一程”，這是增強脫貧戶抵抗返貧風險能力的重要舉措，為此，要落實好中央有關規(guī)定，堅持貧困戶“脫貧不脫政策”，即建檔立卡脫貧戶可以繼續(xù)享受一段時期的脫貧扶持政策。另外，注重扶貧先“扶志”，利用鄉(xiāng)村能人帶動本地就業(yè)和外出就業(yè)，推動貧困戶通過自身能力發(fā)展，改善生活境遇，穩(wěn)定生計，提高脫貧戶應對各類風險的信心和能力。三是提前謀劃關鍵政策2020年后的銜接事項。例如，認真落實“351”和“180”健康保障政策{22}，跟蹤評估政策效果，及時調整政策措施。相關部門要提早研究“351”和“180”等健康扶持政策在2020年后的銜接問題，對貧困患者而言，一旦該政策中止，有可能出現(xiàn)大量返貧，應給予高度重視。同時，繼續(xù)完善教育等關鍵性政策。筆者調研了解到，安徽省長豐縣采取一系列措施，幫助家庭經濟困難學生和青壯勞動力通過提升受教育程度和就業(yè)能力實現(xiàn)脫貧。加快改善義務教育薄弱學?；巨k學條件，不斷提高貧困鄉(xiāng)村師資水平和辦學質量，確保家庭經濟困難學生完成義務教育階段學習，無輟學現(xiàn)象。適當延長義務教育年限，率先對家庭經濟困難學生實施普通高中教育免除學雜費，逐步實現(xiàn)全覆蓋，分類推進中等職業(yè)教育全免費。實施家庭經濟困難學生入學救助，認真落實國家和省市學前教育、義務教育、高中教育、職業(yè)教育和大學教育的資助補助政策，以此類方式加大對貧困地區(qū)教育財政的支持和教育資源的傾斜。通過以接受良好的教育帶動家庭發(fā)展，盡量阻斷貧困代際傳遞的路徑。

　　4.利益聯(lián)結機制

　　建立緊密的利益聯(lián)結機制就是要發(fā)揮扶貧主體之間的協(xié)同作用，在應對預防返貧問題時亦然。一是發(fā)揮新型農村經營主體的引領作用。通過恰當的政策引導，將產業(yè)發(fā)展與扶貧相掛鉤，鼓勵民營企業(yè)、農村專業(yè)合作社、家庭大農場等農村經營主體解決貧困人口就業(yè)，帶動周邊群眾穩(wěn)定脫貧。筆者調查過的安徽省長豐縣就對就業(yè)貧困人口和向貧困人口提供就業(yè)崗位的各類經濟組織予以獎補和政策支持。貧困人口就業(yè)最高補助5000元，提供就業(yè)崗位的各類組織給予發(fā)放貧困戶工資5%的補助。通過巾幗扶貧行動，鼓勵幫助農村留守貧困婦女從事來料加工業(yè)，為解決農村婦女“務工”與“務農”、“錢袋”與“后代”兼顧的問題提供一條可供選擇的道路。二是深化農村地區(qū)改革，以土地使用產權等資源入股，發(fā)展多種形式的股份合作，保障貧困戶享受同等的收益和共享發(fā)展機會，不斷增加貧困群體的資產性收益。例如，安徽省舒城縣在適宜地區(qū)大力鼓勵成立專業(yè)合作社，貧困戶以土地入股，或者將土地租賃流轉給大戶。在產業(yè)扶持中，政府因勢利導，做大做強一些已經有良好發(fā)展勢頭和較大發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)。目前香樟已成為舒城縣闕店鄉(xiāng)主導的經濟產業(yè)之一，當地農戶的收入不斷攀升，脫貧成效十分明顯。三是重點扶持當地產業(yè)發(fā)展，探索建立適宜當地發(fā)展的產業(yè)鏈。發(fā)展不同形式的產業(yè)扶貧，如特色養(yǎng)殖、特色種植、農村電商、光伏發(fā)電、旅游扶貧等項目，將農民增收和特色產業(yè)發(fā)展、農村環(huán)境改善聯(lián)結起來，一舉多得。產業(yè)扶貧是長豐縣實施精準扶貧的關鍵，為了增強發(fā)展能力，長豐縣啟動實施特色種養(yǎng)業(yè)扶貧項目，制定相關配套文件，對貧困村貧困戶發(fā)展種養(yǎng)特色產業(yè)列出了獎補清單和標準，貧困戶發(fā)展種養(yǎng)特色產業(yè)最高補助15000元。長豐縣著力打造長豐草莓品牌，借助該縣電子商務起步早的特點，設立電子商務服務站，對與扶貧工作相聯(lián)系的服務站提供定額補助。四是充分發(fā)揮貧困戶的主動性，對于有脫貧愿望，論證具備可行性的貧困戶予以政策資金等方面的支持，鼓勵勤勞致富。例如，長豐縣政府就鼓勵小額信貸助力貧困戶脫貧致富，由政府提供80%的擔保，銀行承擔20%，有效打消貧困戶對創(chuàng)業(yè)失敗的擔心，規(guī)避了貧困戶的創(chuàng)業(yè)風險。

