制度化協(xié)商型共識：基于很多常規(guī)性機(jī)制、決策文化而達(dá)成的共識
反復(fù)重復(fù)的行為模型便是制度化，因此制度化不一定是正式制度，也包括非正式制度，諸如很多常規(guī)性機(jī)制、決策文化?；诖说膮f(xié)商而達(dá)成的共識，便是制度化協(xié)商型共識。不僅如此，中國政府在建設(shè)法治政府的過程中，還專門出臺了事關(guān)政策制定過程的法律法規(guī)。2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，關(guān)于“建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制”部分這樣規(guī)定：
第十一條，健全行政決策機(jī)制。科學(xué)、合理界定各級政府、政府各部門的行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則。建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制。實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策。
第十二條，完善行政決策程序。除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果要公開，公眾有權(quán)查閱。涉及全國或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策事項(xiàng)以及專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證。社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向社會公布，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。重大行政決策在決策過程中要進(jìn)行合法性論證。
國務(wù)院“十三五”規(guī)劃的政策制定，就是協(xié)商共識民主模式的典范，其政策過程至少包括五點(diǎn)：深入調(diào)查研究、了解國情(群眾路線)-廣泛征求意見(群眾路線)-咨詢決策與科學(xué)決策(協(xié)商民主)-鼓勵(lì)公眾建言獻(xiàn)策(大眾參與)-決策定案(民主集中制)。
全國人大的民主立法已經(jīng)制度化，其流程包括：公開征集立法項(xiàng)目建議或法律法規(guī)草案稿-立法調(diào)研-書面征求意見-論證會-公布法律草案-列席和旁聽-立法聽證會。事關(guān)人民切身利益的立法，比如物權(quán)法、個(gè)人所得稅法，都是典型的民主立法過程。
雖然沒有見到中共中央的決策議事規(guī)則，但習(xí)近平總書記在《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中，真實(shí)地描述了協(xié)商共識民主的制度化。
首先，議程設(shè)置的共識性。正如習(xí)近平總書記說，全面深化改革的政策是中央政治局經(jīng)過深入思考和研究、廣泛聽取黨內(nèi)外各方面意見而做出的決定。其次，政策形成過程體現(xiàn)了協(xié)商性與共識性。再次，共識基礎(chǔ)上的集中性。習(xí)近平總書記說：“在征求意見過程中，各方面共提出了許多好的意見和建議。中央責(zé)成文件起草組認(rèn)真整理研究這些意見和建議，文件起草組對全會決定作出重要修改。”也就是說，從政策議程的設(shè)置到政策形成，都體現(xiàn)了共識型民主。政策議程的共識性-決策過程中的協(xié)商性-決策過程中的集中性，應(yīng)該是中國重大公共政策制定的一般性流程或者說制度機(jī)制。
市場化壓力型共識：主管部門對市場化壓力的反應(yīng)速度、決策過程體現(xiàn)了共識民主的所有特征
中國的政府主管部門脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，因此很多時(shí)候還是一種利益主體，以這種身份去決策的時(shí)候很難處于中立立場，有時(shí)可能會與本行業(yè)的利益主體“合謀”，這種只有主管者和企業(yè)之間互動出來的政策，很難說是一種共識決策，這是必須承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)。但是，作為主管部門，它們畢竟還有規(guī)范市場的角色和功能，在這個(gè)過程中的決策類型則又是典型的共識民主。
交通部關(guān)于網(wǎng)約車的規(guī)定是共識民主的典型。網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新，是種發(fā)軔于民間的市場自發(fā)力量，它將相對分散閑置的資源利用，不僅降低了出行成本提高了出行效率，同時(shí)一定程度上解決了傳統(tǒng)出租車行業(yè)中的許多痼疾。2010年網(wǎng)約車開始在北京出現(xiàn)，之后如雨后春筍般發(fā)展起來，極大地方便了百姓，但其存在的問題也很多，同時(shí)，網(wǎng)約車受到了許多出租車司機(jī)抵制，2015年5月全國就有16個(gè)城市先后出現(xiàn)了不同規(guī)模的出租車停運(yùn)事件。交通部不得已在2015年10月10日發(fā)布《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》，并進(jìn)行為期一個(gè)月的公開征求意見。對此，學(xué)界積極參與討論，其中2015年10月15日北京大學(xué)國家發(fā)展研究院舉辦專車政策研討會，交通部主動參會傾聽學(xué)界建言，出席本次研討會的涉及中央與地方政府工作人員、專家學(xué)者等，對條例的內(nèi)容與方向進(jìn)行了激烈的討論。在綜合意見的基礎(chǔ)上，2016年7月28日，交通運(yùn)輸部和公安部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等部門，發(fā)布了《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，標(biāo)志著網(wǎng)約車合法化成為現(xiàn)實(shí)，中國也成為全球第一個(gè)宣布網(wǎng)約車合法化的國家。
