[摘 要]為何有的政策在被頒布后會(huì)相對(duì)順利地走向執(zhí)行環(huán)節(jié)，而有的政策在被頒布后未經(jīng)充分執(zhí)行即告夭折?綜合政策科學(xué)和傳媒領(lǐng)域議程設(shè)置理論與研究發(fā)現(xiàn)并運(yùn)用比較案例方法的分析表明，被頒布的政策觸發(fā)的議題的突顯性及相比政策制定系統(tǒng)處于更高層級(jí)的黨政權(quán)力的干預(yù)是影響被頒布政策的走向的兩個(gè)重要因素。政策議題突顯性的高低與類(lèi)型決定了被頒布的政策進(jìn)入本質(zhì)上是系統(tǒng)(公眾)議程的二次議程的可能性及二次議程中爭(zhēng)論的主要內(nèi)容，而更高層級(jí)權(quán)力干預(yù)的方向則決定了圍繞政策議題可能形成的爭(zhēng)論能否進(jìn)入特定政策制定系統(tǒng)的內(nèi)部議程并促成其調(diào)整或放棄既定政策。

　　[關(guān)鍵詞]政策夭折;議程設(shè)置;政策議題突顯性;權(quán)力干預(yù)方向

　　[中圖分類(lèi)號(hào)]D60 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-9314(2018)01-0138-05

　　[收稿日期]2018-01-10

　　[基金項(xiàng)目]教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“我國(guó)社會(huì)治理體系構(gòu)建及其運(yùn)行機(jī)制研究”(16JZD026);廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十三五”規(guī)劃2017年度青年項(xiàng)目“基于廣東經(jīng)驗(yàn)的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制優(yōu)化研究”(GD17YZZ01);華南理工大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目“重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估發(fā)展過(guò)程(2015—2016)中的政策擴(kuò)散機(jī)制研究”(XBS13)

　　[作者簡(jiǎn)介]李賀樓，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院、地方風(fēng)險(xiǎn)治理研究中心助理研究員;王郅強(qiáng)，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院、地方風(fēng)險(xiǎn)治理研究中心院長(zhǎng)教授，博士研究生導(dǎo)師。

　　一、引 言

　　《人民日?qǐng)?bào)》于2016年3月18日發(fā)表的一篇評(píng)論文章列舉了多項(xiàng)在出臺(tái)后短時(shí)間內(nèi)即被撤銷(xiāo)的“短命政策”;[1]同年5月20-21日各大互聯(lián)網(wǎng)媒體先后轉(zhuǎn)載的一篇評(píng)論文章又梳理了更多的此類(lèi)政策現(xiàn)象;[2]略微回顧可發(fā)現(xiàn)這類(lèi)現(xiàn)象并非新近才出現(xiàn)或引起關(guān)注——至晚在2011年便有媒體就此發(fā)表過(guò)評(píng)論文章。[3]雖然撤銷(xiāo)一項(xiàng)已被頒布的政策可被稱(chēng)作政策終結(jié)(policy termination)，但上述現(xiàn)象卻很難對(duì)應(yīng)上政策科學(xué)文獻(xiàn)中的政策終結(jié)概念，很難在相關(guān)理論視角下得以解釋;[4]故本文稱(chēng)之為“政策夭折”——政策在被頒布后相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)、在尚未被充分執(zhí)行的情況下即被終結(jié)。政策夭折現(xiàn)象表明了從政策制定與頒布到政策執(zhí)行這個(gè)通常被假定為無(wú)縫對(duì)接的線性過(guò)程中存在的變數(shù)以及現(xiàn)實(shí)政策過(guò)程的復(fù)雜性;其固然可能源于相關(guān)媒體評(píng)論通常都會(huì)指出的決策不科學(xué)、不民主，但直接動(dòng)因多是媒體報(bào)道引發(fā)或可能引發(fā)的公眾壓力，故也表明了媒體和公眾對(duì)當(dāng)前政策過(guò)程的重要影響。因此，對(duì)“政策緣何夭折”的分析有助于更深入地理解和把握現(xiàn)實(shí)的政策過(guò)程及媒體和公眾在其中的作用、條件與機(jī)制。

