2017年12月24日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議聽取和審議了全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告。這是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)首次專項(xiàng)審議備案審查工作。

　　備案審查工作與黨的十九大報告提出的“合憲性審查工作”有著密切的關(guān)系。作為推進(jìn)合憲性審查工作的一個重要方面，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)。加強(qiáng)備案審查，健全備案審查制度，有利于完善憲法監(jiān)督制度，為推進(jìn)合憲性審查工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　加強(qiáng)憲法監(jiān)督，對依法治國、建設(shè)社會主義法治國家意義非常重大。全國人大及其常委會和有關(guān)機(jī)構(gòu)推進(jìn)合憲性審查工作，將進(jìn)一步維護(hù)憲法權(quán)威，確保憲法法律有效實(shí)施，推動全面依法治國向縱深發(fā)展。

　　我國憲法監(jiān)督的主體和主要方式

　　在我國，所謂合憲性審查，是由全國人大及其常委會依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，對于可能存在違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及國家機(jī)關(guān)履行憲法職責(zé)的行為進(jìn)行審查，并對發(fā)現(xiàn)違反憲法的問題予以糾正，以維護(hù)憲法的權(quán)威。合憲性審查，是監(jiān)督憲法實(shí)施的必要方式。

　　為了保障憲法實(shí)施，世界各國多建立了對憲法實(shí)施的監(jiān)督制度即違憲審查制度，主要有兩種模式：一是以普通法院為審查機(jī)關(guān)。如美國、日本等國的普通法院在審理具體案件過程中，有權(quán)對作為該案件審理依據(jù)的有關(guān)法律、法規(guī)的合憲性進(jìn)行審查。美國是最早建立這一制度的國家，盡管憲法未作規(guī)定，但聯(lián)邦最高法院通過1803年馬伯里訴麥迪遜案確立了違憲審查制。二是以專門的機(jī)關(guān)作為審查機(jī)關(guān)，如法國憲法委員會、德國聯(lián)邦憲法法院、韓國憲法法院等。違憲審查的內(nèi)容主要有法律、法規(guī)的合憲性，國家機(jī)關(guān)權(quán)限爭議，特定公職人員違憲事件，選舉爭議和受理憲法訴愿等。

　　我國憲法實(shí)施和監(jiān)督制度有自己的特點(diǎn)。根據(jù)1982年憲法的規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)、組織和個人，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。因此，一切國家機(jī)關(guān)、組織和個人，既是憲法實(shí)施的主體，也是保障憲法實(shí)施的主體。但監(jiān)督憲法實(shí)施的主體是全國人大及其常委會。

　　根據(jù)憲法，全國人大有權(quán)撤銷全國人大常委會制定的不適當(dāng)?shù)姆?，有?quán)罷免國家領(lǐng)導(dǎo)人;全國人大常委會有權(quán)撤銷與憲法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例，有權(quán)監(jiān)督“一府兩院”的工作。根據(jù)《立法法》第八十七條，憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。

　　黨中央高度重視憲法實(shí)施和監(jiān)督工作。2012年12月4日，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話指出，依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。全國人大及其常委會和國家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機(jī)制和程序，堅(jiān)決糾正違憲違法行為。

　　黨的十八屆三中全會提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。十八屆四中全會決定提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

　　黨的十九屆二中全會指出，我們黨高度重視憲法在治國理政中的重要地位和作用，明確堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政，把實(shí)施憲法擺在全面依法治國的突出位置，采取一系列有力措施加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督工作，為保證憲法實(shí)施提供了強(qiáng)有力的政治和制度保障。

　　全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。我國憲法監(jiān)督制度，體現(xiàn)了全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)、代表人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力的制度設(shè)計(jì)，符合我國國情和國家體制，在維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保障憲法實(shí)施中必將發(fā)揮更加重要的作用。

　　備案審查工作是憲法監(jiān)督制度的重要著力點(diǎn)

　　全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實(shí)施，主要是針對規(guī)范性文件和職務(wù)行為。而對規(guī)范性文件實(shí)行備案審查，是維護(hù)憲法法律尊嚴(yán)、保障憲法法律實(shí)施、保證國家法制統(tǒng)一的重要制度安排。

　　實(shí)踐中，全國人大常委會法工委在全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下，主要采取三種方式開展備案審查研究工作。

　　一是依申請進(jìn)行審查，即根據(jù)有關(guān)國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民依法書面提出的審查要求或?qū)彶榻ㄗh，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查。法工委對收到的審查建議逐一進(jìn)行認(rèn)真研究，對審查中發(fā)現(xiàn)存在與法律相抵觸或不適當(dāng)問題的，積極穩(wěn)妥作出處理。如根據(jù)2016年浙江省一位公民提出的審查建議，對有關(guān)地方性法規(guī)在法律規(guī)定之外增設(shè)“扣留非機(jī)動車并托運(yùn)回原籍”的行政強(qiáng)制的問題進(jìn)行審查研究，經(jīng)與制定機(jī)關(guān)溝通，相關(guān)地方性法規(guī)已于2017年6月修改。

　　二是依職權(quán)進(jìn)行審查，即依據(jù)法律賦予的備案審查職權(quán)，主動對報送全國人大常委會備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查研究。十二屆全國人大以來，共接收報送備案的法規(guī)4778件。法工委對報送全國人大常委會備案的60件行政法規(guī)、128件司法解釋逐件進(jìn)行主動審查研究。審查發(fā)現(xiàn)5件司法解釋存在與法律不一致或其他問題，及時研究提出處理意見。

