首先，將政治事實轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃▋r值。修憲是憲法變遷的方式之一，目的是調(diào)和規(guī)范與事實之間的沖突，將蘊含在社會政治生活中的價值上升為憲法規(guī)范。憲法是對政治事實的確認，也是將事實轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值和規(guī)范的過程。執(zhí)政黨將自己的意志上升為國家意志，是將新時期領導人民進行的社會實踐和探索及時予以總結、提煉，轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃ㄒ?guī)范。毛澤東早就說過，憲法是對民主事實的確認。這次會議重申這一偉大論述，指出“我國憲法以國家根本法的形式，確認了中國共產(chǎn)黨領導中國人民進行革命、建設、改革的偉大斗爭和根本成就，……”。新時期以來，中國共產(chǎn)黨在復雜多變的國內(nèi)、國際局勢下，為實現(xiàn)中華民族的偉大復興進行了艱苦的努力和探索，提出了許多符合中國國情的治國新理念、新思想。這些是馬克思主義的中國化，也是當代馬克思主義和21世紀的馬克思主義，蘊含著無窮的政治智慧。十九大二中全會公報指出：“及時確認黨和人民創(chuàng)造的偉大成就和寶貴經(jīng)驗，以更好發(fā)揮憲法的規(guī)范、引領、推動、保障作用”，“把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策特別是習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法，體現(xiàn)黨和國家事業(yè)發(fā)展的新成就新經(jīng)驗新要求”。這在客觀上“需要對憲法作出適當修改，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定”。

　　憲法修改在政治與法律之間架起了一座橋梁，將從政治事實中提煉出來的價值憲法化，這是為什么修憲以及修憲須堅持黨的領導的原因。只有通過修憲，才能將政治價值轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃ㄒ?guī)范，才能“體現(xiàn)黨和國家事業(yè)發(fā)展的新成就新經(jīng)驗新要求，推動憲法與時俱進、完善發(fā)展，為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力憲法保障”。

　　其次，憲法規(guī)范政治生活。憲法不同于普通法律，是治國安邦的總章程，是政治法，也是政治與法律的結合。舉凡國家重大的社會政治變化都需在憲法上有所體現(xiàn)，以規(guī)范、引領、推動、保障國家在新時代的發(fā)展方向和目標。除制定主體、程序、效力之外，憲法與普通法律的區(qū)別體現(xiàn)在如下五個方面：

　　第一，調(diào)整社會政治關系。憲法是各種社會政治力量關系對比的產(chǎn)物。現(xiàn)行憲法四次修改確認社會主義初級階段、實行社會主義市場經(jīng)濟、保護私營經(jīng)濟、建立社會保障制度等都是對既存各種社會政治力量的憲法認可，旨在修補社會矛盾，彌合差距，實現(xiàn)和諧共存。第二，規(guī)定國家根本的社會制度、政治制度和經(jīng)濟制度。我國是社會主義國家，人民民主專政是我國的國體，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，實行社會主義市場經(jīng)濟。第三，設定國家權力的分配模式。憲法確立橫向的權力配置是分工和監(jiān)督，縱向的權力配置奉行“兩個積極性”原則。國家機構實行“民主集中制”，區(qū)別于西方的“三權分立”、“議會至上”和聯(lián)邦主義。第四，規(guī)范國家權力的行使。憲法授權、保障、規(guī)范國家權力，具體規(guī)定了各種國家機關享有的權力，劃定了彼此之間的邊界，確保各自在自身權限范圍內(nèi)依據(jù)程序行使，各安其位。第五，調(diào)整憲法關系。憲法調(diào)整的是縱向的國家與人民的關系，私法調(diào)整的是橫向的平等主體之間的人身和財產(chǎn)關系。前者包括兩個方面：一是國家機構之間的權力關系;一是政府與人民之間的關系。兩種法律關系都涉及公權力的行使，屬于憲法關系。

　　這些內(nèi)容具有根本性、政治性、民族性、地域性、時代性，是憲法區(qū)別于普通法律之處，不可輕易更改和變動。這是為什么中共中央決定憲法“僅做部分修改，不作大改”的原因，其目的是“既順應黨和人民事業(yè)發(fā)展要求，又遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律，保持憲法連續(xù)性、穩(wěn)定性、權威性”。

