【核心提示】規(guī)避“省直管縣”財(cái)政體制改革的潛在風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于重塑改革思路，以明確各級(jí)政府職能邊界為先導(dǎo)，收入關(guān)系調(diào)整為支撐，科學(xué)選擇改革模式。

　　“省直管縣”財(cái)政體制改革是繼1994年分稅制后，我國(guó)在財(cái)政領(lǐng)域的又一次體制創(chuàng)新，然而由于缺乏整體設(shè)計(jì)和全局考慮，在實(shí)際運(yùn)行中除遭遇行政體制約束和管理能力約束外，近年來(lái)與整體改革目標(biāo)之間的協(xié)同性問(wèn)題也開(kāi)始凸顯。

　　“省直管縣”財(cái)政體制改革凸顯成效

　　雖然“省直管縣”財(cái)政體制已被作為省以下財(cái)政體制改革主流模式，但時(shí)間較短，無(wú)法對(duì)其改革成效在全國(guó)意義上作科學(xué)評(píng)估。不過(guò)作為一項(xiàng)地方實(shí)踐，其在浙江等部分地區(qū)已經(jīng)受了較長(zhǎng)時(shí)間檢驗(yàn)。從這些地區(qū)實(shí)踐情況看，在“省直管縣”財(cái)政體制下，縣（市）財(cái)政得到省級(jí)財(cái)政支持力度明顯上升，財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率顯著提高。

　　根據(jù)浙江、安徽、湖北、江西和吉林五省調(diào)查數(shù)據(jù)，實(shí)施“省直管縣”財(cái)政體制的縣（市），人均獲得上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在改革次年較改革前一年平均上升超過(guò)85%，所獲省和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政支出的比重，在改革次年較改革前一年平均上升超過(guò)10個(gè)百分點(diǎn)。由于減少了市級(jí)國(guó)庫(kù)和財(cái)政管理中間環(huán)節(jié)，省和中央撥付給縣（市）財(cái)政資金在途時(shí)間大大縮短。此外，“省直管縣”財(cái)政體制也改變了省市縣三級(jí)財(cái)政收入分配關(guān)系，使縣（市）財(cái)政能力在新的分配關(guān)系下有較大幅度提升。安徽、江西、湖北和吉林四省縣（市）財(cái)政收入年均增長(zhǎng)率，改革前三年分別為1.7%、-2.1%、10.1%和11.6%，改革后三年分別為22.3%、13.2%、22.6%和34.6%。進(jìn)入財(cái)政收入前500名的縣（市）數(shù)量，2006年較2003年，除湖北省有所下降外，吉林、安徽和江西分別上升6個(gè)、3個(gè)和1個(gè)。

　　除上述直接效果，“省直管縣”財(cái)政體制改革還在如下兩方面對(duì)縣（市）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生積極影響。

　　一是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，體制調(diào)整加快了縣（市）經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張。從早先實(shí)施“省直管縣”財(cái)政體制改革地區(qū)看，仿照浙江模式占多數(shù)。浙江模式一個(gè)最主要特征是激勵(lì)型制度設(shè)計(jì)，即將縣（市）財(cái)政能力改善與省級(jí)政府財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。激勵(lì)型制度使省級(jí)政府目標(biāo)與縣（市）政府目標(biāo)的相容性增強(qiáng)，極大地調(diào)動(dòng)了縣（市）政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性。以安徽、湖北、江西和吉林四省為例，改革前三年四省縣（市）人均GDP年均增長(zhǎng)分別為254.8元、300.9元、460.3元和776.2元，改革后三年則分別為977.8元、510.3元、1283.1元和1748.1元。“省直管縣”財(cái)政體制改革，在現(xiàn)行財(cái)政收入分成制度下，也帶來(lái)了縣（市）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。除湖北省外，安徽、江西和吉林三省改革后較改革前，第一產(chǎn)業(yè)比重分別下降4.6、7.7個(gè)和4個(gè)百分點(diǎn)。

　　二是在公共服務(wù)提供方面，財(cái)政能力改善為縣（市）政府增加公共服務(wù)投入提供了支持。尤其在民生財(cái)政大背景下，各地省級(jí)政府為提高縣（市）政府公共服務(wù)提供激勵(lì)，在新體制設(shè)計(jì)上，將公共服務(wù)供給水平與省對(duì)縣（市）轉(zhuǎn)移支付掛鉤。這種機(jī)制提高了縣（市）政府提供公共服務(wù)的積極性。在安徽、湖北、江西和吉林，教育和社會(huì)保障兩項(xiàng)支出占財(cái)政總支出的比重，改革后三年較改革前三年年均上升分別達(dá)6.7、1.7、5.9個(gè)和3.7個(gè)百分點(diǎn)。

　　協(xié)同性問(wèn)題潛藏風(fēng)險(xiǎn)

