[摘 要]為何有的政策在被頒布后會相對順利地走向執(zhí)行環(huán)節(jié)，而有的政策在被頒布后未經(jīng)充分執(zhí)行即告夭折?綜合政策科學(xué)和傳媒領(lǐng)域議程設(shè)置理論與研究發(fā)現(xiàn)并運(yùn)用比較案例方法的分析表明，被頒布的政策觸發(fā)的議題的突顯性及相比政策制定系統(tǒng)處于更高層級的黨政權(quán)力的干預(yù)是影響被頒布政策的走向的兩個重要因素。政策議題突顯性的高低與類型決定了被頒布的政策進(jìn)入本質(zhì)上是系統(tǒng)(公眾)議程的二次議程的可能性及二次議程中爭論的主要內(nèi)容，而更高層級權(quán)力干預(yù)的方向則決定了圍繞政策議題可能形成的爭論能否進(jìn)入特定政策制定系統(tǒng)的內(nèi)部議程并促成其調(diào)整或放棄既定政策。

　　[關(guān)鍵詞]政策夭折;議程設(shè)置;政策議題突顯性;權(quán)力干預(yù)方向

　　[中圖分類號]D60 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1008-9314(2018)01-0138-05

　　[收稿日期]2018-01-10

　　[基金項(xiàng)目]教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“我國社會治理體系構(gòu)建及其運(yùn)行機(jī)制研究”(16JZD026);廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十三五”規(guī)劃2017年度青年項(xiàng)目“基于廣東經(jīng)驗(yàn)的重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制優(yōu)化研究”(GD17YZZ01);華南理工大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目“重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估發(fā)展過程(2015—2016)中的政策擴(kuò)散機(jī)制研究”(XBS13)

　　[作者簡介]李賀樓，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院、地方風(fēng)險(xiǎn)治理研究中心助理研究員;王郅強(qiáng)，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院、地方風(fēng)險(xiǎn)治理研究中心院長教授，博士研究生導(dǎo)師。

　　一、引 言

　　《人民日報(bào)》于2016年3月18日發(fā)表的一篇評論文章列舉了多項(xiàng)在出臺后短時間內(nèi)即被撤銷的“短命政策”;[1]同年5月20-21日各大互聯(lián)網(wǎng)媒體先后轉(zhuǎn)載的一篇評論文章又梳理了更多的此類政策現(xiàn)象;[2]略微回顧可發(fā)現(xiàn)這類現(xiàn)象并非新近才出現(xiàn)或引起關(guān)注——至晚在2011年便有媒體就此發(fā)表過評論文章。[3]雖然撤銷一項(xiàng)已被頒布的政策可被稱作政策終結(jié)(policy termination)，但上述現(xiàn)象卻很難對應(yīng)上政策科學(xué)文獻(xiàn)中的政策終結(jié)概念，很難在相關(guān)理論視角下得以解釋;[4]故本文稱之為“政策夭折”——政策在被頒布后相對較短的時間內(nèi)、在尚未被充分執(zhí)行的情況下即被終結(jié)。政策夭折現(xiàn)象表明了從政策制定與頒布到政策執(zhí)行這個通常被假定為無縫對接的線性過程中存在的變數(shù)以及現(xiàn)實(shí)政策過程的復(fù)雜性;其固然可能源于相關(guān)媒體評論通常都會指出的決策不科學(xué)、不民主，但直接動因多是媒體報(bào)道引發(fā)或可能引發(fā)的公眾壓力，故也表明了媒體和公眾對當(dāng)前政策過程的重要影響。因此，對“政策緣何夭折”的分析有助于更深入地理解和把握現(xiàn)實(shí)的政策過程及媒體和公眾在其中的作用、條件與機(jī)制。

　　二、解釋框架的構(gòu)建

　　可能導(dǎo)致政策夭折的媒體報(bào)道及其引發(fā)或可能引發(fā)的公眾壓力的存在表明通常在理論上被歸入前決策過程的議程設(shè)置在政策制定后可能再次出現(xiàn)，從而形成與前決策過程中的初次議程相對的二次議程。相比于在封閉的政策制定系統(tǒng)中完成的初次議程(正式/政治議程)，二次議程本質(zhì)上是受媒體(議程)影響的系統(tǒng)(公眾)議程。政策在被頒布后的走向中的變數(shù)正是源于二次議程的相關(guān)參與者對政策制定系統(tǒng)給出的問題界定與方案設(shè)計(jì)的可能的異議。沿著以上思路，本文從議程設(shè)置視角就政策緣何夭折展開分析，并提取兩個關(guān)鍵因素構(gòu)建解釋框架：政策議題突顯性與權(quán)力干預(yù)方向。