　　再次，政治法決定國家權力運行須于憲有據(jù)。作為規(guī)范政治生活的公法，任何國家權力都須具有憲法上的依據(jù)。公權力行使須滿足四個條件：其一，具備憲法根據(jù)。公法的原則為“授權”，即通常所謂“法不授權不可為”，其原理在于現(xiàn)代民主國家立基于人民主權，國家權力須由憲法授權，憲法第二條“中華人民共和國一切權力屬于人民”是其規(guī)范依據(jù)。其與私法上的“法不禁止即自由”形成重大區(qū)別，不可以后者作為權衡、判斷國家權力正當與否的依據(jù)。其二，具備憲法地位。任何國家權力須由憲法明示，否則既無正當性，又影響其權威。以監(jiān)察權為例，監(jiān)察試點結束之后上升為國家監(jiān)察權之時，其地位誠非普通法律所能規(guī)定，而須由憲法加以保障，以確保其獨立的憲法地位。故修憲之舉，實體現(xiàn)憲法與普通法律有別，也是嚴肅監(jiān)察權作為國家權力之處。其三，憲法授權。規(guī)范的效力不得自設，下位法須由上位規(guī)范授權。任何國家權力須經(jīng)人民授權由憲法確定后，普通法律方可規(guī)定，即職權法定。普通法律或列舉，或概括，或明示，或默示。國家監(jiān)察權亦復如是，須在憲法明確其地位、性質(zhì)之后，由《國家監(jiān)察法》規(guī)定之。其四，剛性憲法。為確保穩(wěn)定與連續(xù)，定萬世不易之根基，各國憲法大都設定嚴格修憲程序。法治原則不僅要求實體合法，還須形式合法。我國憲法第64條規(guī)定了憲法修改程序，遵守憲法意味著須依據(jù)程序修憲。這是為什么確定修憲須堅持民主、遵守程序的原因，目的是“充分發(fā)揚民主、廣泛凝聚共識，確保反映人民意志、得到人民擁護”，獲得正當性。

　　最后，修憲不能動搖國本。修憲權是有界限的，并非憲法的任何條款都可變更。憲法是根本法，具九鼎之重，“天不變，道亦不變”。只要中國共產(chǎn)黨領導全體中國人民管理國家這一基本的政治事實不變，憲法確立的國家根本政治制度、社會制度和經(jīng)濟制度就是不可改變的。雖然修憲權理論有憲法修改無界限說和有界限說，但在成熟穩(wěn)定的法治國家，實踐中各國憲法都明確規(guī)定了憲法修改的界限，包括憲法的基本原則、政體、不得減損人民的基本權利、國土邊界等。這些界限屬于國家主權和大政方針，攸關國家安全和人民福祉，為生民所系，不可輕言修正。具體到我國，修憲過程中四方面內(nèi)容不可變更：其一，國體不變。人民民主專政的社會主義國家是立國之基，中國特色的社會主義制度是任何時候都不能修改的。其二，政體不變。人民代表大會制度作為我國根本政治制度是任何時候都不能改變的。其三，憲法原則不變。憲法確立的人民主權原則、社會主義原則、民主集中制原則、法治原則和人權保障原則是不能變革的。其四，公民基本權利不得減少。這就是為什么說“憲法修改是對人民代表大會制度的完善和發(fā)展”的原因。如同82年憲法增設國家主席、中央軍委主席沒有改變五四憲法藍本所確立的政體，僅僅是對國家機構的完善和發(fā)展，此番國家監(jiān)察委員會的設立亦不動搖我國政體之根本。

　　“綱舉目張，執(zhí)本末從”。修憲是憲法發(fā)展的途徑，依憲治國意味著政治生活須受憲法規(guī)范。只有及時將變化社會政治現(xiàn)實中蘊含的先進理念、思想轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃▋r值，才能使憲法富有時代氣息并不斷完善，賦予高效權威的國家監(jiān)察權以規(guī)范依據(jù)和憲法地位，為新時代和國家監(jiān)察體制改革保駕護航。

　　作者簡介：鄭賢君，首都師范大學政法學院教授，博士生導師，中國憲法學研究會副會長。

　　文章來源：《中國青年報》2018年1月29日。

　　修憲：執(zhí)政黨實施憲法的順時之舉

　　作者：鄭賢君

　　“舉一綱而萬目張，解一卷而眾篇明”。新年伊始，萬象更新。歲末年初，中共中央政治局連續(xù)三次召開會議，集中討論研究修改憲法部分內(nèi)容的建議，通過了《中共中央關于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，決定對現(xiàn)行憲法作出部分修改。這是執(zhí)政黨重大的政治決定，是以實際行動踐行遵守憲法的承諾，還是將黨的意志上升為國家意志的不二選擇，更是實施憲法的具體表現(xiàn)。中中央政治局確立的修憲四原則體現(xiàn)了法治國家的基本要求，反映了中國共產(chǎn)黨領導全體人民在依法治國的軌道上穩(wěn)步前行。