　　二、解釋框架的構(gòu)建

　　可能導(dǎo)致政策夭折的媒體報(bào)道及其引發(fā)或可能引發(fā)的公眾壓力的存在表明通常在理論上被歸入前決策過(guò)程的議程設(shè)置在政策制定后可能再次出現(xiàn)，從而形成與前決策過(guò)程中的初次議程相對(duì)的二次議程。相比于在封閉的政策制定系統(tǒng)中完成的初次議程(正式/政治議程)，二次議程本質(zhì)上是受媒體(議程)影響的系統(tǒng)(公眾)議程。政策在被頒布后的走向中的變數(shù)正是源于二次議程的相關(guān)參與者對(duì)政策制定系統(tǒng)給出的問(wèn)題界定與方案設(shè)計(jì)的可能的異議。沿著以上思路，本文從議程設(shè)置視角就政策緣何夭折展開(kāi)分析，并提取兩個(gè)關(guān)鍵因素構(gòu)建解釋框架：政策議題突顯性與權(quán)力干預(yù)方向。

　　(一)政策議題突顯性

　　政策議題突顯性屬于議題突顯性(issue salience)范疇，指被頒布的政策觸發(fā)的議題引起足夠注意進(jìn)而引發(fā)對(duì)之采取行動(dòng)的普遍要求的可能性。唯有能夠引起廣泛注意且被普遍認(rèn)為需要政府采取行動(dòng)的議題才有望進(jìn)入系統(tǒng)議程，[5]故被頒布政策的走向首先便受由其觸發(fā)的突顯性影響。下面基于對(duì)議題突顯性的介紹闡明其內(nèi)涵。

　　由于構(gòu)成公眾的普通個(gè)體的注意力稀缺及知識(shí)與信息的不充分，系統(tǒng)議程往往是對(duì)媒體議程的反應(yīng)。在眾多相互競(jìng)爭(zhēng)的媒體議題中，能被公眾給予足夠注意的只能是被普遍認(rèn)為重要的議題，故議題突顯性與其被認(rèn)知到的重要性有關(guān);對(duì)于構(gòu)成公眾的個(gè)體而言，對(duì)議題重要性的認(rèn)知決定于對(duì)其與自身相關(guān)性(relevance)的判斷。[6]由于“被認(rèn)為重要的未必有問(wèn)題，被認(rèn)為有問(wèn)題的未必重要”，[7]議題突顯性還決定于公眾對(duì)議題(相關(guān)現(xiàn)實(shí)的)的“問(wèn)題”程度——實(shí)質(zhì)是自身與之有關(guān)的損益——的認(rèn)知;能被普遍認(rèn)為存在問(wèn)題的只能是那些被大多數(shù)個(gè)體認(rèn)為對(duì)自身具有實(shí)際或潛在損害性的議題。[8]相比對(duì)議題重要性的認(rèn)知，對(duì)議題問(wèn)題程度的認(rèn)知對(duì)傳媒報(bào)道傾向尤為敏感;研究表明，傳媒報(bào)道中負(fù)面信息相比正面或中立信息對(duì)公眾態(tài)度與行為有著相對(duì)更大的作用，[9]被給予負(fù)面報(bào)道的議題能被公眾更多地關(guān)注。[10]對(duì)應(yīng)政策制定的兩項(xiàng)基本內(nèi)容——問(wèn)題界定及方案設(shè)計(jì)，系統(tǒng)議程可能在兩個(gè)層面展開(kāi)：其一，立場(chǎng)相對(duì)一致的相關(guān)各方圍繞如何解決問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)這類(lèi)技術(shù)性問(wèn)題展開(kāi)爭(zhēng)論，可被稱(chēng)作技術(shù)性爭(zhēng)論;其二，立場(chǎng)不同的相關(guān)各方圍繞著如何界定問(wèn)題、確立何種目標(biāo)這類(lèi)價(jià)值性問(wèn)題展開(kāi)爭(zhēng)論，可被稱(chēng)作價(jià)值性爭(zhēng)論。借鑒有關(guān)媒體第二層議程設(shè)置效應(yīng)的理論觀點(diǎn)，[11]媒體對(duì)上述兩類(lèi)主題的負(fù)面報(bào)道會(huì)分別形塑公眾對(duì)政策方案和政策本身的問(wèn)題程度的認(rèn)知。