　　“省直管縣”財(cái)政體制改革作為1994年財(cái)政體制改革的一個(gè)延續(xù)，為省以下政府間財(cái)政關(guān)系處理提供了制度依據(jù)。然而由于“省直管縣”改革起初僅是一種地方創(chuàng)新活動(dòng)，所以當(dāng)這一改革被提升到國(guó)家層面時(shí)，必然與同期正在推進(jìn)的其他改革存在一個(gè)協(xié)同問(wèn)題。既然有協(xié)同，就一定存在風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)大小隨改革間協(xié)同難度累進(jìn)上升，嚴(yán)重時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致整體改革停滯或強(qiáng)制性二次改革。這種因協(xié)同問(wèn)題產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)集中表現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

　　一是“省直管縣”財(cái)政體制改革對(duì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)顯著特征，就是政府主導(dǎo)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，主要表現(xiàn)為基層政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)行為或決策粗放，而后者又源于我國(guó)分權(quán)型經(jīng)濟(jì)和集權(quán)型政治體制，以及上下級(jí)政府間財(cái)政收入分成合約制度安排。由于“省直管縣”財(cái)政體制改革是在上述體制制度框架內(nèi)進(jìn)行的，所以不僅不會(huì)降低政府粗放式競(jìng)爭(zhēng)行為，而且會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化縣（市）政府間業(yè)已激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。競(jìng)爭(zhēng)行為的粗放度在資源約束相對(duì)更緊和管理能力相對(duì)較弱的縣（市）政府層面，將會(huì)更高。所以，“省直管縣”財(cái)政體制改革可能會(huì)激發(fā)縣（市）政府新一輪粗放式發(fā)展。

　　二是“省直管縣”財(cái)政體制改革對(duì)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。地區(qū)間持續(xù)擴(kuò)大的發(fā)展差距，與我國(guó)1994年以來(lái)分權(quán)型財(cái)政體制有關(guān)。在“省直管縣”財(cái)政體制改革前，地區(qū)間發(fā)展差距在相鄰縣（市）間相對(duì)較小，所以盡管在宏觀上，地區(qū)間發(fā)展差距非常嚴(yán)重，但在微觀上這種差距因某種體制安排卻保持相對(duì)穩(wěn)定。在“省直管縣”財(cái)政體制改革后，這種情況可能會(huì)發(fā)生變化。因?yàn)樾麦w制有可能會(huì)強(qiáng)化鄰近縣（市）政府間競(jìng)爭(zhēng)，使政府間競(jìng)爭(zhēng)逐步趨于原子化。原子式競(jìng)爭(zhēng)格局的形成，不僅使縣（市）間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距開(kāi)始擴(kuò)大，而且破壞了公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)均等化機(jī)制。所以“省直管縣”財(cái)政體制，在某種程度上可能會(huì)增加地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展張力。

　　三是“省直管縣”財(cái)政體制改革對(duì)以城帶鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大威脅到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。只有中心城市帶動(dòng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)隔閡和發(fā)展差距才能真正得到有效解決。但在現(xiàn)行體制下，“省直管縣”財(cái)政體制改革可能會(huì)造成中心城市發(fā)展萎縮。因?yàn)?ldquo;省直管縣”財(cái)政體制無(wú)形中分割了區(qū)域內(nèi)有限資源，造成中心城市難以實(shí)施一體化發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)揮經(jīng)濟(jì)集聚功能，同時(shí)原子式競(jìng)爭(zhēng)形成塊狀化縣（市）發(fā)展格局和對(duì)立型市縣財(cái)政關(guān)系。所以“省直管縣”財(cái)政體制改革后一種可能的狀態(tài)是，中心城市得不到發(fā)展，輻射作用和集聚功能迅速弱化，縣（市）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受規(guī)模約束難以持續(xù)，農(nóng)村發(fā)展空間難以拓展，出現(xiàn)更加固化的城鄉(xiāng)分割發(fā)展格局。

　　重塑思路 提高協(xié)同性

　　規(guī)避“省直管縣”財(cái)政體制改革的潛在風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于重塑改革思路，以明確各級(jí)政府職能邊界為先導(dǎo)，收入關(guān)系調(diào)整為支撐，科學(xué)選擇改革模式。

　　第一，統(tǒng)籌考慮市縣經(jīng)濟(jì)一體化程度和發(fā)展水平，科學(xué)選擇改革模式。“省直管縣”財(cái)政體制改革作為一種地方經(jīng)驗(yàn)，最初背景是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，所以改革主要圍繞如何增加縣（市）財(cái)政能力進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，并且源于當(dāng)時(shí)社會(huì)共識(shí)，重心放在縮減管理層級(jí)。這使得市縣之間原本一體化的發(fā)展格局被打破。“省直管縣”財(cái)政體制改革如果不顧及市縣之間業(yè)已存在的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，可能會(huì)導(dǎo)致改革陷入另一種困境，即市發(fā)展受困，資源集聚功能和擴(kuò)散效應(yīng)減弱，縣（市）塊狀化發(fā)展最終因規(guī)模限制遭遇發(fā)展瓶頸。為避免陷入上述改革陷阱，各地在推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制改革時(shí)，需要根據(jù)市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和聯(lián)系程度，采取不同改革模式。對(duì)市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，市域內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化程度較高和縣（市）間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較為密切的地區(qū)，不應(yīng)采用市縣財(cái)政分割自治，而應(yīng)保持原有財(cái)政關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)統(tǒng)籌發(fā)展。