　　(一)政策議題突顯性

　　政策議題突顯性屬于議題突顯性(issue salience)范疇，指被頒布的政策觸發(fā)的議題引起足夠注意進(jìn)而引發(fā)對之采取行動的普遍要求的可能性。唯有能夠引起廣泛注意且被普遍認(rèn)為需要政府采取行動的議題才有望進(jìn)入系統(tǒng)議程，[5]故被頒布政策的走向首先便受由其觸發(fā)的突顯性影響。下面基于對議題突顯性的介紹闡明其內(nèi)涵。

　　由于構(gòu)成公眾的普通個體的注意力稀缺及知識與信息的不充分，系統(tǒng)議程往往是對媒體議程的反應(yīng)。在眾多相互競爭的媒體議題中，能被公眾給予足夠注意的只能是被普遍認(rèn)為重要的議題，故議題突顯性與其被認(rèn)知到的重要性有關(guān);對于構(gòu)成公眾的個體而言，對議題重要性的認(rèn)知決定于對其與自身相關(guān)性(relevance)的判斷。[6]由于“被認(rèn)為重要的未必有問題，被認(rèn)為有問題的未必重要”，[7]議題突顯性還決定于公眾對議題(相關(guān)現(xiàn)實(shí)的)的“問題”程度——實(shí)質(zhì)是自身與之有關(guān)的損益——的認(rèn)知;能被普遍認(rèn)為存在問題的只能是那些被大多數(shù)個體認(rèn)為對自身具有實(shí)際或潛在損害性的議題。[8]相比對議題重要性的認(rèn)知，對議題問題程度的認(rèn)知對傳媒報(bào)道傾向尤為敏感;研究表明，傳媒報(bào)道中負(fù)面信息相比正面或中立信息對公眾態(tài)度與行為有著相對更大的作用，[9]被給予負(fù)面報(bào)道的議題能被公眾更多地關(guān)注。[10]對應(yīng)政策制定的兩項(xiàng)基本內(nèi)容——問題界定及方案設(shè)計(jì)，系統(tǒng)議程可能在兩個層面展開：其一，立場相對一致的相關(guān)各方圍繞如何解決問題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)這類技術(shù)性問題展開爭論，可被稱作技術(shù)性爭論;其二，立場不同的相關(guān)各方圍繞著如何界定問題、確立何種目標(biāo)這類價值性問題展開爭論，可被稱作價值性爭論。借鑒有關(guān)媒體第二層議程設(shè)置效應(yīng)的理論觀點(diǎn)，[11]媒體對上述兩類主題的負(fù)面報(bào)道會分別形塑公眾對政策方案和政策本身的問題程度的認(rèn)知。

　　基于以上分析可進(jìn)一步把握政策議題突顯性概念的內(nèi)涵：政策議題突顯性的高低首先取決于其被足夠多的個體(公眾)認(rèn)為與己相關(guān)的程度及其在媒體報(bào)道中表現(xiàn)出的負(fù)面程度;根據(jù)媒體報(bào)道主題的不同可進(jìn)一步將之區(qū)分為技術(shù)突顯性和價值突顯性——前者意味著爭論將主要圍繞政策方案而非政策本身展開，其可能的政策后果是政策方案被調(diào)整而非政策被徹底放棄;而后者則意味著政策本身遭遇質(zhì)疑，其可能的政策后果便不再局限于政策方案被調(diào)整，而是整個政策可能被放棄。

