《社會(huì)科學(xué)報(bào)》：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，實(shí)現(xiàn)“1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”是到2020年新型城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)。請(qǐng)問到2020年，還有多少規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要進(jìn)城?人主要去往哪里?

　　馬曉河：對(duì)此問題，我與我的博士胡擁軍先生做過專門研究。為了進(jìn)一步推動(dòng)進(jìn)城落戶工作，2016年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》(以下簡(jiǎn)稱《落戶方案》)，要求“‘十三五’期間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上年均轉(zhuǎn)戶1300萬人以上”，其中落戶重點(diǎn)對(duì)象是“農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徒的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工”。根據(jù)《2015年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育數(shù)據(jù)、《2016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》的外出農(nóng)民工數(shù)量，可估算每轉(zhuǎn)戶3個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，需要解決1個(gè)義務(wù)教育階段隨遷子女的落戶需求。研究表明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷子女占非戶籍人口的比例一般為77%左右。

　　綜合分析，為實(shí)現(xiàn)《落戶方案》的年均1300萬落戶目標(biāo)，扣除升學(xué)轉(zhuǎn)戶的農(nóng)村學(xué)生與參軍入城的農(nóng)村青壯年等其他非戶籍人口數(shù)量，從2017年到2020年，全國(guó)共需為3000萬進(jìn)城務(wù)工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口解決落戶問題，另外大約有1000萬義務(wù)教育階段子女需要隨遷入戶。

　　結(jié)合第六次人口普查的流動(dòng)人口數(shù)據(jù)，假設(shè)31個(gè)省份根據(jù)流動(dòng)人口的省市分布結(jié)構(gòu)同比例安排農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷子女落戶數(shù)量，落戶規(guī)模超過100萬人口的省份分別為北京、內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、四川等10個(gè)省份，其中省內(nèi)跨縣落戶人口超過100萬人的省份分別為江蘇、山東、廣東、四川等4個(gè)省份，跨省落戶人口超過100萬的省份分別為北京、上海、浙江、江蘇、福建、廣東等6個(gè)省份。

　　《社會(huì)科學(xué)報(bào)》：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶，除了實(shí)現(xiàn)就業(yè)的非農(nóng)化還有身份的非農(nóng)化，即與城鎮(zhèn)戶籍享受同等的公共服務(wù)與社會(huì)福利，主要包括哪幾個(gè)方面?需要多少錢?

　　馬曉河：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的公共成本主要包括各級(jí)政府在義務(wù)教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)、住房保障等5個(gè)領(lǐng)域的公共投入。

　　根據(jù)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶公共服務(wù)的各級(jí)財(cái)政投入測(cè)算，實(shí)現(xiàn)從2017年到2020年的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶目標(biāo)，各級(jí)政府需要承擔(dān)的公共成本總額約為3.9萬億元，人均成本約為13萬元，其中人均義務(wù)教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障成本分別為3.67、3.72、3.32、2.13萬元，占比分別為28.2%、28.6%、25.5%、16.3%。

　　在進(jìn)城落戶公共成本總額中，由于各級(jí)政府正在為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供部分市民化服務(wù)，只有部分公共成本屬于新增的。義務(wù)教育的新增成本主要是為隨遷落戶中小學(xué)生配套安排的校舍建設(shè)投入、教學(xué)儀器設(shè)備購(gòu)置投入，以及跨省輸入地與輸出地之間的公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)差。養(yǎng)老保險(xiǎn)新增成本主要是跨省輸入地與輸出地之間城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差額。醫(yī)療衛(wèi)生新增成本主要是為進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及子女安排的醫(yī)療機(jī)構(gòu)新建擴(kuò)建投入、醫(yī)療設(shè)備購(gòu)置投入、醫(yī)師培訓(xùn)投入，以及跨省輸入地與輸出地對(duì)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助的差額。技能培訓(xùn)新增成本主要是跨省輸入地與輸出地之間技能培訓(xùn)財(cái)政補(bǔ)貼的差額。住房保障公共支出全部屬于新增成本。

　　據(jù)測(cè)算，從全國(guó)范圍來看，在穩(wěn)定已有的城鄉(xiāng)公共服務(wù)投入與市民化支出力度下，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶需要新增投入1.78萬億元，人均新增約5.9萬元。其中，保障性住房建設(shè)是最主要的新增投入，約為6377億元，義務(wù)教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的新增公共支出分別為4149、4431、2777億元。技能培訓(xùn)的新增支出約為百億元。

　　《社會(huì)科學(xué)報(bào)》：市民化的過程中困難很多，其中一個(gè)最主要的問題恐怕就是“錢從哪兒來”?理順中央與地方對(duì)落戶成本的分擔(dān)機(jī)制是推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的重要因素。在落戶成本中，中央和地方各需要承擔(dān)多少?

