關(guān)鍵詞: 憲法實施 變法思維 政治化
一、引言
憲法實施，通俗點說就是如何來貫徹落實已經(jīng)制定的成文憲法。根據(jù)目前我國憲法學(xué)理論的通說，廣義的憲法實施是指憲法規(guī)定的內(nèi)容在實際生活中得以貫徹落實[1];狹義的憲法實施是指各種國家機關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)按照法律規(guī)定的程序?qū)椃ㄒ?guī)定的內(nèi)容具體化。[2]從比較憲法學(xué)的視角來看，“憲法實施”對應(yīng)的英文概念為implementing the constitution[3]或constitutional enforcement[4]。但一般西方憲法學(xué)理論中，這些與“憲法實施”相對應(yīng)的概念并不常見。當(dāng)今日本憲法學(xué)上也有“憲法施行”或“憲法實施”的表述，而在一般憲法學(xué)研究中，這些概念也并不多見。[5]與國外憲法學(xué)研究形成鮮明對比的是，在我國憲法學(xué)研究中“憲法實施”則是一個被廣泛使用的概念。從實證法的角度看，這是一個法律概念，因為現(xiàn)行憲法文本中明確規(guī)定了“憲法實施”。根據(jù)中國知網(wǎng)的檢索結(jié)果，1982年至今，在有影響力的學(xué)術(shù)期刊上以“憲法實施”為題的論文共有363篇。[6]在中國主流的政治話語中，憲法實施也是一個使用頻率較高的詞匯。根據(jù)對《人民日報》2001-2015年間發(fā)表文章的檢索，一共有120次論及“憲法實施”。從學(xué)說史的角度，憲法實施概念則可追溯的更早?？梢哉f，“憲法實施”的概念是一個根植于中國本土的概念，一個具有中國特色的憲法學(xué)“基本范疇”。為什么在中國憲法學(xué)的體系中會有“憲法實施”的概念?這個概念從何而來?其含義如何演變至今?本文試圖從學(xué)說史的角度來探究中國語境下，“憲法實施”這個概念的產(chǎn)生與發(fā)展，并分析其背后的經(jīng)濟社會文化等深層原因，以期為思考中國的憲法實施提供一個概念史視角的解釋。
二、“憲法實施”的原旨主義解釋
我國現(xiàn)行憲法文本在序言部分規(guī)定了“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)”。《憲法》第62條和第67條分別規(guī)定了全國人大及其常委會“監(jiān)督憲法的實施”職權(quán)。此外，類似的概念還有“憲法執(zhí)行”、“憲法遵守”等。[7]在其他法律文本中也有“憲法實施”、“貫徹實施憲法”等表述。[8]
憲法文本中的“憲法實施”究竟何指?晚近法律學(xué)者的解釋大多側(cè)重于憲法作為根本法律發(fā)揮規(guī)范效力，認(rèn)為憲法實施是指公權(quán)力部門依據(jù)憲法作出國家行為，合憲的公權(quán)力行為均可被認(rèn)為是憲法實施的一種方式。[9]與上述觀點類似，也有學(xué)者從我國憲法序言中的“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施”和憲法第99條規(guī)定的“保證憲法的遵守和執(zhí)行”推導(dǎo)出我國憲法實施的兩種主要方式：憲法遵守和憲法執(zhí)行。其中憲法遵守是一種消極的憲法實施方式，側(cè)重不違憲，而憲法執(zhí)行是一種積極主動的憲法實施方式，強調(diào)運用憲法來處理具體事情。憲法解釋、憲法修改、依憲立法、依憲解釋，都屬于憲法執(zhí)行的形式并各具特色，而憲法監(jiān)督則是一種負(fù)責(zé)違憲審查的特殊的憲法實施方式。[10]
上述有關(guān)憲法實施的界定只是晚近的學(xué)理解說，其中一個明顯的特征就是側(cè)重從法律的角度解釋憲法實施。實際上，在主流政治觀念中，“憲法實施”這一概念與晚近通行的學(xué)理解釋不盡相同。根據(jù)彭真[11]的解釋，“憲法實施”包括以下幾個方面：1)國家機關(guān)和國家工作人員都需要自覺地、嚴(yán)格地遵守憲法。憲法實施最關(guān)鍵的主體仍然是國家機關(guān)。2)憲法實施要動員人民參與。憲法集中了人民的共同意志，代表了人民的根本利益。因此，要組織學(xué)習(xí)和宣傳憲法，使十億人民掌握憲法，養(yǎng)成人人遵守憲法、維護憲法的觀念和習(xí)慣，并同違反和破壞憲法的行為進行斗爭。這是貫徹執(zhí)行憲法的最偉大的力量和最根本的保證。3)其他社會組織也要積極保障憲法實施。工會、婦聯(lián)、共青團等社會團體和村民委員會、居民委員會，都需要組織各自聯(lián)系和代表的群眾學(xué)習(xí)憲法，并向他們深入進行宣傳，幫助群眾掌握憲法這個武器。此外，報紙、刊物、廣播、電視等宣傳部門，都要結(jié)合實際，經(jīng)常地、反復(fù)地、生動活潑地宣傳和表彰切實執(zhí)行憲法的好人好事，揭露和批評各種違反和破壞憲法的行為，造成維護憲法的強大輿論。4)如何保障憲法實施。對于違憲行為怎么辦?彭真指出，不要等到違憲了再來糾正。人民群眾、人民代表、社會團體、國家機關(guān)，隨時發(fā)現(xiàn)違憲的問題和苗頭，就要隨時提出，認(rèn)真解決，堅持真理，隨時修正錯誤。這樣，解決問題就會比較及時，也比較好。在法律機制上，全國人大和它的常委會要認(rèn)真監(jiān)督憲法的實施，主要是對那些關(guān)系到國家安危、國計民生的重大違憲事件進行監(jiān)督。[12]
由于彭真在中國共產(chǎn)黨第二代領(lǐng)導(dǎo)集體中的重要地位，上述憲法實施概念是當(dāng)時主導(dǎo)憲法修改活動的主流意見。當(dāng)時所謂的“憲法實施”主要是一種政治化的憲法實施。這種憲法實施觀念認(rèn)為憲法實施的主體非常廣泛，包括所有國家機關(guān)和人民群眾都是憲法實施的主體。對此，時任中共中央憲法工作小組組長的胡繩曾指出：“依靠整個國家機構(gòu)，首先是人大、人大常委會，然后是整個司法機關(guān)、檢察機關(guān)、行政機關(guān)，再加上全國人民來保證憲法的實施，這才是保護憲法實施的一套完整的體系。”[13]根據(jù)王漢斌的歸納，這種意義上的憲法實施，概括起來關(guān)鍵有兩條：依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾。[14]上述觀點也是對彭真在憲法草案說明中的憲法實施過程進行的概括。[15]在這種思路主導(dǎo)下，所謂“憲法實施”不局限于法律方式，其主體非常廣泛，實施方式多種多樣，包括一切國家機關(guān)、武裝力量、社會組織、企事業(yè)單位，甚至包括一般人民大眾。[16]
追溯新中國成立以來的憲法觀念史，主流政治觀念中的“憲法實施”概念可以追溯至毛澤東在1954年憲法制定時候的講話。在1954年憲法制定時，毛澤東在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案》的講話中指出：“這個憲法草案是完全可以實行的，是必須實行的。當(dāng)然，今天它還只是草案，過幾個月，由全國人民代表大會通過，就是正式的憲法了。今天我們就要準(zhǔn)備實行，通過以后，全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關(guān)工作人員要帶頭實行，首先在座的各位要實行。不實行就是違反憲法。”從“憲法實施”概念產(chǎn)生和發(fā)展的源流來看，毛澤東有關(guān)憲法實施的論述可以追溯到中國近代以來的憲法學(xué)說。