　　(二)權(quán)力干預(yù)方向

　　政策制定系統(tǒng)因憚于失敗或無能的指責(zé)通常并無足夠動機(jī)撤銷自己制定的哪怕確實(shí)無效率的政策，[12]故應(yīng)更難以接受政策一經(jīng)頒布即告夭折或被調(diào)整。但嵌在更大的權(quán)力系統(tǒng)中的政策制定系統(tǒng)亦不可避免地受制于后者內(nèi)部關(guān)系及其與公眾間關(guān)系。若公眾要求能獲得這個更大系統(tǒng)中處于權(quán)力優(yōu)勢地位的關(guān)鍵決策者支持，便可能間接地迫使其直面的特定政策制定系統(tǒng)撤銷或調(diào)整其頒布的政策。關(guān)鍵決策者固然可能回應(yīng)民意但并非其晴雨表;借鑒金登的相關(guān)分析：[13]一方面，即便未直接指向關(guān)鍵決策者，相對普遍和彌散的公眾要求形成的實(shí)際或潛在壓力或提示的潛在問題也可能促成其主動干預(yù);另一方面，關(guān)鍵決策者亦有其認(rèn)知與立場、其議程中可能擁擠或可能并無現(xiàn)成方案，故直接指向其的明確要求也未必能促成其干預(yù)?？傊?，對于公眾與其直面的特定政策制定系統(tǒng)而言，關(guān)鍵決策者的干預(yù)的發(fā)生及其方向在更大程度上是外生的。

　　實(shí)際發(fā)生且有明顯偏向的權(quán)力干預(yù)的后果相對確定：若偏向特定政策制定系統(tǒng)則能使其強(qiáng)化原有認(rèn)知與立場進(jìn)而堅(jiān)持已頒布的政策，反之則反是。若關(guān)鍵決策者立場相對中立，則爭論結(jié)果及政策走向雖有更多不確定性，但在根本上仍受爭論雙方對可能的權(quán)力干預(yù)及其方向的預(yù)期的影響。就此而言，有明顯偏向的權(quán)力干預(yù)可被視作現(xiàn)實(shí)中更為復(fù)雜的權(quán)力干預(yù)的兩個極端值。另外從外部可見性角度看，權(quán)力干預(yù)既可能沿著權(quán)力體系內(nèi)部渠道自上而下發(fā)生從而在體系之外相對不可見，也可能是公開表明立場從而在體系外可見。由于這兩種干預(yù)的作用機(jī)制相同(都是經(jīng)影響爭論雙方力量對比影響被頒布政策的走向)且外部研究者難以確定圍繞特定爭論有未發(fā)生內(nèi)部干預(yù)，故本文主要關(guān)注后一種形式的干預(yù)——其相比外部不可見因而留有更多權(quán)變余地的內(nèi)部干預(yù)其實(shí)能更確定地表明更高層級權(quán)力的立場;這種形式的干預(yù)往往(但不限于)通過各級官(黨)媒的發(fā)聲表現(xiàn)出來，鑒于“官方媒體的工作人員……應(yīng)該把自己的(評論)撰述看作是一種公務(wù)行為”，[14]其闡述的是所屬黨委(政府)的立場與主張。[15]就特定政策制定系統(tǒng)而言，其所處層級之上的官媒對其政策及其引發(fā)的爭論如何發(fā)聲可被視作表明了上級黨政權(quán)力對之持何種立場進(jìn)而能夠起到權(quán)力干預(yù)的效果，故可作為關(guān)鍵決策者權(quán)力干預(yù)方向的一個指標(biāo)。

　　(三)分類解釋框架

　　基于上文分析構(gòu)建的解釋框架如表1所示，其基本內(nèi)容如下：首先，被頒布的政策觸發(fā)的議題的突顯性決定了其接下來的基本走向;突顯性較低意味著相關(guān)議題不會再次進(jìn)入系統(tǒng)(公眾)議程從而政策會相對順利地走向執(zhí)行環(huán)節(jié)，而觸發(fā)高度突顯議題的政策在接下來會面臨更多變數(shù)。其次，關(guān)鍵決策者(更高層級黨政權(quán)力)的干預(yù)調(diào)節(jié)了政策議題突顯性的影響;本文將政策制定系統(tǒng)的上級官媒的發(fā)聲作為這種干預(yù)的可見表現(xiàn)，上級官媒的發(fā)聲若偏向政策制定系統(tǒng)則會強(qiáng)化其既有認(rèn)知與立場，被頒布的政策相應(yīng)地便不會被調(diào)整或被放棄，若偏向公眾則可能迫使政策制定系統(tǒng)調(diào)整或放棄其頒布的政策。最后，在議題突顯性較高且上級官媒偏向公眾一方的情況下，被頒布政策的具體走向如何取決于政策議題突顯性的具體類型;政策制定系統(tǒng)更有可能調(diào)整而非放棄技術(shù)突顯性較高的政策，而不得不放棄價值突顯性較高的政策，由此形成政策夭折。