　　首先，將政治事實轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃▋r值。修憲是憲法變遷的方式之一，目的是調(diào)和規(guī)范與事實之間的沖突，將蘊含在社會政治生活中的價值上升為憲法規(guī)范。憲法是對政治事實的確認，也是將事實轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值和規(guī)范的過程。執(zhí)政黨將自己的意志上升為國家意志，是將新時期領導人民進行的社會實踐和探索及時予以總結、提煉，轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃ㄒ?guī)范。毛澤東早就說過，憲法是對民主事實的確認。這次會議重申這一偉大論述，指出“我國憲法以國家根本法的形式，確認了中國共產(chǎn)黨領導中國人民進行革命、建設、改革的偉大斗爭和根本成就，……”。新時期以來，中國共產(chǎn)黨在復雜多變的國內(nèi)、國際局勢下，為實現(xiàn)中華民族的偉大復興進行了艱苦的努力和探索，提出了許多符合中國國情的治國新理念、新思想。這些是馬克思主義的中國化，也是當代馬克思主義和21世紀的馬克思主義，蘊含著無窮的政治智慧。十九大二中全會公報指出：“及時確認黨和人民創(chuàng)造的偉大成就和寶貴經(jīng)驗，以更好發(fā)揮憲法的規(guī)范、引領、推動、保障作用”，“把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策特別是習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法，體現(xiàn)黨和國家事業(yè)發(fā)展的新成就新經(jīng)驗新要求”。這在客觀上“需要對憲法作出適當修改，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定”。

　　憲法修改在政治與法律之間架起了一座橋梁，將從政治事實中提煉出來的價值憲法化，這是為什么修憲以及修憲須堅持黨的領導的原因。只有通過修憲，才能將政治價值轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃ㄒ?guī)范，才能“體現(xiàn)黨和國家事業(yè)發(fā)展的新成就新經(jīng)驗新要求，推動憲法與時俱進、完善發(fā)展，為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力憲法保障”。

　　其次，憲法規(guī)范政治生活。憲法不同于普通法律，是治國安邦的總章程，是政治法，也是政治與法律的結合。舉凡國家重大的社會政治變化都需在憲法上有所體現(xiàn)，以規(guī)范、引領、推動、保障國家在新時代的發(fā)展方向和目標。除制定主體、程序、效力之外，憲法與普通法律的區(qū)別體現(xiàn)在如下五個方面：

　　第一，調(diào)整社會政治關系。憲法是各種社會政治力量關系對比的產(chǎn)物?，F(xiàn)行憲法四次修改確認社會主義初級階段、實行社會主義市場經(jīng)濟、保護私營經(jīng)濟、建立社會保障制度等都是對既存各種社會政治力量的憲法認可，旨在修補社會矛盾，彌合差距，實現(xiàn)和諧共存。第二，規(guī)定國家根本的社會制度、政治制度和經(jīng)濟制度。我國是社會主義國家，人民民主專政是我國的國體，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，實行社會主義市場經(jīng)濟。第三，設定國家權力的分配模式。憲法確立橫向的權力配置是分工和監(jiān)督，縱向的權力配置奉行“兩個積極性”原則。國家機構實行“民主集中制”，區(qū)別于西方的“三權分立”、“議會至上”和聯(lián)邦主義。第四，規(guī)范國家權力的行使。憲法授權、保障、規(guī)范國家權力，具體規(guī)定了各種國家機關享有的權力，劃定了彼此之間的邊界，確保各自在自身權限范圍內(nèi)依據(jù)程序行使，各安其位。第五，調(diào)整憲法關系。憲法調(diào)整的是縱向的國家與人民的關系，私法調(diào)整的是橫向的平等主體之間的人身和財產(chǎn)關系。前者包括兩個方面：一是國家機構之間的權力關系;一是政府與人民之間的關系。兩種法律關系都涉及公權力的行使，屬于憲法關系。