　　基于以上分析可進(jìn)一步把握政策議題突顯性概念的內(nèi)涵：政策議題突顯性的高低首先取決于其被足夠多的個(gè)體(公眾)認(rèn)為與己相關(guān)的程度及其在媒體報(bào)道中表現(xiàn)出的負(fù)面程度;根據(jù)媒體報(bào)道主題的不同可進(jìn)一步將之區(qū)分為技術(shù)突顯性和價(jià)值突顯性——前者意味著爭(zhēng)論將主要圍繞政策方案而非政策本身展開(kāi)，其可能的政策后果是政策方案被調(diào)整而非政策被徹底放棄;而后者則意味著政策本身遭遇質(zhì)疑，其可能的政策后果便不再局限于政策方案被調(diào)整，而是整個(gè)政策可能被放棄。

　　(二)權(quán)力干預(yù)方向

　　政策制定系統(tǒng)因憚?dòng)谑』驘o(wú)能的指責(zé)通常并無(wú)足夠動(dòng)機(jī)撤銷(xiāo)自己制定的哪怕確實(shí)無(wú)效率的政策，[12]故應(yīng)更難以接受政策一經(jīng)頒布即告夭折或被調(diào)整。但嵌在更大的權(quán)力系統(tǒng)中的政策制定系統(tǒng)亦不可避免地受制于后者內(nèi)部關(guān)系及其與公眾間關(guān)系。若公眾要求能獲得這個(gè)更大系統(tǒng)中處于權(quán)力優(yōu)勢(shì)地位的關(guān)鍵決策者支持，便可能間接地迫使其直面的特定政策制定系統(tǒng)撤銷(xiāo)或調(diào)整其頒布的政策。關(guān)鍵決策者固然可能回應(yīng)民意但并非其晴雨表;借鑒金登的相關(guān)分析：[13]一方面，即便未直接指向關(guān)鍵決策者，相對(duì)普遍和彌散的公眾要求形成的實(shí)際或潛在壓力或提示的潛在問(wèn)題也可能促成其主動(dòng)干預(yù);另一方面，關(guān)鍵決策者亦有其認(rèn)知與立場(chǎng)、其議程中可能擁擠或可能并無(wú)現(xiàn)成方案，故直接指向其的明確要求也未必能促成其干預(yù)。總之，對(duì)于公眾與其直面的特定政策制定系統(tǒng)而言，關(guān)鍵決策者的干預(yù)的發(fā)生及其方向在更大程度上是外生的。

　　實(shí)際發(fā)生且有明顯偏向的權(quán)力干預(yù)的后果相對(duì)確定：若偏向特定政策制定系統(tǒng)則能使其強(qiáng)化原有認(rèn)知與立場(chǎng)進(jìn)而堅(jiān)持已頒布的政策，反之則反是。若關(guān)鍵決策者立場(chǎng)相對(duì)中立，則爭(zhēng)論結(jié)果及政策走向雖有更多不確定性，但在根本上仍受爭(zhēng)論雙方對(duì)可能的權(quán)力干預(yù)及其方向的預(yù)期的影響。就此而言，有明顯偏向的權(quán)力干預(yù)可被視作現(xiàn)實(shí)中更為復(fù)雜的權(quán)力干預(yù)的兩個(gè)極端值。另外從外部可見(jiàn)性角度看，權(quán)力干預(yù)既可能沿著權(quán)力體系內(nèi)部渠道自上而下發(fā)生從而在體系之外相對(duì)不可見(jiàn)，也可能是公開(kāi)表明立場(chǎng)從而在體系外可見(jiàn)。由于這兩種干預(yù)的作用機(jī)制相同(都是經(jīng)影響爭(zhēng)論雙方力量對(duì)比影響被頒布政策的走向)且外部研究者難以確定圍繞特定爭(zhēng)論有未發(fā)生內(nèi)部干預(yù)，故本文主要關(guān)注后一種形式的干預(yù)——其相比外部不可見(jiàn)因而留有更多權(quán)變余地的內(nèi)部干預(yù)其實(shí)能更確定地表明更高層級(jí)權(quán)力的立場(chǎng);這種形式的干預(yù)往往(但不限于)通過(guò)各級(jí)官(黨)媒的發(fā)聲表現(xiàn)出來(lái)，鑒于“官方媒體的工作人員……應(yīng)該把自己的(評(píng)論)撰述看作是一種公務(wù)行為”，[14]其闡述的是所屬黨委(政府)的立場(chǎng)與主張。[15]就特定政策制定系統(tǒng)而言，其所處層級(jí)之上的官媒對(duì)其政策及其引發(fā)的爭(zhēng)論如何發(fā)聲可被視作表明了上級(jí)黨政權(quán)力對(duì)之持何種立場(chǎng)進(jìn)而能夠起到權(quán)力干預(yù)的效果，故可作為關(guān)鍵決策者權(quán)力干預(yù)方向的一個(gè)指標(biāo)。