　　表1 政策在被頒布后的走向(略)

　　三、比較案例分析

　　本部分根據(jù)上文構(gòu)建的解釋框架選取5個案例進(jìn)行比較分析。案例選擇主要考慮可比性和便利性：這5個案例均由省部級單位(其中深圳為副省級城市)或其直屬部門制定并頒布，且各自制定單位所在層次以上官媒均主要是中央媒體，本文選擇其中的《人民日報(bào)》(及其海外版)相關(guān)報(bào)道與評論所持立場作為權(quán)力干預(yù)方向的指標(biāo)。案例描述均源于相關(guān)媒體報(bào)道，因篇幅限制未給出出處。研究設(shè)計(jì)如表2所示。

　　表2 比較案例研究設(shè)計(jì)(略)

　　(一)上海補(bǔ)貼天使投資

　　2015年12月29日，上海市科技委會同市財(cái)政局、發(fā)改委印發(fā)《上海市天使投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償管理暫行辦法》(后文簡稱《辦法》)，規(guī)定對投資機(jī)構(gòu)投資種子期和初創(chuàng)期科技型企業(yè)項(xiàng)目的損失可分別給予不超過實(shí)際投資損失60%和30%的補(bǔ)償(總額有上限)?！掇k法》于2016年1月21日經(jīng)上海市科技委官網(wǎng)發(fā)布，25日被中新網(wǎng)報(bào)道，隨即被各大媒體轉(zhuǎn)載并引發(fā)爭論：財(cái)新網(wǎng)26、27日連續(xù)發(fā)文援引投資界人士及專家觀點(diǎn)質(zhì)疑其合理性和可行性;《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》27日亦發(fā)文指出其或面臨實(shí)施困難;《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》27日頭版文章也認(rèn)為其“有待商榷”。上海市科技委在中新網(wǎng)報(bào)道發(fā)表的當(dāng)天即通過彭拜新聞網(wǎng)詳細(xì)解讀《辦法》的制定緣由、創(chuàng)新之處、對補(bǔ)償對象的界定以及將采取的監(jiān)管措施等(該報(bào)道于次日發(fā)表)，后其官網(wǎng)又于27日設(shè)專題并先后轉(zhuǎn)載北京及本地多家媒體報(bào)道及相關(guān)人士評論為《辦法》的必要性和合理性辯護(hù)并說明對可能的實(shí)施問題的預(yù)判與對策，再次強(qiáng)調(diào)《辦法》是宏觀引導(dǎo)、促進(jìn)投資而非干預(yù)市場。《辦法》于2016年2月1日實(shí)施后，肯定和批評聲音雖仍有出現(xiàn)，但爭論還是很快平息，其后續(xù)實(shí)施未有變動。

　　(二)北京機(jī)動車限行

　　北京市在奧運(yùn)會后的2008年9月和2009年4月先后兩次宣布繼續(xù)實(shí)施奧運(yùn)期間的機(jī)動車限行政策(具體方案有所調(diào)整)以應(yīng)對交通擁堵;兩次政策實(shí)施期間均為一年，即上述第二次限行于2010年4月到期。但在第二次限行到期之前的2010年4月2日，北京市交管部門再次宣布自11日起繼續(xù)限行且為期兩年。雖然北京市交通委等部門就此次限行公布了委托第三方機(jī)構(gòu)開展的民意調(diào)查結(jié)果——有9成左右受訪者支持繼續(xù)限行——并以此為繼續(xù)限行民意基礎(chǔ)。但此前北京青年報(bào)聯(lián)合搜狐汽車的調(diào)查則顯示近8成被調(diào)查者認(rèn)為限行已無減緩擁堵效果，超過8成被調(diào)查者對限行不滿。新浪網(wǎng)截至4月5日的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查結(jié)果亦顯示超過8成參與者反對繼續(xù)限行。相比媒體報(bào)道中公眾(網(wǎng)民)的一片質(zhì)疑與反對之聲，《人民日報(bào)》于4月1日發(fā)表的評論文章則援引國外經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為繼續(xù)限行“逼著人們選擇公共交通和非機(jī)動車出行方式，既是對市民的持續(xù)環(huán)保教育，也是對大多數(shù)人利益的尊重”，對限行政策表示理解和支持。4月11日奧運(yùn)會后第三次限行如期實(shí)施。