三、近代憲法理論中的“憲法實施”概念：變法思維主導(dǎo)
尋求中國憲法實施理論依據(jù)需要結(jié)合近代以來的憲法觀念發(fā)展史來追溯，方能更加清晰地認(rèn)識其概念體系的發(fā)展演變，以及其背后預(yù)設(shè)的目標(biāo)和路徑。從憲法思想史的角度看，“憲法實施”這一概念可以追溯到更早的清末民初時期。近代憲法學(xué)上較早使用憲法實施這一概念的是梁啟超。1901年，梁啟超在《立憲法議》一文中，使用了“憲法實施”的概念。梁啟超指出：“立憲政體者，必民智稍開而后能行之。日本維新在明治初元，而憲法實施在二十年后，此其證也。”[17]此外，他同時也使用了“實行憲法”的說法。[18]根據(jù)思想史研究，梁啟超思想對青年毛澤東影響較大。[19]從源流上說，上述毛澤東在1954年憲法草案講話中有關(guān)“實行憲法”的表述可以追溯至梁啟超的表述。
清末民初，思想界將憲法與憲政一同視為一種西方的舶來品。因此，所謂憲法實施也指將西方的憲法政治引入中國。梁啟超有關(guān)“立憲(法)”的主張正是在這種背景下提出來的。據(jù)考證，民國初年“立憲”和“立憲政體”的概念表述系源自于黃遵憲的《日本國志》，此后，“立憲”成為民初思想界普遍采用的概念。[20]后來的“憲政”一詞，正是“立憲政體”的簡稱。因此，民國時期的公共話語討論中往往將“憲法實施”與“實施憲政”兩個概念基本等同。所謂“憲法實施”就是指“實施憲政”，邏輯上包括制定憲法，并且實施該部憲法。對此，梁啟超進一步指出：“既定立憲矣，則其立之之次第當(dāng)如何?曰：憲法者，萬世不易者也，一切法度之根源也，故當(dāng)其初立之也，不可不精詳審慎，而務(wù)止于至善。日本之實行憲法也，在明治二十三年;其頒布憲法也，在明治十三年;而其草創(chuàng)憲法也，在明治五年。”因此，他建議“自下詔定政體之日始，以二十年為實行憲法之期。”[21]雖然梁啟超在清末民初就已經(jīng)使用了“憲法實施”的概念，但是他并沒有對其含義作出界定。分析其語境可以知，其所謂的“實行憲法”與“仿行立憲”含義基本相同，體現(xiàn)的是一種“變法思維”，即通過制定并實施憲法來改變傳統(tǒng)的皇權(quán)體制，建立新的政治和法律秩序。[22]換言之，通過制定新的憲法來改變現(xiàn)有制度，建立新的制度，以期實現(xiàn)某種更高的價值目標(biāo)。近代中國，立憲的主張有一個更高層次的價值就是通過“立憲政體”來達到“富強”的目的。[23]毋庸諱言，清末民初這種以變法圖強為目標(biāo)的“憲法實施”概念與經(jīng)典立憲主義限制國家權(quán)力的價值理念并不一致。
在近代中國，如何讓一般社會大眾接受民主法治觀念是憲法實施的一個重要前提。用梁啟超的話說，就是“必民智稍開而后能行之”。[24]當(dāng)時，實施憲政也是少數(shù)知識精英話語體系中的一個概念，一般民眾大多不知道憲政、憲法為何物，所以要改變社會觀念，才能實現(xiàn)立憲政體。在上述理論的延長線上，孫中山提出的軍政、訓(xùn)政、憲政三階段論，就是實現(xiàn)立憲政體的一種具體路徑。由于中國近代社會“民智未開”，在孫中山的理論中，就將“訓(xùn)政”作為通向“憲政”的一個必經(jīng)階段。民國的歷次“憲法時刻”，在國民黨主導(dǎo)下有關(guān)“憲法實施”的討論，是對孫中山軍政訓(xùn)政憲政三段論中的“施行憲政”的進一步發(fā)展和演繹。這種意義上的“實施憲政”與梁啟超所指的“憲法實施”一脈相承。而且在邏輯上，“憲法實施”這個概念是立憲和行憲兩部分的結(jié)合，其最終目的在于改變政治和法律制度的現(xiàn)狀，建立新的憲法秩序。抗日戰(zhàn)爭勝利后，在各種政治力量的博弈下，國民黨準(zhǔn)備開始結(jié)束訓(xùn)政，實施憲政。第一個步驟是起草、制定憲法，然后再實施憲法。在成文憲法制定以后，憲法實施概念的含義在邏輯上應(yīng)該是以成文憲法為起點的“實施”，換言之，是一種成文憲法制定后的“憲法實施”。在這種背景下，“憲法實施”的含義從復(fù)合型的“立憲”、“實行憲政”過渡到與憲法制定相區(qū)別的成文憲法的貫徹落實。
從法律文本來看，近代歷史上較早規(guī)定憲法實施內(nèi)容的法律文件是1912年的《中華民國臨時約法》。該約法在第七章中規(guī)定了約法應(yīng)如何實施。其中，第53條規(guī)定，“本約法實行后，限十個月內(nèi)由臨時大總統(tǒng)召集國會。其國會之組織及選舉法，由參議院定之。”第54條同時規(guī)定，“中華民國之憲法，由國會制定，憲法未實行以前，本約法之力與憲法等。”1920至1921年的省憲運動中，湖南、浙江等地紛紛起草、制定省憲，許多省的憲法文本都規(guī)定了憲法實施的內(nèi)容。在民國時期，浙江省憲法會議決議在制定省憲的同時通過了《浙江省憲法施行法》。[25]根據(jù)當(dāng)時學(xué)者的解釋，之所以要制定憲法實施程序法，是因為憲法并非中國舊制固有，因此需要除舊立新，不僅僅制定憲法，而且要將憲法在舊制度基礎(chǔ)上貫徹落實。在省憲運動過程中，之所以有憲法實施的配套規(guī)定，其背后的憲法原理是：“吾國創(chuàng)制省憲，系圖國家根本改造，并非承襲舊法而來，故省憲草案與現(xiàn)時政制，有許多抵觸之處。欲免除此種抵觸，自當(dāng)廢除舊政制，建設(shè)新政制。至舊制如何廢除，新制如何建設(shè)，其間自不能無先后緩急之別，此即所謂省憲施行問題也。依立法通例，當(dāng)新舊過渡時，必有一種施行法為樞紐，方能收逐漸蛻化之效。故省憲施行法，與憲法有鎖鑰的關(guān)系，浙江省憲草案于本法之外另訂省憲施行法，湘憲于本法附則中附帶規(guī)定之，雖形式不同，而效用則一也。”[26]
在變法思維主導(dǎo)的憲法觀念下，與上述文件類似的憲法性規(guī)定還有1946年“國民大會”通過的《憲法實施之準(zhǔn)備程序》。這是自近代以來第一部專門以“憲法實施”為題的憲法性文件。民國時期經(jīng)歷了數(shù)次的憲法制定活動，也曾出現(xiàn)了許多憲法性文件，伴隨著這些政治事件同時發(fā)生的就是社會各界對所謂實施憲法的熱烈討論。特別是國民黨之外的其他政治團體積極充當(dāng)了“非主流”角色，參與憲法問題的討論，使得“憲法實施”概念的含義逐漸被注入了立憲主義的價值原理。張知本的看法代表了當(dāng)時的一種通行憲法觀念：“憲法如何才能實施呢?一是政府守法，二是人民守法。政府守法是在義務(wù)方面，承認(rèn)并且尊重人民的權(quán)利，不隨便濫用政府的權(quán)力去干涉人民的權(quán)利。”[27]
