首先需要在概念上明確，傳統(tǒng)的社會管理指的是政府對社會事務(wù)進(jìn)行管理和控制(management)，強調(diào)政府是公共管理的主體，社會是公共管理的對象，實現(xiàn)政府對社會的管控，因此，“善治”被理解為政府良政的結(jié)果。而上世紀(jì)90年代以來西方國家所討論的社會治理主要指的是社會對于社會事務(wù)的管理，強調(diào)社會組織乃至公民個體才是公共管理的主體，其主要表現(xiàn)形式不是政府管制，而是社會自治(social self-governance)。

　　事實上，一個現(xiàn)代化的治理形態(tài)必將是多元可變的(flexible)，而不是單一、固化的。有研究指出，將治理活動僅僅寄托于政府本身是一件不理性甚至可以說是危險的事情，其結(jié)果往往導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)的失衡。治理結(jié)構(gòu)的失衡“必然造成政府權(quán)力向各個領(lǐng)域無界限的延伸，干擾市場和社會的發(fā)育，破壞利益均衡，造成腐敗越演越烈、決策專橫隨意和中央要求有令不行等各種治理難題”。另一方面，盡管“無需政府的治理”(governance without government)是值得追求的，但是，大量的經(jīng)驗也顯示，對于一個長期置身于政府管控之下、其秩序的形成和維護對于政府權(quán)力具有高度依賴性的社會而言，完全排除“政府之手”的“社會自治”運動不僅不可能，而且甚至還有害，因為與這種運動相伴隨的結(jié)果通常不是“公地悲劇”式的“集體行動困境”，就是叢林法則下的“黑社會化”。所以，一個有效的社會治理格局，一定是政府機制(政府是主體)、市場機制(企業(yè)是主體)、社會機制(社團、社區(qū)、社工、社企是主體)三種機制多元共治的結(jié)果，而多元主體的“協(xié)商治理”或“協(xié)同治理”正是它的真諦。

　　總之，一個長期習(xí)慣于依賴政府管理的社會，要實現(xiàn)社會治理，必須做到如下幾條：(1)在觀念上要形成共識——“強政府、強社會”關(guān)系模式下的協(xié)同治理才是最優(yōu)目標(biāo);(2)在治理主體方面要明確社會主體角色——把治理對象變?yōu)橹卫碇黧w，為政府之外的其他社會主體的成長發(fā)展提供空間;(3)在治理體系方面要推進(jìn)增加系統(tǒng)開放性的改革，建立廣泛包容和吸納非政府主體和非政府機制的制度;(4)同時，在治理機制方面要強化不同系統(tǒng)之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，賦予特定協(xié)調(diào)者和協(xié)調(diào)機制更大的協(xié)調(diào)功能。

　　中國政府的積極探索

　　從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代文明發(fā)展的方向，也是中國實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。自改革開放以來，中國政治經(jīng)濟社會領(lǐng)域發(fā)生了巨大的變化，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會收入狀況的大幅度改變，中國社會矛盾和社會問題日益凸顯，其表現(xiàn)形式也在不斷改變。

　　在國家與社會的雙向互動中，社會變化作為一種推進(jìn)力量，引發(fā)社會矛盾和社會問題，而國家治理作為一種反制力量，通過制度變革，不斷規(guī)制社會變化，吸納社會力量，以保持發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定。面對上述這些隨著社會經(jīng)濟變化而產(chǎn)生的社會矛盾和問題，中國政府大概做出了如下幾個方面的積極反應(yīng)：

　　第一，政府管理導(dǎo)向的改革。有許多社會抗?fàn)幨录怯捎谡芾聿簧啤?zhí)法不當(dāng)而造成的，為了降低由此引發(fā)群體性社會抗?fàn)幍目赡苄裕陨碜隽舜罅扛母?，這些改革可以分為幾種類型：

　　(1)結(jié)構(gòu)性改革：加強基層管理，成立專門的機構(gòu)解決專門的問題。如建立信訪部門，“大接訪”大調(diào)解;建立健全綜治委、城管、應(yīng)急辦等機構(gòu)，建立網(wǎng)格化社區(qū)管理，“雙聯(lián)戶”制度等等，保證便民管理體系的有效運行。

　　(2)功能性改革：構(gòu)建服務(wù)型政府，強化公共服務(wù)，完善公共教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的服務(wù)，同時強化政府的應(yīng)急處理能力。

　　(3)程序性改革：以法治政府為目標(biāo)，規(guī)范執(zhí)法行為;實行簡政放權(quán)、政務(wù)信息公開;上級官員主動下訪，解決基層民眾上訪事務(wù);推進(jìn)協(xié)商民主，完善社會協(xié)商機制以化解社會矛盾。