　　(三)分類(lèi)解釋框架

　　基于上文分析構(gòu)建的解釋框架如表1所示，其基本內(nèi)容如下：首先，被頒布的政策觸發(fā)的議題的突顯性決定了其接下來(lái)的基本走向;突顯性較低意味著相關(guān)議題不會(huì)再次進(jìn)入系統(tǒng)(公眾)議程從而政策會(huì)相對(duì)順利地走向執(zhí)行環(huán)節(jié)，而觸發(fā)高度突顯議題的政策在接下來(lái)會(huì)面臨更多變數(shù)。其次，關(guān)鍵決策者(更高層級(jí)黨政權(quán)力)的干預(yù)調(diào)節(jié)了政策議題突顯性的影響;本文將政策制定系統(tǒng)的上級(jí)官媒的發(fā)聲作為這種干預(yù)的可見(jiàn)表現(xiàn)，上級(jí)官媒的發(fā)聲若偏向政策制定系統(tǒng)則會(huì)強(qiáng)化其既有認(rèn)知與立場(chǎng)，被頒布的政策相應(yīng)地便不會(huì)被調(diào)整或被放棄，若偏向公眾則可能迫使政策制定系統(tǒng)調(diào)整或放棄其頒布的政策。最后，在議題突顯性較高且上級(jí)官媒偏向公眾一方的情況下，被頒布政策的具體走向如何取決于政策議題突顯性的具體類(lèi)型;政策制定系統(tǒng)更有可能調(diào)整而非放棄技術(shù)突顯性較高的政策，而不得不放棄價(jià)值突顯性較高的政策，由此形成政策夭折。

　　表1 政策在被頒布后的走向(略)

　　三、比較案例分析

　　本部分根據(jù)上文構(gòu)建的解釋框架選取5個(gè)案例進(jìn)行比較分析。案例選擇主要考慮可比性和便利性：這5個(gè)案例均由省部級(jí)單位(其中深圳為副省級(jí)城市)或其直屬部門(mén)制定并頒布，且各自制定單位所在層次以上官媒均主要是中央媒體，本文選擇其中的《人民日?qǐng)?bào)》(及其海外版)相關(guān)報(bào)道與評(píng)論所持立場(chǎng)作為權(quán)力干預(yù)方向的指標(biāo)。案例描述均源于相關(guān)媒體報(bào)道，因篇幅限制未給出出處。研究設(shè)計(jì)如表2所示。

　　表2 比較案例研究設(shè)計(jì)(略)