無論是省憲運動還是全國范圍內(nèi)的憲政運動中，一個基本的思路是：先設(shè)計憲法制度，然后再加以實施，以期改變制度的事實。這種變法思維主導(dǎo)下的憲法實施概念也是民國時期社會各界的一種普遍看法。[28]在上述變法思維下，憲法實施的理念又可以分為兩種：目的論的憲法實施和過程論的憲法實施。目的論的憲法實施代表有梁啟超、孫中山，他們認(rèn)為憲法是西方舶來品，當(dāng)時中國社會尚不具備實施憲政的條件，需等到條件成熟后才能實施憲政。因此主張首先要實行“開明專制”[29]或者“訓(xùn)政”[30]，這是實施憲政的必經(jīng)階段。[31]而過程論的憲法實施論則認(rèn)為，實施憲法是“一個生活的過程，絕不是一個死的概念”。[32]代表人物有胡適、張佛泉。胡適提出了著名的“幼稚園”憲政論?；趯嶒炛髁x的立場，他認(rèn)為憲政不過是幼稚園的政治，只不過是一種過程，能做一分是一分，“不妨從幼稚園做起，逐漸升學(xué)上去”。[33]雖然在是否按照不同階段推進憲法實施的立場上有所不同，但是上述兩種觀點都將人民的憲法觀念作為憲法實施的一個重要條件，更加重視憲法實施的外部社會背景。[34]
在制憲活動頻頻發(fā)生的語境下，所謂“憲法實施”與“制定憲法”、“實施憲政”同義。在這種語境下，沒有所謂的“憲法政治”與“日常政治”的區(qū)分，憲法制定和憲法實施共同存在于一個長期延續(xù)的“憲法時刻”中。其中，各種思想家和知識分子也都認(rèn)識到，現(xiàn)代憲法是舶來品，如果沒有社會觀念作為支撐就無法實施憲政。因此，許多知識分子意識到，憲法實施不能僅僅依靠制定憲法文本，就可以萬事大吉了，而是需要人民憲法觀念的發(fā)展孕育加以配合，才能實現(xiàn)憲法秩序。[35]與此相應(yīng)，上述這種變法思維主導(dǎo)的憲法實施理念就是：強調(diào)憲法制度變革的政治動力。在變法思維的引導(dǎo)下，民國時期憲法學(xué)認(rèn)為，憲法實施需要考慮其背后的政治事實關(guān)系，“不得不采用政治手段”。[36]當(dāng)時的一種典型觀點認(rèn)為，“憲法之善否，是法律問題;憲法能否實施，是政治問題。討論憲法，固以法律論為基本;討論憲法施行法，則完全以政治論事實論為基本矣。若不辨別上述種種關(guān)系，手抱一部形式美觀之憲法，亦不過等于把玩美術(shù)畫品，僅資悅目而已。”[37]
那么，憲法實施的動力究竟在哪里?張君勱的觀念代表了當(dāng)時憲法學(xué)者的一種普遍看法，“要知憲法的實施，并不是法律的問題，而是政治的問題，所以更須全國賢達，運用政治家的手腕，以期渡過難關(guān)，共負(fù)此重大責(zé)任，而早達康莊，共謀福利。”[38]具體而言，就是動員社會各界力量，調(diào)動人民大眾的積極性，提高人民的憲法觀念。[39]憲法實施需要依賴政治力量為后盾，特別是依靠一般人民大眾作為后盾，通過提高權(quán)利意識和憲法觀念，進而實施憲法。無論從社會觀念還是制度實踐來看，成文憲法對當(dāng)時的中國而言，都是一種外來之物。在知識文化水平普遍落后，一般民眾不知憲法為何物的時代，憲法學(xué)者普遍認(rèn)為要實施憲法，必須得到一般民眾的認(rèn)同。當(dāng)時的代表性學(xué)說認(rèn)為：“如何方能使憲政的實施有一個永久的保障呢?首先就是要有民眾來做后盾，就是要使民眾明了憲政的意義與價值，因為人民明了了憲法是他們自由權(quán)利的保障之后，然后才能引起他們對憲政的需要，起而愛護憲法，進而保障憲法，然后憲政的基礎(chǔ)方能穩(wěn)固而久遠(yuǎn)。”[40]上述憲法實施要依靠人民大眾的觀念對此后中國的憲法觀念產(chǎn)生了重要的影響，近代以來的中國主流憲法學(xué)說一直非常重視提高民眾的憲法觀念在憲法實施中的重要作用。
四、社會主義理論體系中的“憲法實施”
1949年以后，中國共產(chǎn)黨宣布全面廢除“六法全書”，包括廢除“偽憲法”和“偽法統(tǒng)”，并試圖在馬克思主義的指引下，建立新的社會主義法學(xué)理論體系。為了構(gòu)建新的法學(xué)理論體系，國家專門成立了“新法學(xué)研究會”和“新法學(xué)研究院”。[41]但是，民國時期的憲法學(xué)說被新中國憲法學(xué)進行了部分的繼受、改造和發(fā)展。在這種背景下，民國時期的憲法學(xué)概念體系仍然具有延續(xù)的生命力，對新中國憲法學(xué)基本范疇的確立提供了有益的理論支持。[42]
此外，作為社會主義憲法的一個支流，馬克思主義憲法學(xué)說也是影響中國憲法觀念的一個重要理論來源。但是，馬克思主義經(jīng)典作家的法學(xué)理論中并沒有憲法實施方面的內(nèi)容，甚至也沒有系統(tǒng)的憲法理論。馬克思和恩格斯有關(guān)憲法的論著更多的是對資產(chǎn)階級憲法的批判，至于社會主義階段如何制定憲法、實施憲法，馬克思和恩格斯并沒有詳細(xì)論及。根據(jù)蘇聯(lián)版本馬克思主義的理論邏輯，憲法實施這個概念體現(xiàn)的也是一種變法思維。因為，“工人階級奪取政權(quán)以后，像任何階級一樣，要通過改變所有制和實行新憲法來掌握和保持政權(quán)，鞏固政權(quán)。”[43]在打破舊世界、建立新世界的政治目標(biāo)指引下，“憲法實施”概念所潛含的自然也是一種變法思維。這種變法思維暗合了中國自近代以來的“憲法實施”概念。中國共產(chǎn)黨在參與民國時期憲法活動和構(gòu)建革命根據(jù)地的過程中繼受了民國時期的憲法理論，同時結(jié)合了來自西方的馬克思主義國家法學(xué)說，逐步發(fā)展形成了主流的憲法概念體系。這種法學(xué)體系中，民國憲法學(xué)說和蘇聯(lián)式的國家法學(xué)說是其中最重要的兩個理論脈絡(luò)。
(一)政治化的“憲法實施”
在與國民黨進行非武裝的政治斗爭過程中，中國共產(chǎn)黨開始逐漸重視憲法問題的研究和思考。中國共產(chǎn)黨開始關(guān)注憲法理論問題是從抗日戰(zhàn)爭時期在延安革命根據(jù)地開始的。1939年11月，在全國人民要求民主自由以利團結(jié)抗戰(zhàn)的形勢下，國民黨五屆六中全會宣布，將于1940年11月召開國民大會，實行憲政。在此背景下，國民黨主動開啟社會各界參與憲法問題討論。為了反對國民黨一黨專政，促使新民主主義憲政的實現(xiàn)，全國各地紛紛成立憲政促進會。在上述背景下，中共中央在1940年10月2日發(fā)出指示，“要求立刻實行民主政治，召集真正民選的全權(quán)的國民大會，實施憲政”，中共黨員應(yīng)“積極參加國民參政會憲政期成會的各種憲政運動”。國民黨六中全會決議公布后，中共中央在12月1日關(guān)于推進憲政運動的第二次指示中提出，應(yīng)“積極的主動的參加與領(lǐng)導(dǎo)這一憲政運動，使之成為發(fā)動廣大民眾，實現(xiàn)民主政治的有力的群眾運動”。此后，以毛澤東為首的中國共產(chǎn)黨人開始認(rèn)真地思考和研究馬克思主義的憲法理論。1945年11月，中國共產(chǎn)黨在邊區(qū)政府成立了憲法研究會，主要任務(wù)是批判國民黨的憲法草案和國民黨的“偽憲政”。[44]憲法研究會的成立，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨開始重視理論聯(lián)系實踐，試圖通過理論研究為合法政治斗爭提供理論支持。