　　(三)山西煤炭重組

　　山西省于2008年9月2日出臺《關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組的實(shí)施意見》并于次年4月27日出臺《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問題的通知》及配套實(shí)施方案提供并啟動煤炭重組，由此引發(fā)了一場名列2009年中國十大經(jīng)濟(jì)新聞第五的巨大爭論。爭論雖也涉及“煤老板”在重組中遭遇的重大損失，但更多是與“國進(jìn)民退”有關(guān)。2009年9月23日，《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》報(bào)道了全國政協(xié)副主席、工商聯(lián)主席黃孟復(fù)關(guān)于全國部分地區(qū)和行業(yè)已出現(xiàn)“國進(jìn)民退”的表述，山西煤炭重組赫然在列，此后圍繞“國進(jìn)民退”的話題便一直爭論不斷。山西省在一再否認(rèn)“國進(jìn)民退”的同時也并不糾結(jié)于此，而是——據(jù)《山西日報(bào)》同年12月30日的頭版議論文章——“能快時，則大刀闊斧，疾風(fēng)暴雨般地進(jìn)行;不能快，就抽絲剝繭，寸步不舍地推進(jìn)”，至當(dāng)年年底取得“全省礦井?dāng)?shù)由2600座減少到1053座，企業(yè)主體由2200多個減少到130個”等重組成效?！度嗣袢請?bào)海外版》于2009年1月14日便將煤炭重組作為山西應(yīng)對金融危機(jī)的重要舉措予以報(bào)道，《人民日報(bào)》同年8月21日頭版文章則從轉(zhuǎn)型成本角度為山西成為上半年“唯一GDP下降的省份”做了交代，10月1日“國慶特刊”欄目文章對煤礦重組給予明確肯定，11月2日發(fā)文則再次肯定重組對于環(huán)境與資源保護(hù)、生產(chǎn)安全以及結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的重大意義。

　　(四)深圳“禁摩限電”

　　2016年3月21日，深圳交警部門決定在全市范圍內(nèi)開展“禁摩限電”專項(xiàng)整治行動?？爝f投送業(yè)務(wù)因高度依賴電動自行車/三輪車而在此次整治中首當(dāng)其沖，一度傳言“50名快遞員被拘留、800余輛快遞車輛被查扣”以及“深圳快遞業(yè)出現(xiàn)離職潮”。4月5日深圳交警部門召開新聞發(fā)布會澄清傳言并強(qiáng)調(diào)整治行動并非針對快遞業(yè)，但官方公布的10天內(nèi)查扣電動車17975輛、拘留874人的“效果”還是被認(rèn)為“下手太狠/一刀切”。媒體與公眾并不反對政府治理“電力摩”，但普遍不認(rèn)同“一刀切”而希望“讓初衷良好的政策‘帶著溫度落地’”?！度嗣袢請?bào)》及其海外版亦于4月1日、8日相繼發(fā)文呼吁“以疏代堵、以規(guī)范代禁止、以服務(wù)代管理”，“既要管得了摩的，也要送得出快遞”。對此，深圳交警部門在堅(jiān)持整治的同時于4月1日下午邀請郵政、快遞等相關(guān)主管部門、協(xié)會及快遞企業(yè)座談，宣布增加5000輛備案電動自行車配額、適當(dāng)延長政策過渡期以便相關(guān)快遞企業(yè)消化庫存郵件并清理違規(guī)車輛等對快遞行業(yè)的四項(xiàng)支持措施。4月5日，深圳交警部門在快遞物流行業(yè)代表和媒體參加的座談會上承諾將結(jié)合實(shí)際繼續(xù)增加配額，保證所有快遞公司的用車量。據(jù)媒體后續(xù)報(bào)道，深圳交警部門在兌現(xiàn)先前承諾的基礎(chǔ)上增加了為順豐、京東等5家快遞企業(yè)定向新增電動自行車配額3046臺等舉措，“有效地化解了‘禁摩限電’后快遞企業(yè)的用車?yán)щy”。

　　(五)“闖黃燈扣6分”