　　三是有重點(diǎn)進(jìn)行專項(xiàng)審查，即為貫徹黨中央重大決策部署、配合重要法律修改、落實(shí)全國人大常委會監(jiān)督工作計(jì)劃，或回應(yīng)社會關(guān)注熱點(diǎn)，有重點(diǎn)地對某類規(guī)范性文件開展集中審查。十二屆全國人大以來，針對部分地方出臺規(guī)定突破法律規(guī)定、損害法律尊嚴(yán)等問題，法工委多次開展專項(xiàng)審查。如2015年結(jié)合全國人大常委會三次打包修改法律取消或下放部分行政審批事項(xiàng)，對與法律修改內(nèi)容有關(guān)的107件地方性法規(guī)逐件進(jìn)行審查研究，督促地方人大常委會對30件與修改后的法律規(guī)定不一致的地方性法規(guī)及時作出修改。

　　全國人大常委會高度重視備案審查工作。2004年5月，全國人大常委會在法工委內(nèi)設(shè)立法規(guī)備案審查室，專門承擔(dān)對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的具體審查研究工作，為全國人大常委會履行備案審查職責(zé)提供服務(wù)保障。十二屆全國人大以來，全國人大常委會將備案審查工作列入每年的工作要點(diǎn)和立法、監(jiān)督工作計(jì)劃，并加強(qiáng)備案審查制度建設(shè)，如2015年3月對立法法作出修改，對開展主動審查、提出書面審查研究意見、向?qū)彶榻ㄗh人反饋、向社會公開等作出明確規(guī)定;2014年9月制定了《全國人大常委會法制工作委員會對提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋的工作辦法》;2016年12月，制定了《全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程(試行)》等。

　　推進(jìn)合憲性審查工作

　　1982年憲法實(shí)施以來，我國法治建設(shè)邁出重大步伐，權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系建設(shè)有效實(shí)施，但保證憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全，全面依法治國任務(wù)依然繁重。

　　十九大提出，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。這對全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實(shí)施的工作提出了新的要求。

　　加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作，必須進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查，為推進(jìn)合憲性審查工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。法工委將會同全國人大專門委員會、常委會辦公廳和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，落實(shí)全國人大常委會工作部署，按照有件必備、有備必審、有錯必糾的要求，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作。

　　開展合憲性審查，是推進(jìn)全面依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，也是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。對于開展合憲性審查的機(jī)構(gòu)、方式、范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)，以及憲法解釋、合憲性意見征詢、憲法實(shí)施情況報告等有關(guān)制度和工作機(jī)制，都需要進(jìn)一步研究和落實(shí)。

　　合憲性審查是強(qiáng)化憲法監(jiān)督、維護(hù)憲法權(quán)威的必然要求和重要方式，而備案審查是憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)。合憲性審查與備案審查，一是主體不同：前者為全國人大及其常委會，后者主要但不限于全國人大常委會;二是對象不同，前者包括但不限于規(guī)范性文件;三是備案審查是事先審查，合憲性審查主要事先審查也可以是事后審查。但二者目標(biāo)是一致的，都是為了保證中央令行禁止，保障憲法法律實(shí)施，維護(hù)憲法法律尊嚴(yán)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，保護(hù)公民合法權(quán)益。

　　把所有規(guī)范性文件納入審查范圍，如對報全國人大常委會備案的行政法規(guī)，報全國人大常委會備案的省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，由省級人大常委會報全國人大常委會備案的設(shè)區(qū)的市級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，由省級人大常委會報全國人大常委會備案的自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例;報全國人大常委會備案的“兩高”作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋等，在備案審查基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)合憲性審查工作。

　　隨著監(jiān)察法的制定，監(jiān)察委員會將履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán);對國家監(jiān)察委員會制定的監(jiān)察法規(guī)，應(yīng)納入合憲性審查的范圍。

　　加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查、推進(jìn)合憲性審查工作，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。如全國人大有權(quán)改變或撤銷常委會制定的不適當(dāng)?shù)姆?、常委會批?zhǔn)的違背憲法的自治條例和單行條例;全國人大常委會撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，撤銷省級人大常委會批準(zhǔn)的違背憲法的自治條例和單行條例。

　　加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查、推進(jìn)合憲性審查工作，要防止地方超越法定權(quán)限制定地方性法規(guī)，限制公民、組織的合法權(quán)利或增加公民或組織的義務(wù)、下位法違反上位法規(guī)定的情況的發(fā)生。

　　加強(qiáng)憲法監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作，需要加強(qiáng)合憲性審查制度建設(shè)，進(jìn)一步完善工作程序，根據(jù)需要適時將備案審查的內(nèi)部工作規(guī)則和程序性規(guī)定上升為法律規(guī)定，增強(qiáng)審查工作的透明度、社會公眾的參與性。

　　從備案審查到合憲性審查，相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)威有待強(qiáng)化。在全國人大常委會內(nèi)部，法工委與專門委員會和常委會辦事機(jī)構(gòu)的有關(guān)工作職責(zé)，需進(jìn)一步整合，形成工作合力。可考慮在全國人民代表大會設(shè)立“憲法監(jiān)督委員會”，以增強(qiáng)合憲性審查的權(quán)威性。

　　可以預(yù)見，隨著合憲性審查工作的推進(jìn)，將強(qiáng)化憲法監(jiān)督制度，推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)良法善治和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。

　　作者簡介：任進(jìn)，國家行政學(xué)院法學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師。