當(dāng)時中國共產(chǎn)黨作為一個掌握一定武裝力量的反對黨，對憲法問題的思考主要是批判性的。其中，作為中國共產(chǎn)黨的魅力型領(lǐng)導(dǎo)人，毛澤東對中國共產(chǎn)黨憲法的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。特別是中國共產(chǎn)黨第七屆代表大會以后，毛澤東成為中國共產(chǎn)黨內(nèi)的理論權(quán)威。延安時期，斯大林的憲法觀念曾是以毛澤東為首的中國共產(chǎn)黨接受的權(quán)威觀念。[45]1〕940年2月20日，在中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)下，召開了由1000多人參加的“延安各界憲政促進會”成立大會，毛澤東發(fā)表了重要演講《新民主主義憲政》。在這篇著名的演講中，毛澤東提出了那個至今仍具有深遠(yuǎn)影響力的憲法概念。即，“世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認(rèn)它，這就是憲法。中國則不然。中國是革命尚未成功，國內(nèi)除我們邊區(qū)等地而外，尚無民主政治的事實。中國現(xiàn)在的事實是半殖民地半封建的政治，即使頒布一種好憲法，也必然被封建勢力所阻撓，被頑固分子所障礙，要想順暢實行，是不可能的。”[46]由于早期中國共產(chǎn)黨和共產(chǎn)國際的特殊關(guān)系，蘇聯(lián)憲法觀念特別是斯大林有關(guān)蘇聯(lián)憲法草案的講話對中國共產(chǎn)黨的影響較大。1936年，斯大林對當(dāng)時的蘇聯(lián)憲法草案曾指出，憲法只能承認(rèn)事實，不能搞綱領(lǐng)。[47]而毛澤東在《新民民主主義憲政》一文中對憲法的認(rèn)識，顯然與斯大林的觀點相一致。斯大林認(rèn)為，憲法是“對民主事實的確認(rèn)”[48]，其中并未包括對未來的規(guī)劃，何談“憲法實施”?在這種理念下，政治決斷高于憲法，憲法只是對政治的確認(rèn)。這種確認(rèn)型的憲法概念曾經(jīng)被中國共產(chǎn)黨接受。
后來，伴隨著中國共產(chǎn)黨與國民黨之間實力對比關(guān)系的變化，如何建立新的憲法體制成為中國共產(chǎn)黨取得政權(quán)后的首要任務(wù)。但是，上述確認(rèn)式的憲法概念與建立社會主義新的憲法秩序和改變舊法統(tǒng)之間存在張力。因此，中國共產(chǎn)黨批判性地發(fā)展了斯大林的憲法概念，認(rèn)為憲法不僅是對事實的確認(rèn)，同時也是綱領(lǐng)，是對未來的規(guī)劃。在主導(dǎo)新中國憲法起草過程中，毛澤東代表的中國共產(chǎn)黨人對憲法的理解發(fā)生了關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)變。在1954年憲法起草時，毛澤東認(rèn)為憲法不僅僅是對事實的確認(rèn)，同時也具有“綱領(lǐng)性”[49]。他說：“1918年，蘇維埃俄羅斯憲法就有綱領(lǐng)性的。胡喬木稱贊斯大林，我就贊成列寧。我們這個憲法有兩部分，就是綱領(lǐng)性的，國家機構(gòu)那些部分是事實，有些東西是將來的(綱領(lǐng)性內(nèi)容)，比如三大改造。”[50]此外，劉少奇在憲法草案報告中也指出：“憲法不去描畫將來在社會主義社會完全建成以后的狀況，但是為了反映現(xiàn)在的真實狀況，就必須反映正在現(xiàn)實生活中發(fā)生著的變化以及這種變化所趨向的目標(biāo)。如果不指明這個目標(biāo)，現(xiàn)實生活中的許多事情就不可理解。我們的憲法所以有一部分條文帶有綱領(lǐng)性，就是因為這個原故。”[51]在上述對蘇聯(lián)斯大林版本憲法概念的反思的基礎(chǔ)上，憲法實施的概念在邏輯上具有其存在的理論空間。憲法實施具有了面向未來的政治變革與法秩序構(gòu)建的功能，在這種理論延長線上，才有了毛澤東有關(guān)“實行憲法”的論述。
由于受到政治確認(rèn)型憲法概念的影響，主流觀念中仍將“憲法實施”理解為一種政治過程。在這種思路下，憲法規(guī)范只是更宏大的政治系統(tǒng)運作的一個環(huán)節(jié)，實施憲法是實現(xiàn)政治目標(biāo)的一種手段。在此過程中，需要貫徹實施的不僅僅是憲法規(guī)范，也包括政治的價值理念和規(guī)范，如政治目標(biāo)、黨章黨紀(jì)等。這種政治化實施的思路是將憲法實施置于一個更長的歷史維度和更宏觀的社會背景下來統(tǒng)籌安排。換言之，憲法是以一種附帶在政治目標(biāo)的實現(xiàn)中來貫徹落實的，為此可稱之為“附屬型的憲法實施”。在這種“附屬型的憲法實施”過程中，憲法更多被視為政治的形式，必須隨著政治的發(fā)展與時俱進。而政治目標(biāo)則被認(rèn)為具有高于憲法規(guī)范的價值，憲法實施是為了實現(xiàn)上述更高更次的價值目標(biāo)。相應(yīng)的，憲法實施過程體現(xiàn)了目的性特征，可以說是一種目的程式(purpose-specific programme)[52]。在這種視角下，憲法是確認(rèn)政治目標(biāo)的法律文本，憲法通過賦予國家權(quán)力、確認(rèn)國家政策、憲法委托等方式，為國家行為設(shè)定一定的要求，最大化的實現(xiàn)憲法確認(rèn)的價值目標(biāo)。中國憲法中許多確認(rèn)目標(biāo)的條款，這些條款主要通過政治化的方式來實施。[53]比如，憲法在序言中確認(rèn)了國家的根本任務(wù)、基本路線等，以及憲法總綱中包括的各類政策性條款。[54]
在上述憲法思維的主導(dǎo)下，我國主流的憲法實施概念，非常重視作為政治過程的“憲法實施”。在政治化實施的思路下，憲法實施的推動力量是人民，政治過程的關(guān)鍵組織者和發(fā)動者則是中國共產(chǎn)黨。1983年，彭真在有關(guān)憲法實施的講話中強調(diào)，“黨的各級組織和廣大黨員模范地遵守和執(zhí)行憲法，并同全國各族人民一道，同各民主黨派和各人民團體一道，共同維護憲法的尊嚴(yán)和保證憲法的實施，我們的憲法就一定能夠在維護社會主義制度、促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)勝利發(fā)展中，發(fā)揮更加巨大的作用。”[55]這種政治化的憲法實施理念格外重視提高民眾的憲法觀念，寄希望于社會所有成員都來保障憲法的實施。比如，設(shè)立國家憲法日和建立憲法宣誓制度，這些舉措可以提高憲法作為根本法的受關(guān)注程度，使憲法觀念深入人心，也使社會各界更加重視憲法實施。
對憲法實施的政治化理解導(dǎo)致了許多應(yīng)當(dāng)通過法律機制解決的憲法問題被過度政治化。在主流的政治觀念中，憲法并非基于法律體系的階層構(gòu)造理念來實施，而是依賴于政治力量推動。相應(yīng)的，憲法監(jiān)督不是依靠憲法的最高法律位階效力，而是依靠更高的政治權(quán)威來實現(xiàn)。雖然從形式上看，所有國家機關(guān)、社會組織等主體都有實施憲法的義務(wù)，所有國家行為都是在實施憲法，但實際上這種實施憲法的義務(wù)只是一種泛化的政治道德，無法轉(zhuǎn)化為憲法有效實施的推動力。因此，1982年憲法頒布實施以后的憲法學(xué)理論開始反思傳統(tǒng)憲法實施概念，并重視從法律的角度來研究“憲法實施”問題[56]，特別重視完善憲法實施的法律機制。[57]相應(yīng)的，主流的政治觀念也開始重視憲法的法律性，強調(diào)憲法的法律屬性。[58]