　　(一)上海補(bǔ)貼天使投資

　　2015年12月29日，上海市科技委會(huì)同市財(cái)政局、發(fā)改委印發(fā)《上海市天使投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償管理暫行辦法》(后文簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，規(guī)定對(duì)投資機(jī)構(gòu)投資種子期和初創(chuàng)期科技型企業(yè)項(xiàng)目的損失可分別給予不超過(guò)實(shí)際投資損失60%和30%的補(bǔ)償(總額有上限)?！掇k法》于2016年1月21日經(jīng)上海市科技委官網(wǎng)發(fā)布，25日被中新網(wǎng)報(bào)道，隨即被各大媒體轉(zhuǎn)載并引發(fā)爭(zhēng)論：財(cái)新網(wǎng)26、27日連續(xù)發(fā)文援引投資界人士及專(zhuān)家觀點(diǎn)質(zhì)疑其合理性和可行性;《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》27日亦發(fā)文指出其或面臨實(shí)施困難;《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》27日頭版文章也認(rèn)為其“有待商榷”。上海市科技委在中新網(wǎng)報(bào)道發(fā)表的當(dāng)天即通過(guò)彭拜新聞網(wǎng)詳細(xì)解讀《辦法》的制定緣由、創(chuàng)新之處、對(duì)補(bǔ)償對(duì)象的界定以及將采取的監(jiān)管措施等(該報(bào)道于次日發(fā)表)，后其官網(wǎng)又于27日設(shè)專(zhuān)題并先后轉(zhuǎn)載北京及本地多家媒體報(bào)道及相關(guān)人士評(píng)論為《辦法》的必要性和合理性辯護(hù)并說(shuō)明對(duì)可能的實(shí)施問(wèn)題的預(yù)判與對(duì)策，再次強(qiáng)調(diào)《辦法》是宏觀引導(dǎo)、促進(jìn)投資而非干預(yù)市場(chǎng)?！掇k法》于2016年2月1日實(shí)施后，肯定和批評(píng)聲音雖仍有出現(xiàn)，但爭(zhēng)論還是很快平息，其后續(xù)實(shí)施未有變動(dòng)。

　　(二)北京機(jī)動(dòng)車(chē)限行

　　北京市在奧運(yùn)會(huì)后的2008年9月和2009年4月先后兩次宣布繼續(xù)實(shí)施奧運(yùn)期間的機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策(具體方案有所調(diào)整)以應(yīng)對(duì)交通擁堵;兩次政策實(shí)施期間均為一年，即上述第二次限行于2010年4月到期。但在第二次限行到期之前的2010年4月2日，北京市交管部門(mén)再次宣布自11日起繼續(xù)限行且為期兩年。雖然北京市交通委等部門(mén)就此次限行公布了委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展的民意調(diào)查結(jié)果——有9成左右受訪者支持繼續(xù)限行——并以此為繼續(xù)限行民意基礎(chǔ)。但此前北京青年報(bào)聯(lián)合搜狐汽車(chē)的調(diào)查則顯示近8成被調(diào)查者認(rèn)為限行已無(wú)減緩擁堵效果，超過(guò)8成被調(diào)查者對(duì)限行不滿。新浪網(wǎng)截至4月5日的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查結(jié)果亦顯示超過(guò)8成參與者反對(duì)繼續(xù)限行。相比媒體報(bào)道中公眾(網(wǎng)民)的一片質(zhì)疑與反對(duì)之聲，《人民日?qǐng)?bào)》于4月1日發(fā)表的評(píng)論文章則援引國(guó)外經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為繼續(xù)限行“逼著人們選擇公共交通和非機(jī)動(dòng)車(chē)出行方式，既是對(duì)市民的持續(xù)環(huán)保教育，也是對(duì)大多數(shù)人利益的尊重”，對(duì)限行政策表示理解和支持。4月11日奧運(yùn)會(huì)后第三次限行如期實(shí)施。

　　(三)山西煤炭重組

　　山西省于2008年9月2日出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組的實(shí)施意見(jiàn)》并于次年4月27日出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問(wèn)題的通知》及配套實(shí)施方案提供并啟動(dòng)煤炭重組，由此引發(fā)了一場(chǎng)名列2009年中國(guó)十大經(jīng)濟(jì)新聞第五的巨大爭(zhēng)論。爭(zhēng)論雖也涉及“煤老板”在重組中遭遇的重大損失，但更多是與“國(guó)進(jìn)民退”有關(guān)。2009年9月23日，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》報(bào)道了全國(guó)政協(xié)副主席、工商聯(lián)主席黃孟復(fù)關(guān)于全國(guó)部分地區(qū)和行業(yè)已出現(xiàn)“國(guó)進(jìn)民退”的表述，山西煤炭重組赫然在列，此后圍繞“國(guó)進(jìn)民退”的話題便一直爭(zhēng)論不斷。山西省在一再否認(rèn)“國(guó)進(jìn)民退”的同時(shí)也并不糾結(jié)于此，而是——據(jù)《山西日?qǐng)?bào)》同年12月30日的頭版議論文章——“能快時(shí)，則大刀闊斧，疾風(fēng)暴雨般地進(jìn)行;不能快，就抽絲剝繭，寸步不舍地推進(jìn)”，至當(dāng)年年底取得“全省礦井?dāng)?shù)由2600座減少到1053座，企業(yè)主體由2200多個(gè)減少到130個(gè)”等重組成效?！度嗣袢?qǐng)?bào)海外版》于2009年1月14日便將煤炭重組作為山西應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的重要舉措予以報(bào)道，《人民日?qǐng)?bào)》同年8月21日頭版文章則從轉(zhuǎn)型成本角度為山西成為上半年“唯一GDP下降的省份”做了交代，10月1日“國(guó)慶特刊”欄目文章對(duì)煤礦重組給予明確肯定，11月2日發(fā)文則再次肯定重組對(duì)于環(huán)境與資源保護(hù)、生產(chǎn)安全以及結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的重大意義。