　　5.考核監(jiān)督機制

　　新的形勢要求對現(xiàn)有的扶貧考核機制也要有所創(chuàng)新。創(chuàng)新考核機制就是要改革現(xiàn)有的扶貧工作考核機制。對穩(wěn)定脫貧情況列入脫貧攻堅目標考核之中，考核時除對預脫貧農戶進行檢查外，對已脫貧戶一并進行檢查評估，將返貧發(fā)生率作為重要的考核指標來評定階段工作，以考核促進預防返貧工作的開展實施。加強平時考核和過程考核，建立對貧困戶、貧困村信息查詢、項目跟蹤、資金監(jiān)管、意見反映、舉報投訴、預防返貧先期工作、返貧發(fā)生情況、返貧解決情況等實時監(jiān)測考核。通過隨機抽查、現(xiàn)場督查等方式，加強對整村推進、互助資金、小額貸款、技能培訓等項目實施過程的檢查。

　　監(jiān)督機制的構建旨在通過廣泛的監(jiān)督，促使減貧工作取得實效，避免扶貧干部瀆職、失職情況的出現(xiàn)。通過包括人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督的內部監(jiān)督體系和人民監(jiān)督、社會組織監(jiān)督等的外部監(jiān)督體系共同作用，切實落實好脫貧攻堅工作?？傮w上來看，要建立宏觀、中觀、微觀三個層面的監(jiān)督體系。宏觀上的監(jiān)督是指要建立中央的專項巡察機制，中央不定期派出工作組，深入一線，對于各地的扶貧攻堅工作進行巡查，以檢查扶貧政策(包括應對返貧的相關政策)落實情況;中觀上的監(jiān)督是指省、市、縣一級的監(jiān)督考察機制，通過隨機抽查、工作考察等方式，以檢查扶貧工作(包括預防返貧工作)的落實情況。具體有扶貧領域問題線索定期報告制度、扶貧領域信訪舉報督辦專項活動等形式。例如，湖南省瀘溪縣對于監(jiān)督機制的探索，縣紀委按照駐村干部單位預先駐村安排，對駐村干部每月駐村情況進行不定期巡查，以“白+黑”相結合的模式進行巡察。通過實地明察暗訪、查看駐村工作臺賬、走訪村民等方式，做到見人見物見事。對于巡查中發(fā)現(xiàn)的問題，嚴肅問責。同時發(fā)揮好人大、政協(xié)、檢察院等機關對于扶貧行為的監(jiān)督;微觀上的監(jiān)督是指鄉(xiāng)、村、戶級別上的監(jiān)督，以扶貧干部工作為基礎，發(fā)揮人民群眾與其他社會組織參與監(jiān)督的積極性。人民群眾對于身邊事觀察更仔細，發(fā)揮基層群眾熟悉基層的優(yōu)勢，對扶貧工作(包括預防返貧工作)中的人、財、物、事實施監(jiān)督，利用信訪和網絡新媒體充分發(fā)揮基層群眾的監(jiān)督作用。監(jiān)督機制的建立貴在信息的貫通，下層對于工作落實的信息能夠傳達到上層，由下而上的監(jiān)督意見反饋尤為重要。

　　結語

　　隨著決勝全面建成小康社會戰(zhàn)役的打響，根除貧困問題已成為當前的緊迫任務。我國減貧事業(yè)雖已取得舉世矚目的成就，但接下來的減貧任務將更加艱巨，如何預防返貧并構建完善的返貧預警機制將是打好脫貧攻堅戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié)。返貧已成為扶貧工作的一項頑疾，奪取脫貧攻堅全面勝利，返貧治理無可回避，已成當下扶貧工作的一個重點話題。既往的治理大都集中在后期干預，針對業(yè)已出現(xiàn)的返貧，強調多元協(xié)調治理，卻忽視了返貧問題的先期預防。返貧的先期預防是返貧治理的基礎性工程，通過行之有效的返貧預警機制構建，即返貧預警機制由預警信息機制、組織預警機制、長效銜接機制、利益聯(lián)結機制和考核監(jiān)督機制，從源頭上掌握返貧的演化機理，阻斷演化過程，及早防范返貧風險，消除返貧現(xiàn)象或減輕后期返貧治理難度。

　　注釋：

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　　{21}章曉懿、沈崴奕.醫(yī)療救助對低收入家庭貧困脆弱性的緩解作用研究[J].東岳論叢，2014(8).

　　{22}“180”健康保障政策是指實行貧困人口慢性病門診補充醫(yī)療保障，貧困慢性病患者1個年度內門診醫(yī)藥費用，經“三保障一兜底”補償后，剩余合規(guī)醫(yī)藥費用由補充醫(yī)保再報銷80%;“351”健康保障政策是指貧困人口通過基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助“兩免兩降四提高”等綜合補償后，在縣域內、市級醫(yī)療機構和省級醫(yī)療機構就診，個人年度自付費用分別不超過0.3萬元、0.5萬元和1萬元，剩余合規(guī)醫(yī)藥費用實行政府兜底保障。