(二)非司法中心的“憲法實施”
在中國憲法觀念史上，對新中國的主流憲法觀念影響最大的是蘇聯(lián)版本的馬克思主義國家法學(xué)說。根據(jù)蘇聯(lián)的主流國家法學(xué)說，法治過程大體上可以分為三個部分，即法律制定(立法)，法律實施(執(zhí)法)和法律監(jiān)督。相應(yīng)的，“憲法實施”概念的理論框架是憲法制定——憲法實施——憲法監(jiān)督。[59]如果進一步追溯，這種理論框架是對經(jīng)典馬克思主義將政治過程分為決定和執(zhí)行兩個部分的“議行合一”理論的進一步發(fā)展。在這種理論體系中，司法機關(guān)和行政機關(guān)本質(zhì)上沒有區(qū)別，都是代議機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，其法律功能在于實施代議機關(guān)已經(jīng)制定的法律。[60]這種法律實施的觀念與近代立法中心主義的憲法理念一脈相承。
在上述理論框架影響下，我國主流法學(xué)理論認(rèn)為憲法和法律的實施機制基本相同，其主體是所有的國家機關(guān)。這些國家機關(guān)承擔(dān)的功能都是實施已經(jīng)制定的法律，司法機關(guān)沒有特殊地位，甚至和行政機關(guān)的功能沒有區(qū)別。社會主義法制的任務(wù)很簡單：制定法律，然后去實施法律。董必武、鄧小平有關(guān)法制的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”十六字方針，也是這種理論的延伸。彭真概括得更加簡練：“社會主義法制，一個是有法可依，二是要依法辦事。”[61]在上述司法機關(guān)和行政機關(guān)同屬法律實施部門的理論框架下，司法機關(guān)也是一種法律的執(zhí)行或者實施機關(guān)。[62]在這種理念下，法院也是一個“執(zhí)法部門”，其基本職責(zé)就是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律和司法程序，獨立審判各類案件。最重要的是要嚴(yán)格依法辦事，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。”[63]因此，這種憲法實施框架與三權(quán)分立模式下以司法為中心的憲法實施有著明顯不同。[64]西方強調(diào)司法中心的憲法實施理念主要是將憲法作為一種條件規(guī)范對待，因此其實施更多是通過司法性的違憲審查制度來貫徹實施憲法。其基本原理是，憲法作為法律發(fā)揮著規(guī)范政治的功能，為國家行為設(shè)定必要界限和限度。如果國家行為超出這種界限，則構(gòu)成違反憲法。因此，這種憲法實施的方式是將憲法規(guī)范視為一種確認(rèn)公權(quán)力合法性范圍的根本規(guī)范。公權(quán)力的行使必須依據(jù)憲法，且不超出憲法設(shè)定的界限，這種界限最終需要通過違憲審查制度加以保障。在這種視角下，憲法具有最高法律效力，政治并非憲法的目的，而是憲法規(guī)范的對象。借用盧曼的法社會學(xué)理論的分析概念，這種憲法實施可以說一種條件程式(conditional program)[65]。即由司法機關(guān)來判斷國家行為是否超越了憲法所設(shè)定的條件和界限。而中國的憲法實施并非以司法為中心的實施，在主流的憲法實施理念中，沒有立法、行政與司法的區(qū)分，也缺乏三權(quán)之間的相互監(jiān)督與制衡。
在上述憲法實施的理念中，憲法規(guī)范功能的實現(xiàn)依賴于多個主體參與，這顯然也有別于以憲法審查為中心的實施模式。因此，司法機關(guān)并非憲法實施的主要承擔(dān)機關(guān)，更不是憲法實施的監(jiān)督機關(guān)。根據(jù)經(jīng)典馬克思主義作家的理論，司法必須服從民主決定，否則人民可以撤換法官。對此，列寧曾指出：“法官和軍政負(fù)責(zé)人員都由人民選舉，并可以按照大多數(shù)選民的決定隨時撤換。”[66]受蘇聯(lián)的影響，許多社會主義國家憲法將監(jiān)督憲法實施的職權(quán)賦予了“最高權(quán)力機關(guān)”。相應(yīng)的，前蘇聯(lián)和東歐社會主義國家的憲法觀念反對憲法司法化，因為司法機關(guān)監(jiān)督憲法實施是“違反民主原則的”。[67]
在非司法中心的憲法實施理念影響下，立法機關(guān)在憲法實施中扮演著舉足輕重的角色。從憲法制度的相互影響歷史看，蘇聯(lián)1936年憲法對中國主流憲法觀念影響很大。眾所周知，新中國的第一部憲法是在斯大林的建議下制定的。其時，斯大林有關(guān)1936年蘇聯(lián)憲法草案的講話曾被奉為經(jīng)典，并廣為引用。他指出：“憲法并不是法律匯編。憲法是根本法，而且僅僅是根本法。憲法并不排除將來立法機關(guān)的日常立法工作，而要求有這種工作。憲法給這種機關(guān)將來的立法工作以法律基礎(chǔ)。”[68]這種觀念對中國的憲法實施產(chǎn)生了較為有力的影響。根據(jù)彭真的看法，憲法的規(guī)定主要通過具體立法的完善來落實，由全國人大常委會監(jiān)督憲法的實施。此后，主流憲法觀念認(rèn)為，憲法是制定法律法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，對建立和完善社會主義法律體系起著重要的指導(dǎo)作用。[69]迄今，我國主流憲法觀念也將立法作為實施憲法的主要方式，“通過完備的法律推動憲法實施”被認(rèn)為是憲法實施的一個重要經(jīng)驗。[70]
回顧三十年來中國憲法實施的過程，立法是憲法實施的一個重要方式。中國立法機關(guān)制定法律時候通常會作出“依據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)定，這種表述在國外立法中并不多見。從憲法實施以來的立法統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，大多數(shù)立法都是對憲法規(guī)定進行具體化的結(jié)果。[71]立法實施的主要方式包括將憲法確立的制度進一步具體化、體系化，通過立法來具體化憲法的組織規(guī)范和權(quán)利規(guī)范體系，以及確立基本權(quán)利的各種保障制度等。在立法機關(guān)同時承擔(dān)著憲法監(jiān)督職能的憲法體制下，上述通過立法實施憲法的機制本身包括了消極性的合憲性控制和積極性的憲法實施兩種方式。[72]
五、討論與展望