　　(四)深圳“禁摩限電”

　　2016年3月21日，深圳交警部門(mén)決定在全市范圍內(nèi)開(kāi)展“禁摩限電”專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)。快遞投送業(yè)務(wù)因高度依賴電動(dòng)自行車(chē)/三輪車(chē)而在此次整治中首當(dāng)其沖，一度傳言“50名快遞員被拘留、800余輛快遞車(chē)輛被查扣”以及“深圳快遞業(yè)出現(xiàn)離職潮”。4月5日深圳交警部門(mén)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)澄清傳言并強(qiáng)調(diào)整治行動(dòng)并非針對(duì)快遞業(yè)，但官方公布的10天內(nèi)查扣電動(dòng)車(chē)17975輛、拘留874人的“效果”還是被認(rèn)為“下手太狠/一刀切”。媒體與公眾并不反對(duì)政府治理“電力摩”，但普遍不認(rèn)同“一刀切”而希望“讓初衷良好的政策‘帶著溫度落地’”?！度嗣袢?qǐng)?bào)》及其海外版亦于4月1日、8日相繼發(fā)文呼吁“以疏代堵、以規(guī)范代禁止、以服務(wù)代管理”，“既要管得了摩的，也要送得出快遞”。對(duì)此，深圳交警部門(mén)在堅(jiān)持整治的同時(shí)于4月1日下午邀請(qǐng)郵政、快遞等相關(guān)主管部門(mén)、協(xié)會(huì)及快遞企業(yè)座談，宣布增加5000輛備案電動(dòng)自行車(chē)配額、適當(dāng)延長(zhǎng)政策過(guò)渡期以便相關(guān)快遞企業(yè)消化庫(kù)存郵件并清理違規(guī)車(chē)輛等對(duì)快遞行業(yè)的四項(xiàng)支持措施。4月5日，深圳交警部門(mén)在快遞物流行業(yè)代表和媒體參加的座談會(huì)上承諾將結(jié)合實(shí)際繼續(xù)增加配額，保證所有快遞公司的用車(chē)量。據(jù)媒體后續(xù)報(bào)道，深圳交警部門(mén)在兌現(xiàn)先前承諾的基礎(chǔ)上增加了為順豐、京東等5家快遞企業(yè)定向新增電動(dòng)自行車(chē)配額3046臺(tái)等舉措，“有效地化解了‘禁摩限電’后快遞企業(yè)的用車(chē)?yán)щy”。

　　(五)“闖黃燈扣6分”