　　第二，政府服務(wù)導(dǎo)向的改革。有許多群體性抗?fàn)幨录堑讓哟蟊娨蜷L期不滿于公共服務(wù)不足、社會分配不公造成官民關(guān)系緊張而引起或蔓延開來的，因此，盡快補上公共服務(wù)短板，加強政府二次分配是政府這些年努力的方向。政府落實扶貧救困計劃，推進(jìn)民生事務(wù)的改革，在關(guān)系百姓日常生活的民政、公安、戶籍、工商、稅務(wù)等領(lǐng)域積極開展有效的便民服務(wù)。政府也投入大量經(jīng)費，用于鄉(xiāng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生站、公共電視網(wǎng)等公共設(shè)施的改進(jìn)，并大力推進(jìn)村容村貌整治、文化下鄉(xiāng)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等工程。

　　第三，社會自治導(dǎo)向的改革。政府放松管制，給社會和民間生活以更大的活動空間，是社會組織和個人獨立自主、實現(xiàn)社會自治的重要條件。社會組織和個人積極參與管理過程，不僅能夠有效降低群體性沖突事件的發(fā)生概率，也能改善政府公共管理和公共服務(wù)的績效。中國政府這些年積極推進(jìn)居民自治、村民自治，并且從開始注重選舉以及對選舉的監(jiān)管，逐漸轉(zhuǎn)向注重依靠村規(guī)民約、基層事務(wù)公開、重大事務(wù)集體決策、黨員責(zé)任制、居民承包制等形式保障基層民眾民主管理和民主監(jiān)督的基層治理。

　　第四，協(xié)同治理導(dǎo)向的改革。從“善治”理論的學(xué)術(shù)語義來看，國家與社會的協(xié)同治理，即“公共治理”，是治理的理想模式，由它所能引出的積極的政策性結(jié)論是：不僅要保持政府內(nèi)部機制的協(xié)調(diào)性，還必須保持政府機制與非政府機制(權(quán)力和權(quán)利)的協(xié)調(diào)性。謀求政府與社會的合作，讓主要的利益相關(guān)者共同參與，保證公共選擇和公共博弈的有效性，增強政府與民間的互動性，將有效的政府機制和有效的社會機制結(jié)合起來，實現(xiàn)社會各方共管共治，這是協(xié)同治理的基礎(chǔ)。

　　社會治理的中國經(jīng)驗

　　社會治理是一個綜合性的過程，主要包括四個方面的問題或要素：誰來治理?治理什么?如何治理?憑什么治理?其中，“誰來治理”主要討論的是社會治理的主體問題;“治理什么”主要回答的是社會治理的對象;“如何治理”主要指的是社會治理主體采取什么樣的方式來治理社會;“憑什么治理”主要涉及治理主體憑借什么樣的工具和手段來實現(xiàn)社會治理，通常指的是法律、行政、文化、意識形態(tài)、制度以及人力、物力、網(wǎng)絡(luò)、國家暴力機器等力量和手段，這些力量和手段通?？梢苑譃?ldquo;柔性”和“剛性”兩種，屬于社會治理的基礎(chǔ)性構(gòu)建要素。

　　十多年來，中國地方政府本著改善社會治理的目標(biāo)，推出了圍繞上述治理要素的創(chuàng)新性改革，特別是那些率先實行改革開放、經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，如浙江、廣東、福建、上海等地，政府更加熱衷于社會治理的創(chuàng)新，進(jìn)行了許多實驗性探索，這些探索可以在一定程度反映社會治理中國經(jīng)驗的特點。

　　第一，努力打造社會協(xié)同治理格局。中國的社會治理努力追求這樣的目標(biāo)：一個富有領(lǐng)導(dǎo)力的政黨憑借其不斷的創(chuàng)新能力引領(lǐng)社會;一個有效的政府提供足夠的制度供給和信用保障;所有企業(yè)和經(jīng)濟組織不僅追求自身利益的最大化，還要具有社會責(zé)任的擔(dān)當(dāng)和貢獻(xiàn);每個公民應(yīng)當(dāng)通過社會組織參與到社會生活、社會管理以及社會公益活動中來，貢獻(xiàn)自己的愛心。

　　第二，充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用。政黨就是密切聯(lián)系群眾的組織，它在社會治理中發(fā)揮的主要作用在于：(1)政策動議，利用執(zhí)政權(quán)力，推動社會治理政策的產(chǎn)生和實施;(2)組織動員，實現(xiàn)組織全覆蓋;(3)行動引領(lǐng)：通過黨員責(zé)任制等形式，保證社會治理行動的有效實施。