“憲法實施”這一概念雖然早在清末民初已經(jīng)被知識界普遍采用，但并未被嚴(yán)格界定。在當(dāng)時，“憲法實施”概念的內(nèi)涵大體上約等于“建立立憲政體”或“實施憲政”，即制定憲法，并且實施該部憲法。近代以來，在打破舊秩序、建立新秩序的變革時期，通過政治動員來實施憲法，是憲法實施的一種主要思路。孫中山的軍政、訓(xùn)政、憲政三階段論，就是這種理論的一種具體演化。在上述變法思維主導(dǎo)下，憲法實施要尋求憲法之外的力量，以實現(xiàn)憲法的規(guī)范效力，即政治化的憲法實施方式。受這種理念影響，政治化的實施也是目前中國憲法實施的主要方式，即通過中國共產(chǎn)黨的組織動員各種政治力量來推進憲法實施。
憲法對于中國而言是舶來品，無論是民國時期的憲法理論，還是蘇聯(lián)的憲法理論，都貫徹著一種變法思維。在變法思維的影響下，“憲法實施”這一概念體現(xiàn)了一種高度概括、粗線條的憲法思維。這種思維將法治簡化為決定和執(zhí)行兩個過程。這種理念與近代政治學(xué)說中有關(guān)政治與行政的二分論，甚至孫中山的政權(quán)與治權(quán)的二分論都存在一定的類似之處。這種觀念與馬克思主義國家法理論中將政治過程分為“決議”和“執(zhí)行”兩種過程也有一定的趨同之處，因此被我國憲法學(xué)說繼承并發(fā)展。這種粗線條的憲法實施概念也是導(dǎo)致傳統(tǒng)憲法學(xué)理論體系構(gòu)建不夠精致的一個重要原因。
社會主義新中國的“憲法實施”概念可以追溯到憲法起草過程中的中國共產(chǎn)黨憲法觀念，甚至可以進一步追溯到民國時期的憲法觀念和斯大林版本的國家法學(xué)說。從憲法觀念發(fā)展的源流來看，社會主義新憲法秩序建構(gòu)與中國近代以來的“變法思維”的雙重影響，共同締造了中國政治化的“憲法實施”概念。在上述觀念影響下，中國主流政治觀念中的“憲法實施”主要是通過憲法觀念的改造，然后動員各種政治的力量落實憲法的規(guī)定，為此也特別重視一般人民大眾的憲法觀念，寄希望于“人民養(yǎng)成人人遵守憲法、維護憲法的觀念和習(xí)慣，同違反和破壞憲法的行為進行斗爭”。[73]這種重視提高憲法觀念，動員人民群眾參與憲法實施的思路，與民國時期制憲語境下重視政治手段實施憲法的思路類似。體現(xiàn)的是一種變法思維主導(dǎo)下的政治化實施，甚至帶有憲法工具主義的思維傾向。如果進一步追溯，這種重視憲法觀念的“憲法實施”甚至可以溯源到梁啟超的“開民智”的主張。
從憲法學(xué)說跨國繼受的過程看，無論是民國時期的憲法學(xué)說還是蘇聯(lián)版本的國家法學(xué)說，都與德國近代國家法學(xué)之間存在著某種學(xué)說上的關(guān)聯(lián)性。近代中國法學(xué)受日本影響較大，許多法學(xué)概念都是從日本回流傳入中國。[74]而近代日本憲法學(xué)說又受到德國國家法學(xué)說的影響。此外，德國近代國家法學(xué)說對蘇聯(lián)的主流國家法學(xué)說也產(chǎn)生了一定的影響。[75]這些近代憲法理念有一個共同的價值取向，就是對代議機關(guān)在憲法秩序的建構(gòu)功能中寄予厚望。因為在這些理論產(chǎn)生時，通過法律程序來保障憲法實施的違憲審查制度尚未在世界上普遍確立，憲法理論對司法違憲審查制度也關(guān)注不夠。[76]比較而言，通過立法來實施憲法也是立憲主義的近代課題。因此，無論是我國民國時期的憲法文本，還是借鑒蘇聯(lián)而來的我國現(xiàn)行憲法，其中存在大量的法律保留條款也就不足為奇了。從比較憲法史來看，正是由于我國尚未完成立憲主義的近代課題，社會各界對立法機關(guān)實施憲法仍存有期待，立法機關(guān)被視作為憲法實施的主要力量。
當(dāng)前，中國社會觀念整體而言尚未接受現(xiàn)代法治的價值理念，社會各界的憲法觀念仍然有待提高，因此通過政治動員來提高憲法觀念對憲法實施仍不失具有重要意義。但這種政治化實施憲法的思路忽視了憲法作為框架秩序?qū)φ蔚囊?guī)范功能，同時也忽視了憲法作為法律規(guī)范所具有的正當(dāng)化功能。在社會主義法律體系逐漸形成后，立法中心主義的時代即將過去，如何以憲法為根本法律依據(jù)，清理和優(yōu)化法律體系是法治中國建設(shè)的一個關(guān)鍵問題。在此背景下，通過專門法律機構(gòu)來保障憲法實施的任務(wù)尤為迫切。[77]因此，對“憲法實施”概念的理解應(yīng)當(dāng)超越政治化的憲法實施觀念，轉(zhuǎn)向重視法律保障機制的憲法實施理念。與此相適應(yīng)，推進憲法實施的理論設(shè)計和方案也應(yīng)超越政治動員模式，轉(zhuǎn)向重視憲法實施保障的法律機制。[78]
注釋:
[1]參見許崇德：《我國憲法與憲法的實施》，載《法學(xué)家》1998年第6期。
[2]參見《憲法學(xué)》編寫組：《憲法學(xué)》，高等教育出版社、人民出版社2011年版，第296頁。也有學(xué)者認(rèn)為，憲法實施是指公權(quán)力部門依據(jù)憲法作出的國家行為。由于任何公權(quán)力機構(gòu)都有遵守憲法的義務(wù)，因而合憲的公權(quán)力行為均可被認(rèn)為是憲法實施的一種方式。參見張千帆：《憲法實施的概念與路徑》，載《清華法學(xué)》2012年第6期。
[3]Richard H. Fallon, Jr.，The Supreme Court, 1996 Term Foreword, Implementing the Constitution, 111 Harv. L.Rev.54，82 n.146(1997)
[4]See Lawrence Gene Sager, Fair Measure: The Legal Status of Under-enforced Constitutional Norms, 91 HARV. L.REV.1212(1978)此外，Sager提出了“未充分實施的憲法”這一概念。他認(rèn)為，通過司法審查未充分實施的憲法規(guī)范同樣具有法律效力，其他憲法機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分遵守并實施。比如，單純通過憲法審查對于某些基本權(quán)利的保障程度可能不夠，其他憲法機關(guān)也應(yīng)當(dāng)有義務(wù)對基本權(quán)利進行更充分的保護，比如國會和州法院。針對這個概念，Young提出了憲法的“過度實施”理論。認(rèn)為，主流憲法理論區(qū)分了憲法本身和經(jīng)過法院實施后的具體化的憲法規(guī)則兩種憲法。據(jù)此，憲法含義和憲法實施之間具有一定的張力。有時候憲法被法院司法審查過度實施(over-enforcement)，有時候?qū)嵤┎蛔?。有時候法院會超出憲法條文的明顯含義而實施憲法，有時候會因為制度功能分配不同，而對于憲法規(guī)范的實施沒有達到憲法所要求的程度和標(biāo)準(zhǔn)。Ernest A. Young, Popular Constitutionalism and the Under-enforcement Problem: The Case of the National Healthcare Law, 75 LAW & CONTEMP. PROBS. no.3，2012 at 157.