　　第二，在明確財(cái)政收入分配關(guān)系的同時(shí)，應(yīng)清晰省市縣事權(quán)邊界。此項(xiàng)改革只在于處理政府間財(cái)政收入分配關(guān)系，對(duì)政府間事權(quán)并沒(méi)有作出明確安排。這種改革策略產(chǎn)生的后果是：一方面激發(fā)了縣（市）政府分錢意識(shí)和拼命擴(kuò)大稅基的熱情，引發(fā)基層政府新一輪粗放式發(fā)展；另一方面樹(shù)立了市縣兩級(jí)政府間對(duì)立的財(cái)政關(guān)系，引發(fā)市縣政府間財(cái)源和稅基競(jìng)爭(zhēng)。為避免“省直管縣”財(cái)政體制改革后重現(xiàn)上述現(xiàn)象，在構(gòu)建“省直管縣”財(cái)政體制時(shí)應(yīng)首先明確各級(jí)政府事權(quán)邊界，尤其是市縣兩級(jí)事權(quán)邊界，以化解新體制下市縣兩級(jí)矛盾，規(guī)范兩級(jí)政府行為，在明確事權(quán)基礎(chǔ)上，確定各級(jí)政府間財(cái)政收入關(guān)系和相應(yīng)財(cái)政管理模式。這種改革次序有助于重塑市縣政府行政意識(shí)，有效降低基層政府粗放式競(jìng)爭(zhēng)沖動(dòng)，有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

　　第三，謹(jǐn)慎提高省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力。從各地“省直管縣”財(cái)政體制改革實(shí)踐看，一個(gè)共同經(jīng)驗(yàn)是提高省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力。這種做法好處是，能促進(jìn)省域內(nèi)縣（市）財(cái)政能力均等化，對(duì)提高落后縣（市）公共服務(wù)供給水平有一定幫助。但這種做法很難避免縣（市）政府道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也會(huì)對(duì)相對(duì)發(fā)達(dá)縣（市）產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)。因?yàn)樵谖覈?guó)大部分省區(qū)，省級(jí)財(cái)政基本上只能實(shí)現(xiàn)收支平衡，省對(duì)縣（市）轉(zhuǎn)移支付主要資金來(lái)源，是通過(guò)省以下政府間財(cái)政收入分成合約籌集的。省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌能力越強(qiáng)，省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金池就越深，相對(duì)發(fā)達(dá)縣（市）資金凈流出就越多，相對(duì)落后縣（市）資金凈流入就越多。“雙多”的可能后果是，削弱了相對(duì)發(fā)達(dá)縣（市）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，軟化了相對(duì)落后縣（市）財(cái)政約束，最后結(jié)果是縣（市）之間在低水平實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展。所以我們認(rèn)為，在各地推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制改革時(shí)，應(yīng)正確評(píng)估省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌能力和縣市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，選擇恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付水平。

　　第四，科學(xué)選擇轉(zhuǎn)移支付方式，有效兼容省級(jí)政府發(fā)展目標(biāo)與縣（市）政府財(cái)政自由。由于在體制改革中沒(méi)有重視事權(quán)制度安排，所以在各地“省直管縣”財(cái)政體制改革實(shí)踐中，省級(jí)政府為提高其縱向調(diào)控能力和政策執(zhí)行效果，在增加對(duì)縣（市）財(cái)政支持的同時(shí)，也附帶了許多目標(biāo)約束，主要體現(xiàn)在省對(duì)縣（市）轉(zhuǎn)移支付帶有很強(qiáng)的目標(biāo)意圖，表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中專項(xiàng)比重非常高，專項(xiàng)比重越高，縣（市）政府的財(cái)政自由度就越低。這種制度安排既違背了分權(quán)型財(cái)政體制改革初衷，也增強(qiáng)了縣（市）政府行為的粗放程度。由于缺乏統(tǒng)籌使用資源能力，所以縣（市）發(fā)展和公共服務(wù)提供更多地反映了上級(jí)政府的偏好，而無(wú)法真正滿足地方發(fā)展的需要，地區(qū)間發(fā)展差距也不能因此而趨于縮小。要實(shí)現(xiàn)真正意義上的縣（市）間協(xié)調(diào)發(fā)展，“省直管縣”財(cái)政體制改革中，省對(duì)縣（市）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)統(tǒng)籌考慮縣（市）政府財(cái)政自由和省級(jí)政府調(diào)控能力，盡可能減少項(xiàng)目化轉(zhuǎn)移支付的比重，將事權(quán)中可以明確并易于考核的常態(tài)支出項(xiàng)目列入一般轉(zhuǎn)移支付，但為規(guī)范縣（市）政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的相機(jī)抉擇權(quán)，確保省級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌使用在類別上做適當(dāng)限制。

　　（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院）