　　第三，以發(fā)展公益組織和公益事業(yè)抑制公害事務(wù)。以公益化公害，以公益治公害，這是中國社會治理中一條重要的經(jīng)驗。社會治理中如何打破集體行動困境?各地政府的普遍做法是，培育和支持民間公益領(lǐng)袖，鼓勵他們創(chuàng)設(shè)公益組織，然后吸納其組織加入社會管理和社會服務(wù)。

　　第四，在基層社會普遍推廣網(wǎng)格化管理，打破社會事務(wù)中的“破窗效應(yīng)”。社會治理的對象是各種社會問題，而這些問題之所以成為社會的麻煩，就是因為最初的個別失范行為沒有被及時發(fā)現(xiàn)并得到及時矯正，從而形成“破窗效應(yīng)”。因此，社會治理的關(guān)鍵之一就是及時維修“破窗”，使之不至于釀成普遍的管理危機。近年來，中國各地政府普遍推廣網(wǎng)格化管理，這在很大程度上彌補了既有體系的功能不足。

　　第五，推進(jìn)社會事務(wù)管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化，為協(xié)同治理提供硬件平臺。信息化和網(wǎng)絡(luò)化是改善社會治理與公共服務(wù)績效的有效手段。近年來，各級政府加大信息化和網(wǎng)絡(luò)化投入，消除信息“孤島”狀況，努力在基層事務(wù)管理中實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化信息化管理。

　　第六，以問題為導(dǎo)向，實現(xiàn)治理方式全面創(chuàng)新。針對不同類型、不同性質(zhì)、不同層級的社會事務(wù)，采用不同的治理方式，是實現(xiàn)社會有效治理的前提。針對政府傳統(tǒng)管理模式應(yīng)對社會需求和變化的種種低效、失靈困境，中央政府提出建設(shè)“服務(wù)型政府”和“法治政府”的目標(biāo)和要求，以推進(jìn)市場化、法治化、民主化、社會化進(jìn)程來改善社會治理。各級地方政府也積極謀求治理方式創(chuàng)新，形成了許多值得推廣的經(jīng)驗。歸納起來，各地治理方式創(chuàng)新的主要途徑包括：(1)通過規(guī)范政策標(biāo)準(zhǔn)和政府行為來改善社會治理;(2)通過改善公共服務(wù)(加大公共投入，推行政府購買等)來改善社會治理;(3)通過制度供給創(chuàng)新來改善社會治理;(4)通過信息公開和程序透明來改善社會治理;(5)通過提高法治執(zhí)行力來改善社會治理;(6)通過疏通民意表達(dá)渠道、吸納公民參與來改善社會治理;(7)通過矛盾調(diào)解和扶貧濟困的政策創(chuàng)新來改善社會治理。在法治化、民主化、社會化、市場化治理方式創(chuàng)新方面，浙江省寧波市提供了較為完整的案例。

　　總體來看，中國各級政府全力推進(jìn)社會治理創(chuàng)新，一方面開發(fā)既有的正式制度和機制的潛力，讓政黨、政府等國家權(quán)力機關(guān)以及傳統(tǒng)的群團組織發(fā)揮新的機能;另一方面，激活企業(yè)、社會組織、社區(qū)的功能，讓它們在社會治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，鼓勵公民組織起來，加入各種公益性、權(quán)益性、興趣性社團組織，實現(xiàn)“組織全覆蓋”，保障公民有序參與。

　　結(jié)語

　　通過上文的分析說明可以看到，社會治理的中國實踐確實與其他國家的經(jīng)驗有所不同。中國的社會治理并非以削弱黨和政府原有的強大自主性與資源動員能力為前提，而是在堅持共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、堅持以政府為主導(dǎo)的原則和策略下，以“強政府—強社會”為最優(yōu)目標(biāo)模式，其特色性正如官方的標(biāo)準(zhǔn)表述：黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，社會協(xié)同，公眾參與，法治保障。

　　社會治理的核心問題無非兩個：一個是“公益”事業(yè)如何促進(jìn)，另一個是“公害”事務(wù)如何治理。“公益”促進(jìn)的核心問題是如何形成激勵機制，把各種社會力量組織和動員起來，打破集體行動困境，讓社會成員形成正向的社會合力。“公害”治理的關(guān)鍵是如何落實責(zé)任制，以便“及時發(fā)現(xiàn)”、“及時矯正”和“及時懲治”，防止“破窗效應(yīng)”。無論是政黨領(lǐng)導(dǎo)，還是政府主導(dǎo)，抑或是社會推動，誰能解決好這兩個問題，誰就是能抓老鼠的“好貓”。中國的經(jīng)驗顯示，“政府之手”、“市場之手”、“社會之手”齊抓共管是非常必要的。