　　這些內(nèi)容具有根本性、政治性、民族性、地域性、時代性，是憲法區(qū)別于普通法律之處，不可輕易更改和變動。這是為什么中共中央決定憲法“僅做部分修改，不作大改”的原因，其目的是“既順應黨和人民事業(yè)發(fā)展要求，又遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律，保持憲法連續(xù)性、穩(wěn)定性、權威性”。

　　再次，政治法決定國家權力運行須于憲有據(jù)。作為規(guī)范政治生活的公法，任何國家權力都須具有憲法上的依據(jù)。公權力行使須滿足四個條件：其一，具備憲法根據(jù)。公法的原則為“授權”，即通常所謂“法不授權不可為”，其原理在于現(xiàn)代民主國家立基于人民主權，國家權力須由憲法授權，憲法第二條“中華人民共和國一切權力屬于人民”是其規(guī)范依據(jù)。其與私法上的“法不禁止即自由”形成重大區(qū)別，不可以后者作為權衡、判斷國家權力正當與否的依據(jù)。其二，具備憲法地位。任何國家權力須由憲法明示，否則既無正當性，又影響其權威。以監(jiān)察權為例，監(jiān)察試點結束之后上升為國家監(jiān)察權之時，其地位誠非普通法律所能規(guī)定，而須由憲法加以保障，以確保其獨立的憲法地位。故修憲之舉，實體現(xiàn)憲法與普通法律有別，也是嚴肅監(jiān)察權作為國家權力之處。其三，憲法授權。規(guī)范的效力不得自設，下位法須由上位規(guī)范授權。任何國家權力須經(jīng)人民授權由憲法確定后，普通法律方可規(guī)定，即職權法定。普通法律或列舉，或概括，或明示，或默示。國家監(jiān)察權亦復如是，須在憲法明確其地位、性質(zhì)之后，由《國家監(jiān)察法》規(guī)定之。其四，剛性憲法。為確保穩(wěn)定與連續(xù)，定萬世不易之根基，各國憲法大都設定嚴格修憲程序。法治原則不僅要求實體合法，還須形式合法。我國憲法第64條規(guī)定了憲法修改程序，遵守憲法意味著須依據(jù)程序修憲。這是為什么確定修憲須堅持民主、遵守程序的原因，目的是“充分發(fā)揚民主、廣泛凝聚共識，確保反映人民意志、得到人民擁護”，獲得正當性。

　　最后，修憲不能動搖國本。修憲權是有界限的，并非憲法的任何條款都可變更。憲法是根本法，具九鼎之重，“天不變，道亦不變”。只要中國共產(chǎn)黨領導全體中國人民管理國家這一基本的政治事實不變，憲法確立的國家根本政治制度、社會制度和經(jīng)濟制度就是不可改變的。雖然修憲權理論有憲法修改無界限說和有界限說，但在成熟穩(wěn)定的法治國家，實踐中各國憲法都明確規(guī)定了憲法修改的界限，包括憲法的基本原則、政體、不得減損人民的基本權利、國土邊界等。這些界限屬于國家主權和大政方針，攸關國家安全和人民福祉，為生民所系，不可輕言修正。具體到我國，修憲過程中四方面內(nèi)容不可變更：其一，國體不變。人民民主專政的社會主義國家是立國之基，中國特色的社會主義制度是任何時候都不能修改的。其二，政體不變。人民代表大會制度作為我國根本政治制度是任何時候都不能改變的。其三，憲法原則不變。憲法確立的人民主權原則、社會主義原則、民主集中制原則、法治原則和人權保障原則是不能變革的。其四，公民基本權利不得減少。這就是為什么說“憲法修改是對人民代表大會制度的完善和發(fā)展”的原因。如同82年憲法增設國家主席、中央軍委主席沒有改變五四憲法藍本所確立的政體，僅僅是對國家機構的完善和發(fā)展，此番國家監(jiān)察委員會的設立亦不動搖我國政體之根本。

　　“綱舉目張，執(zhí)本末從”。修憲是憲法發(fā)展的途徑，依憲治國意味著政治生活須受憲法規(guī)范。只有及時將變化社會政治現(xiàn)實中蘊含的先進理念、思想轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃▋r值，才能使憲法富有時代氣息并不斷完善，賦予高效權威的國家監(jiān)察權以規(guī)范依據(jù)和憲法地位，為新時代和國家監(jiān)察體制改革保駕護航。

　　作者簡介：鄭賢君，首都師范大學政法學院教授，博士生導師，中國憲法學研究會副會長。

　　文章來源：《中國青年報》2018年1月29日。