[5]日本學(xué)者尾形健將上述美國學(xué)者Sager和Fallon論文中的implementing the constitution和constitutional enforcement翻譯為“憲法の實施”，尾形健：司法審査とその「実踐(practice)」――アメリカ憲法學(xué)における一側(cè)面を手がかりに，各國憲法の差異と接點，成文堂(2010)。
[6]檢索時間：2015年3月26日，范圍為CSSCI(2014-2015)來源期刊(含擴展版)。
[7]參見上官丕亮：《憲法文本中的“憲法實施”及其相關(guān)概念辨析》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2012年第1期。
[8]參見《民族區(qū)域自治法》、《陜西省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于深入學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實施憲法的決議》、《山西省人民陪審員選舉辦法》等。
[9]參見前引[2]，張千帆文。
[10]參見前引[7]，上官丕亮文。
[11]彭真是我國法制建設(shè)的主要奠基人，現(xiàn)行1982年《憲法》是由彭真主持制定的。1983年至1987年，彭真任六屆全國人大常委會委員長，直接主持全國人大常委會工作，也是憲法實施進程的重要推動者。所以，彭真對憲法實施的設(shè)計、觀點是我國憲法監(jiān)督制度確立的重要理論基礎(chǔ)。劉松山：《彭真與憲法監(jiān)督》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2011年第5期。
[12] 1983年4月30日，彭真同胡繩、王漢斌等談貫徹執(zhí)行憲法問題時指出，五屆全國人大制定的新憲法，是我們治國安邦的總章程，受到全國各族人民的擁護。今后的問題是如何保證憲法的實施。參見《彭真年譜》(第五卷)，中央文獻出版社2012年版，第193頁。另參見彭真委員長在中華人民共和國六屆全國人民代表大會第一次會議上的講話。
[13]劉政：《人民代表大會制度的歷史足跡》，中國民主法制出版社2008年版，第236頁。
[14]參見王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時期社會主義民主法制建設(shè)》，中國民主法制出版社2012年版，第128-129頁。
[15]1982年11月26日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上，憲法修改委員會副主任委員彭真作《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》。其中，彭真指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民制定了新憲法，中國共產(chǎn)黨也將同全國各族人民一道，同各民主黨派和各人民團體一道，共同維護憲法尊嚴(yán)和保證憲法實施。憲法通過以后，要采取各種形式廣泛地進行宣傳，做到家喻戶曉。十億人民養(yǎng)成人人遵守憲法、維護憲法的觀念和習(xí)慣，同違反和破壞憲法的行為進行斗爭，這是一個偉大的力量。體現(xiàn)了人民意志和中國共產(chǎn)黨的正確主張的新憲法，又由全體人民和中國共產(chǎn)黨的努力來保證它的實施，就一定能夠在促進我國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的勝利發(fā)展中發(fā)揮偉大的作用。”
[16]上述主流政治觀念對我國傳統(tǒng)憲法學(xué)理論的影響較大，參見張友漁：《進一步研究新憲法，實施新憲法》，載《中國法學(xué)》1984年第1期;浦增元：《論保證憲法實施的關(guān)鍵問題》，載《上海社科院學(xué)術(shù)季刊》1985年第3期。
[17]梁啟超：《立憲法議》(1901年)，載《飲冰室合集1·飲冰室文集之五》，第1-7頁，中華書局1989年版。
[18]實行憲法作為法律概念最早出現(xiàn)在預(yù)備立憲時期。清末立憲時，清政府廷發(fā)布的《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》稱：“各國之所以富強者，實由于實行憲法”。
[19]根據(jù)中央文獻研究室的毛勝考證，對《新民叢報》刊載內(nèi)容，毛澤東著迷到了愛不釋手的程度，如梁啟超的《新民說》一文，他看得非常用心，并在該文“論國家思想”處寫下一段批語：“正式而成立者，立憲之國家，憲法為人民所制定，君主為人民所擁戴;不以正式而成立者，專制之國家，法令為君主所制定，君主非人民所心悅誠服者。前者，如現(xiàn)今之英、日諸國;后者，如中國數(shù)千年來盜竊得國之列朝也。”這是迄今為止發(fā)現(xiàn)的毛澤東最早的一段政論文字，表明這時的毛澤東已欣然接受了維新派思想。此后一段時間，梁啟超成為毛澤東尊崇的人物。他不僅學(xué)習(xí)梁氏的思想，模仿梁氏的文風(fēng)，還給自己取了“學(xué)任”(梁啟超號“任公”)的筆名。毛勝：《毛澤東讀談梁啟超：從尊崇效仿到批判揚棄》，載《黨的文獻》2011年第4期。
[20]黃遵憲的《日本國志》記載：“四月廢左右院，置元老院、大審院，敕建立憲政體。”這是最早使用立憲政體這個概念。參見林來梵、褚宸舸：《中國式"憲政"的概念發(fā)展史》，載《政法論壇》2009年第3期。
[21]前引[17]，梁啟超文。
[22]但在君主立憲思維下，這種變革程度是有限的。梁啟超曾指出：“立憲與非立憲，則政體之名詞也;共和與非共和，則國體之名詞也。”但梁啟超宣稱“只問政體，不問國體”，因為“夫變更政體，則迸化之現(xiàn)象也;而變更國體，則革命之現(xiàn)象也。”參見梁啟超：《異哉所謂國體問題者》，載《飲冰室合集8·飲冰室專集之三十三》，中華書局1989年版，第85-97頁。
[23]參見門中敬：《中國富強憲法的理念傳承與文本表征》，載《法學(xué)評論》2014年第5期。
[24]前引[17]，梁啟超文。
[25]參見夏新華等整理：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第708頁。
[26]前引[25]，夏新華等書，第708頁。
[27]張知本：《憲法實施與男女平權(quán)》，載《改造雜志》，1946年第1期，創(chuàng)刊號。
[28]彼時，延安市各界憲政促進會公開主張：“制定憲法，決定實施憲政日期，并執(zhí)行憲法。”載《香港星島日報》1940年5月19日。
[29]梁啟超指出，“開明專制者，實立憲之過渡也，立憲之預(yù)備也。”“此時代不必太長，且不能太長，所過之后即進于立憲，此國家進步之大順序也。”梁啟超：《開明專制論》，載《飲冰室合集2·飲冰室文集之十七》，中華書局1989年版，第13-83頁。
[30]孫中山將建設(shè)國家的程序分為三個階段：軍政、訓(xùn)政與憲政，訓(xùn)政是憲政的必經(jīng)階段。
[31]張佛泉：《我們究竟要什么樣的憲法》，載《獨立評論》1937年第236號。
[32]蕭公權(quán)：《憲政的條件》，載《獨立評論》1937年238號，收錄于蕭公權(quán)：《憲政與民主》，中國人民大學(xué)出版社2014年版。
[33]胡適：《再談?wù)剳椪?，載《獨立評論》第二三六號，1937年5月30日。
[34]參見前引[32]，蕭公權(quán)文。
[35]參見前引[31]，張佛泉文。
[36]愚廠編：《省憲輯覽》，轉(zhuǎn)引自前引[25]，夏新華等書，第709-710頁。
[37]前引[36]，第709頁。
[38]楊紀(jì)編：《憲政要覽》，原載《香港大公報》，1937年11月29日。轉(zhuǎn)自夏新華等整理：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第1067頁。
[39]當(dāng)時，國民黨的主流觀念認(rèn)為憲法實施的條件是，“一方面政府固要負(fù)有行憲的責(zé)任和能力;而一方面人民本身更要有更要有行憲的責(zé)任和能力。”參見楊紀(jì)編：《憲政要覽》，轉(zhuǎn)自夏新華等整理：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第1063頁。
[40]梁文海：《制定憲法與實施憲政》，載《抗戰(zhàn)時代》1936年第3期。
[41]參見張小軍：《1949年至1953年司法改革演變及若干反思——以“新法學(xué)研究院”對舊法人員的改造和1952年司法改革為例》，載《政治與法律》2010年第12期。
[42]參見韓大元：《對20世紀(jì)50年代中國憲法學(xué)基本范疇的分析與反思》，載《當(dāng)代法學(xué)》2005年第3期;夏澤祥：《我國憲法學(xué)基本范疇的歷史類型》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2006年第5期。
[43]《列寧全集》(第30卷)，人民出版社1959年版，第433頁。
[44]參見前引[25]，夏新華等書。
[45]〕當(dāng)時中國共產(chǎn)黨在憲法理論研究上的一個重要人物是謝覺哉，時任中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的憲法研究會的負(fù)責(zé)人。從謝覺哉日記中的記載來看，中國共產(chǎn)黨對憲法概念的事實論理解，系源于斯大林在蘇聯(lián)憲法草案的說明中的那個著名論斷：“綱領(lǐng)主要是說將來，憲法卻是說現(xiàn)在。”斯大林這個對憲法所下的定義對中國共產(chǎn)黨人憲法觀念影響很大。
[46]毛澤東：《新民主主義的憲政》，載《毛澤東選集》(第二卷)，人民出版社1991年版。
[47]此外，斯大林的憲法概念對中國憲法理論和實踐影響深遠(yuǎn)。根據(jù)斯大林的論斷，“憲法并不是法律匯編。憲法是根本法，而且僅僅是根本法。”直到1982年憲法制定后的一段時間，這個對憲法的定義仍然對我國影響深遠(yuǎn)。甚至影響了中國的司法實踐。比如，1955年最高法院有關(guān)刑事判決不得援引憲法的批復(fù)。
[48]參見斯大林：《關(guān)于蘇聯(lián)憲法草案》，載《斯大林文選》，人民出版社1985年版，第99-129頁。
[49]該觀點是對毛澤東在《新民主主義憲政》中有關(guān)憲法概念的發(fā)展和超越。在《新民主義憲政》一文中，毛澤東認(rèn)為憲法是對民主事實的確認(rèn)。這與斯大林關(guān)于憲法草案講話中的憲法概念一脈相承。
[50]逄先知：《新中國首部憲法誕生背后：毛澤東刪國家元首條文》，載《中國經(jīng)濟周刊》2009年第46期。
[51]劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》，第一屆全國人民代表大會第一次會議1954年9月15日。
[52]“條件程式”與“目的程式”這對概念是盧曼的區(qū)分，See Niklas Luhmann, Law as Social System ，Oxford University Press(2004)，pp.196-203.