網(wǎng)約車合法化過程，反映了中國主管部門對市場化壓力的反應(yīng)速度，決策過程也體現(xiàn)了共識民主的所有特征。不得不說，很多市場化成熟的國家出租車行業(yè)工會等利益集團(tuán)組織強(qiáng)大，而中國并不存在類似的行業(yè)工會，只有出租車司機(jī)個(gè)體或者至多是出租車公司去博弈，政府最容易將新生的市場參與者合法化。
談判型共識：古老傳統(tǒng)加上共產(chǎn)黨的一貫追求，都決定了共產(chǎn)黨各級政府以有效回應(yīng)民眾訴求為最大追求
地方政府決策因?yàn)橹泵婷癖姡瑳Q策項(xiàng)目可能事關(guān)民眾的生活環(huán)境、房價(jià)乃至征地發(fā)展中的重大利益關(guān)切，遭遇民眾抗議的可能性就大大增加。國內(nèi)外政治已經(jīng)告訴我們，社會抗?fàn)幰呀?jīng)成為一種常態(tài)化政治。在美國被稱為“運(yùn)動型社會”，即無論什么議題，都會有人上街抗議。我們要問的是，抗?fàn)幗Y(jié)果如何呢?1964年《民權(quán)法案》是黑人長期的、大規(guī)?？?fàn)幍慕Y(jié)果，為世人所樂道。但是，對于那些危及無數(shù)人生命安全的政策，比如對槍支泛濫的抗議，為什么沒有結(jié)果呢?所以，在西方，社會抗?fàn)庪m然是常態(tài)政治，但并不意味著必然產(chǎn)生相應(yīng)的政策性結(jié)果。比較而言，根據(jù)華裔美國政治學(xué)家唐文方的研究，中國政府對抗?fàn)幍幕貞?yīng)更有效、更及時(shí)，達(dá)成“和解”或者共識的概率更高。因此，對于抗?fàn)幍幕貞?yīng)，是一種典型的共識型民主。
中國政府之所以能有效而及時(shí)地回應(yīng)社會抗?fàn)?，因?yàn)榭範(fàn)幋蠖鄶?shù)是事關(guān)民生的事件。民生事件的一個(gè)重要特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)性、地方性和個(gè)體化(分散化)，屬于和政府一對一的談判乃至對抗。對于民生性事件，政府一般都能以經(jīng)濟(jì)手段解決，這是就事件的性質(zhì)而言。另一方面，雖然社會抗?fàn)幮再|(zhì)的“群體性事件”，大多數(shù)是基層政府執(zhí)法中的問題招致的，但也不能因此忽視政府的民本主義性質(zhì)。中國各級政府的民本主義追求是與生俱來的，這既與共產(chǎn)黨的“為人民服務(wù)”宗旨有關(guān)，也有千年傳統(tǒng)文化的底色，這種政治文化是可遇不可求的。古老傳統(tǒng)加上共產(chǎn)黨的一貫追求，都決定了共產(chǎn)黨各級政府以有效回應(yīng)民眾訴求為最大追求。
其實(shí)，民本導(dǎo)向的政府需要有效地回應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的問題，即使那些沒有壓力的情況，比如2020年徹底告別貧困問題、市場中自發(fā)出現(xiàn)的滴滴打車問題，都是民本導(dǎo)向政府主導(dǎo)之所為，而不是事件性壓力下才做出的回應(yīng)。這是研究中國政策過程乃至中國政治必須注意到的，否則就陷于西方政治學(xué)中的一般性的壓力-回應(yīng)模式。
正是因?yàn)橛行У鼗貞?yīng)各種壓力性事件，共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力即國家治理能力也得到相應(yīng)提升，這是可以理解的。無論是“群體性事件”的壓力，還是本世紀(jì)初開始出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)平臺和移動網(wǎng)絡(luò)自媒體所構(gòu)成的壓力，比如各種網(wǎng)絡(luò)大V，執(zhí)政者都在學(xué)習(xí)、適應(yīng)中有效地提升了自身的治理能力。在某種意義上，這種常態(tài)性利益表達(dá)機(jī)制是一種雙贏的局面，政府的治理能力得到提升，同時(shí)民眾也表達(dá)了利益訴求并使問題得到解決，從而強(qiáng)化了百姓對執(zhí)政者的信任和支持。
無論是中國全面深化改革這樣關(guān)乎全局的政策議程，還是行業(yè)性政策比如網(wǎng)約車問題，以及關(guān)系到百姓切身利益的各種工程項(xiàng)目，都有官民互動，是官民共識的結(jié)果，更別說已經(jīng)制度化的、局限于低層次決策的諸如各種“民主懇談會”“社區(qū)議事會”。由此可以說，中國的政策過程追求的是一種共識民主。需要指出的是，說中國決策過程中有共識民主，并不意味著不存在其他決策形式，并非所有的政策過程都可以納入這種“共識”范疇。 (作者為第十三屆全國政協(xié)委員、中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院院長)