　　2012年9月21日，公安部發(fā)布修訂后的《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，規(guī)定對“駕駛機(jī)動車違反道路交通信號燈通行的”一次記6分。因“搶黃燈”亦屬于《道路交通安全法》規(guī)定的違反交通信號燈行為，由此便有了“闖黃燈扣 6分(搶黃燈記6分)”一說。2013年1月1日新交規(guī)如期施行后質(zhì)疑聲隨之而起?！缎氯A每日電訊》1月2日即發(fā)表調(diào)查報(bào)道稱，新規(guī)的實(shí)施對于駕駛員而言難以把握、對于交警執(zhí)法而言則“取證難”。《工人日報(bào)》亦于5日、6日連續(xù)發(fā)文，援引網(wǎng)友觀點(diǎn)和在線調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)疑新規(guī)有悖行車規(guī)律及黃燈設(shè)置初衷、人為制造不便，“甚至唯處罰論，方便部門管理，忽視公眾感受”。《新華每日電訊》于4日發(fā)表的基于調(diào)查報(bào)告和網(wǎng)民及專家觀點(diǎn)質(zhì)疑新規(guī)合理性和合法性的文章的主體內(nèi)容在當(dāng)天的《人民日報(bào)海外版》發(fā)表，另外當(dāng)天的《人民日報(bào)》報(bào)道雖援引交管部門的解釋回應(yīng)了部分網(wǎng)友的疑問，但亦援引權(quán)威法學(xué)學(xué)者觀點(diǎn)指出了新規(guī)本身的不合理之處及其實(shí)施可能帶來的選擇性執(zhí)法和損害法律法規(guī)權(quán)威性等問題。1月6日，公安部交管局表示已專門下發(fā)通知，要求各地交管部門對目前違反黃燈信號的以教育警示為主，暫不予以處罰，“闖黃燈扣6分”事實(shí)上被放棄。

　　(六)案例總結(jié)與比較

　　對5個案例的總結(jié)和比較如表3所示：

　　表3 案例總結(jié)：政策議題突顯性-權(quán)力干預(yù)方向-被頒布政策的走向(略)

　　四、結(jié) 論

　　本文綜合政策科學(xué)和傳媒領(lǐng)域關(guān)于議程設(shè)置的理論與研究發(fā)現(xiàn)構(gòu)建解釋框架并采用比較案例分析方法對政策在被頒布后的不同走向進(jìn)行理論和實(shí)證分析，主要結(jié)論如下：首先，被頒布的政策可能引發(fā)的爭論可被視作正式議程之后的二次議程設(shè)置過程，其源于理論上作為前決策過程的系統(tǒng)議程因政策制定系統(tǒng)的制度結(jié)構(gòu)及公眾注意力分配等原因而被推延至政策制定與頒布之后。其次，大眾媒體對政策的主要報(bào)道方向(正面/中立或負(fù)面)及主題選擇(技術(shù)性/價值性主題)形塑了公眾對其與自身相關(guān)性及其問題程度的認(rèn)知，進(jìn)而形成對政策的不同程度及不同指向的質(zhì)疑與爭論，政策在被頒布后的走向中存在的變數(shù)源于這些質(zhì)疑與爭論。再次，二次議程中的上述質(zhì)疑與爭論能否進(jìn)入政策制定系統(tǒng)的正式議程并促成其調(diào)整或放棄既定政策，關(guān)鍵在于對后者具備實(shí)質(zhì)影響力的關(guān)鍵決策者在國內(nèi)情境下即相比特定政策制定獨(dú)立處于更高層次的黨政權(quán)力，是否以及如何干預(yù)作為后者“喉舌”的同級官媒在相關(guān)報(bào)道和評論中所持立場，可作為其干預(yù)(方向)的可見指標(biāo)。最后，基于上述觀點(diǎn)可認(rèn)為，政策在被頒布后的走向中存在的變數(shù)反映了系統(tǒng)議程設(shè)置效應(yīng)和權(quán)力運(yùn)作效果及二者的交互作用;被頒布的政策是順利走向執(zhí)行環(huán)節(jié)還是會面臨調(diào)整甚或夭折，既決定于其觸發(fā)的議題在二次議程中的起落，但更取決于更高層級權(quán)力對其可能引發(fā)的爭論所持的立場(及/或爭論雙方對這種立場的預(yù)期)。

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