[53]但不是完全通過政治化的方式來實施，因為這些條款也可作為憲法判斷的依據(jù)，通過法律方式實施。而且，憲法規(guī)范是一個體系結(jié)構(gòu)，對其他憲法條款的法律解釋也可能會影響到對這些條款的實施。
[54]一些西方學(xué)者認(rèn)為，因為受儒家文化傳統(tǒng)和社會主義傳統(tǒng)的雙重影響，中國憲法中許多條款規(guī)定了這種目標(biāo)性條款。Janet E. Ainsworth, Interpreting Sacred Texts: Preliminary Reflections on Constitutional Discourse in China, 43Hastings Law Journal, 273，279(1992); Teemu Ruskola, LEGAL ORIENTALISM, 101 Michigan Law Review 179(2002).
[55]彭真：《進一步實施憲法，嚴(yán)格按照憲法辦事》，載《彭真文選》，人民出版社1991年版，第488頁。
[56]王叔文：《論憲法實施的保障》，載《中國法學(xué)》1992年第6期，
[57]參見蔡定劍：《憲法實施的概念與憲法施行之道》，載《中國法學(xué)》2004年第1期。
[58]比如，中共中央總書記習(xí)近平強調(diào)，憲法“具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力”。參見習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話。
[59]雖然憲法實施是一個本土概念，但“憲法監(jiān)督”這一個概念則源自蘇聯(lián)憲法學(xué)說，參見蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)研究所主編：《蘇聯(lián)國家法教程》，彭健華譯，大東書局1950年版，第56頁。這種重視監(jiān)督的觀念來源于列寧的法律理論。根據(jù)列寧的觀點，法律的實施需要監(jiān)督：“一般是用什么來保證法律的實行呢?第一，對法律的實行加以監(jiān)督。第二，對不執(zhí)行法律的加以懲辦。”《列寧全集》(第2卷)，人民出版社1984年版，第253頁。
[60]有學(xué)者認(rèn)為，這種觀念可以追溯至盧梭的行政權(quán)吸納司法權(quán)理論，這種觀念有別于洛克主張的司法獨立。參見張澤濤：《法院向人大匯報工作與司法權(quán)的行政化》，載《法學(xué)評論》2002年第6期。
[61]彭真：《關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)思想的幾個問題》，載《彭真文選》，人民出版社1991年版，第579頁。
[62]比如，彭真曾為最高人民法院辦公樓題詞：“嚴(yán)肅執(zhí)法”。參見《彭真年譜》(第5卷)，中央文獻出版社2012年版，第339頁。
[63]喬石：《喬石談民主與法制》，人民出版社、中國長安出版社2012年版，第280頁。
[64]這也是“憲法司法化”的主張在中國憲法體制下遭遇水土不服的原因之一。有關(guān)憲法司法化的理論參見蔡定劍：《中國憲法司法化路徑探索》，載《法學(xué)研究》2005年第5期。
[65]有關(guān)“條件程式”的概念與理論，See Niklas Luhmann, Law as Social System ，Oxford University Press(2004)，pp.196-203.
[66]列寧：《修改黨綱的材料》，載《列寧全集》(第24卷)，人民出版社1990年版，第439頁。
[67]但是，這種觀念并不反對司法機關(guān)對憲法問題“陳述意見”的權(quán)力。比如，根據(jù)1924年蘇聯(lián)憲法，最高法院有權(quán)審查加盟共和國的法律是否符合憲法，但是最終決定權(quán)不在司法機關(guān)，仍在最高權(quán)力機關(guān)。參見劉慶華編：《蘇聯(lián)憲法概論》，中南政法學(xué)院法律系國家法教研室1986年3月，第42頁。另參見蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)研究所主編：《蘇聯(lián)國家法教程》，彭健華譯，大東書局1950年版，第56頁。
[68]斯大林：《關(guān)于蘇聯(lián)憲法草案》，載《斯大林文選》，人民出版社1985年版，第99-129頁。
[69]喬石：《在首都紀(jì)念憲法頒布十周年大會上的講話》，載《喬石談民主法制》，人民出版社、中國長安出版社2012年版，第319頁。
[70]習(xí)近平在講話中指出：“全國人大及其常委會要加強重點領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑，通過完備的法律推動憲法實施，保證憲法確立的制度和原則得到落實。國務(wù)院和有立法權(quán)的地方人大及其常委會要抓緊制定和修改與法律相配套的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，保證憲法和法律得到有效實施。”參見習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，2012年12月4日。
[71]參見全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室編：《中華人民共和國立法統(tǒng)計》(2008年版)，中國民主法制出版社2008年版，第七章。
[72]根據(jù)當(dāng)前的主流政治觀念，通過立法實施憲法，“一方面，要遵循憲法確立的制度和原則，從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)，從人民根本利益出發(fā)，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序開展立法活動，維護國家法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威;另一方面，要通過不斷完善法律法規(guī)和配套的規(guī)范性文件，貫徹落實憲法確立的制度和原則，推動憲法實施，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。”張德江：《完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系》，載《人民日報》2014年10月31日02版，另參見本書編寫組：《〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第9頁。
[73]彭真在憲法草案說明中的論述，后被廣為引用。
[74]參見王?。骸稖贤▋蓚€世界的法律意義：晚清西方法的輸入與法律新詞初探》，中國政法大學(xué)出版社2001年版。
[75]雖然蘇聯(lián)國家法學(xué)說對于德國國家法學(xué)說批判色彩濃厚，但是其中基于對于代議民主的期待而發(fā)展出來的立法中心主義與德國近代國家法學(xué)說有一定的關(guān)聯(lián)性。參見蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)研究所主編：《蘇聯(lián)國家法教程》，彭健華譯，大東書局1950年版，第27-30頁。
[76]比如，民國時期憲法學(xué)界的重要人物張知本對憲法審查的認(rèn)識也比較簡單。他認(rèn)為“現(xiàn)在各國關(guān)于實施憲法方面有兩類：一是國家最高法院單獨負(fù)責(zé)實施憲法，如果議會通過的法案或是國家行政元首的行政行為與憲法違背時，最高法院就可以宣告無效;一種是代表人民的國會有很大的權(quán)力可以制定或修改憲法。”張知本：《憲法實施與男女平權(quán)》，載《改造雜志》(創(chuàng)刊號)1946年第1期。
[77]中共十八屆四中全會決定也將完善憲法監(jiān)督制度和憲法解釋制度作為推進依法治國的重要舉措。參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。
[78]有關(guān)的研究可參見李林、翟國強：《健全憲法實施監(jiān)督機制研究報告》，中國社會科學(xué)出版社2015年版。
作者簡介：翟國強，法學(xué)博士，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員。