　　2012年9月21日，公安部發(fā)布修訂后的《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，規(guī)定對(duì)“駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)違反道路交通信號(hào)燈通行的”一次記6分。因“搶黃燈”亦屬于《道路交通安全法》規(guī)定的違反交通信號(hào)燈行為，由此便有了“闖黃燈扣 6分(搶黃燈記6分)”一說(shuō)。2013年1月1日新交規(guī)如期施行后質(zhì)疑聲隨之而起?！缎氯A每日電訊》1月2日即發(fā)表調(diào)查報(bào)道稱(chēng)，新規(guī)的實(shí)施對(duì)于駕駛員而言難以把握、對(duì)于交警執(zhí)法而言則“取證難”?！豆と巳?qǐng)?bào)》亦于5日、6日連續(xù)發(fā)文，援引網(wǎng)友觀點(diǎn)和在線調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)疑新規(guī)有悖行車(chē)規(guī)律及黃燈設(shè)置初衷、人為制造不便，“甚至唯處罰論，方便部門(mén)管理，忽視公眾感受”?！缎氯A每日電訊》于4日發(fā)表的基于調(diào)查報(bào)告和網(wǎng)民及專(zhuān)家觀點(diǎn)質(zhì)疑新規(guī)合理性和合法性的文章的主體內(nèi)容在當(dāng)天的《人民日?qǐng)?bào)海外版》發(fā)表，另外當(dāng)天的《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道雖援引交管部門(mén)的解釋回應(yīng)了部分網(wǎng)友的疑問(wèn)，但亦援引權(quán)威法學(xué)學(xué)者觀點(diǎn)指出了新規(guī)本身的不合理之處及其實(shí)施可能帶來(lái)的選擇性執(zhí)法和損害法律法規(guī)權(quán)威性等問(wèn)題。1月6日，公安部交管局表示已專(zhuān)門(mén)下發(fā)通知，要求各地交管部門(mén)對(duì)目前違反黃燈信號(hào)的以教育警示為主，暫不予以處罰，“闖黃燈扣6分”事實(shí)上被放棄。

　　(六)案例總結(jié)與比較

　　對(duì)5個(gè)案例的總結(jié)和比較如表3所示：

　　表3 案例總結(jié)：政策議題突顯性-權(quán)力干預(yù)方向-被頒布政策的走向(略)

　　四、結(jié) 論

　　本文綜合政策科學(xué)和傳媒領(lǐng)域關(guān)于議程設(shè)置的理論與研究發(fā)現(xiàn)構(gòu)建解釋框架并采用比較案例分析方法對(duì)政策在被頒布后的不同走向進(jìn)行理論和實(shí)證分析，主要結(jié)論如下：首先，被頒布的政策可能引發(fā)的爭(zhēng)論可被視作正式議程之后的二次議程設(shè)置過(guò)程，其源于理論上作為前決策過(guò)程的系統(tǒng)議程因政策制定系統(tǒng)的制度結(jié)構(gòu)及公眾注意力分配等原因而被推延至政策制定與頒布之后。其次，大眾媒體對(duì)政策的主要報(bào)道方向(正面/中立或負(fù)面)及主題選擇(技術(shù)性/價(jià)值性主題)形塑了公眾對(duì)其與自身相關(guān)性及其問(wèn)題程度的認(rèn)知，進(jìn)而形成對(duì)政策的不同程度及不同指向的質(zhì)疑與爭(zhēng)論，政策在被頒布后的走向中存在的變數(shù)源于這些質(zhì)疑與爭(zhēng)論。再次，二次議程中的上述質(zhì)疑與爭(zhēng)論能否進(jìn)入政策制定系統(tǒng)的正式議程并促成其調(diào)整或放棄既定政策，關(guān)鍵在于對(duì)后者具備實(shí)質(zhì)影響力的關(guān)鍵決策者在國(guó)內(nèi)情境下即相比特定政策制定獨(dú)立處于更高層次的黨政權(quán)力，是否以及如何干預(yù)作為后者“喉舌”的同級(jí)官媒在相關(guān)報(bào)道和評(píng)論中所持立場(chǎng)，可作為其干預(yù)(方向)的可見(jiàn)指標(biāo)。最后，基于上述觀點(diǎn)可認(rèn)為，政策在被頒布后的走向中存在的變數(shù)反映了系統(tǒng)議程設(shè)置效應(yīng)和權(quán)力運(yùn)作效果及二者的交互作用;被頒布的政策是順利走向執(zhí)行環(huán)節(jié)還是會(huì)面臨調(diào)整甚或夭折，既決定于其觸發(fā)的議題在二次議程中的起落，但更取決于更高層級(jí)權(quán)力對(duì)其可能引發(fā)的爭(zhēng)論所持的立場(chǎng)(及/或爭(zhēng)論雙方對(duì)這種立場(chǎng)的預(yù)期)。

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