　　馬曉河：據(jù)測(cè)算，在進(jìn)城落戶公共成本總額中，需要中央財(cái)政支出部分約為7785萬元，人均約為2.59萬元，占比約為21.7%。在中央財(cái)政支出中，醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房保障領(lǐng)域的中央財(cái)政支出分別為3003、2904、1216億元。從中央財(cái)政支出的區(qū)域分布看，中央財(cái)政支出明顯向中西部?jī)A斜。上海、北京、天津、浙江、江蘇、廣東、海南、福建等8省份的中央財(cái)政支出比例均低于全國(guó)平均水平。

　　在全國(guó)31個(gè)省份中，上海、廣東、北京、浙江、江蘇、福建、天津、山東、四川等9個(gè)省份的進(jìn)城落戶公共成本均超過1000億規(guī)模。上海、北京、天津、浙江的人均進(jìn)城落戶公共成本位居前列，分別為39.6、29.7、18.7、13.3萬元。據(jù)測(cè)算，大約64%的進(jìn)城落戶人口、77%的進(jìn)城落戶成本集中在東部省份，東中西部地區(qū)人均進(jìn)城落戶成本分別為15.5、8.3、8.7萬元。

　　相對(duì)于省內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，上海、廣東、北京、浙江、江蘇是跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最為集聚的5個(gè)省市，為跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承擔(dān)的進(jìn)城落戶公共成本分別為6257、3993、3679、2762、1482億元。

　　《社會(huì)科學(xué)報(bào)》：非戶籍人口在城市落戶，規(guī)模比較大，涉及的面也比較多，需要妥善安排。完善進(jìn)城落戶公共成本分擔(dān)機(jī)制您有哪些建議?

　　馬曉河：完善進(jìn)城落戶公共成本分擔(dān)機(jī)制主要做好四方面工作：

　　一是抓好落戶公共服務(wù)的優(yōu)先項(xiàng)。參照公辦學(xué)校補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并適度上浮，加強(qiáng)對(duì)民辦中小學(xué)校的財(cái)政支持，加快對(duì)公辦中小學(xué)校的擴(kuò)建、改建、新建。引入PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本投入保障性住房建設(shè)。完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，支持靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工隨遷家屬參保城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)，鼓勵(lì)有穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參保城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)。鼓勵(lì)民辦醫(yī)院、民辦教育發(fā)展。

　　二是提升落戶公共服務(wù)的投入能力。調(diào)整上下級(jí)政府間的財(cái)稅分配比例關(guān)系，降低上級(jí)政府財(cái)政稅收集中程度，提高基層政府所占份額及可自主支配財(cái)力。賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限，使地方可以結(jié)合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的不同模式和不同特點(diǎn)自主調(diào)節(jié)、配置地方資源。建立以市政債券為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展穩(wěn)定資金投入機(jī)制，緩解城鎮(zhèn)化過程中的資金壓力。引導(dǎo)保險(xiǎn)等資金投入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。探索實(shí)行國(guó)有資本收益收繳機(jī)制，全額用于基本公共服務(wù)。

　　三是理順落戶成本的央地分擔(dān)機(jī)制。優(yōu)化中央與地方的財(cái)稅分配比例，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的自主支配財(cái)力，加大對(duì)中小城市、小城鎮(zhèn)和落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，平衡大中小城市間、發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)間的財(cái)力差距。加強(qiáng)中央政府對(duì)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的兜底支出。中央政府重點(diǎn)解決跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化成本;省級(jí)政府重點(diǎn)負(fù)責(zé)省內(nèi)跨市縣遷移農(nóng)民工市民化并承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，城市政府負(fù)責(zé)各項(xiàng)公用設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、衛(wèi)生健康服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等地方性公共事項(xiàng)的支出。

　　四是完善成本分擔(dān)責(zé)任的跨區(qū)協(xié)調(diào)。建立完善與常住人口數(shù)量掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，形成“錢隨人走”“錢隨事走”的機(jī)制。推動(dòng)中央對(duì)輸入地的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與常住人口掛鉤，對(duì)輸出地的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與戶籍人口掛鉤。引導(dǎo)輸入地對(duì)外來人口輸出地的經(jīng)濟(jì)援助和對(duì)口幫扶。鼓勵(lì)各地探索建立“省級(jí)基本公共服務(wù)專項(xiàng)統(tǒng)籌資金”，制定對(duì)轄區(qū)市縣的轉(zhuǎn)移支付實(shí)施辦法，形成按照人口增加比例增加轉(zhuǎn)移支付金額、增加財(cái)稅收入的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，完善各市縣的橫向轉(zhuǎn)移支付，有效縮小各市縣的基本公共服務(wù)差距。