一、實踐舉措

　　該縣確立了“十三五”期間每年建設20個，五年建成100個新型搬遷農(nóng)民集中居住區(qū)的目標，成立建設指揮部。目前，高黨、官路等21個搬遷集中居住區(qū)已建成投入使用，杜湖、象山等51個搬遷集中居住區(qū)正在加快實施。

　　一是堅持規(guī)劃引領，精心繪制搬遷集中居住區(qū)發(fā)展藍圖。在搬遷集中居住區(qū)布點上，依托“多規(guī)合一”和同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設用地布局調(diào)整試點，實施“全域規(guī)劃”，將400個行政村、2800多個自然村，優(yōu)化調(diào)整為232個搬遷集中居住點的布局結構。同時，按照“突出重點、分類推進”的原則，對經(jīng)濟薄弱村優(yōu)先實施搬遷集中居住區(qū)建設。在規(guī)劃設計上，按照“一張圖”、“一盤棋”思路，積極推進搬遷集中居住區(qū)建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等多規(guī)融合，同時統(tǒng)籌設計建設路網(wǎng)、綠化、供電、通訊、給排水、污水處理等基礎設施，以及社區(qū)服務中心、超市、村史館、文體中心、幼兒園、議事堂、衛(wèi)生室等公共服務配套。在建筑風格上，以蘇北傳統(tǒng)民居為特色，注重挖掘歷史文化、生活習俗、人口結構和時代特點。

　　二是突出以人為本，穩(wěn)妥推進搬遷集中居住區(qū)建設步伐。堅持以人為核心的理念。首先，做到公開透明。搬遷集中居住區(qū)項目實施前，深入征求群眾意見，公開告知補償標準、獎勵政策等，同時聘請專業(yè)評估公司對村民財產(chǎn)等進行公證評估，評估結果進行集中公示，接受群眾監(jiān)督，充分保障群眾的知情權。其次，做到各取所需。一方面，搬遷居住區(qū)房屋以兩層、三層為主，多層為輔，并按照農(nóng)民生活習慣，在搬遷集中居住區(qū)附近，集中為每戶村民規(guī)劃0.2畝的“家庭牧場”;另一方面，加大扶貧搬遷幫扶力度，對低收入農(nóng)戶分別給予1-2萬元的搬遷補貼，對特別困難的家庭，實行政府兜底，全額減免搬遷上房費用。針對老年人和“五保戶”群體，統(tǒng)一建設老年公寓免費提供居住。再次，做到全程參與。成立由退休老干部、老教師、老黨員組成的群眾代表，對項目設計、招投標和施工建設等進行全過程監(jiān)督和評議。

　　三是強化產(chǎn)業(yè)培育，全力打通搬遷集中居住區(qū)增收渠道。推進搬遷集中居住區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與建設互動并進。首先，發(fā)展工業(yè)園區(qū)帶動農(nóng)民增收致富。針對有勞動能力的家庭特別是低收入農(nóng)戶，通過整合扶貧資金，按照科學選址、統(tǒng)一規(guī)劃的要求，在搬遷集中居住區(qū)附近建設1000-1500平米左右標準廠房，積極招引飾品、服裝、電子加工等勞動密集型企業(yè)入駐。其次，做強特色農(nóng)業(yè)帶動農(nóng)民增收致富。對有一定文化的低收入農(nóng)戶，按照“一村一品”思路，結合村集體增收“十條”、“八法”、“二十例”，鼓勵其大力發(fā)展特色養(yǎng)殖、設施蔬菜、有機生態(tài)糧食等特色農(nóng)業(yè)，有效提升農(nóng)業(yè)比較效益。同時，依托“沙集模式”，對其開展“網(wǎng)銷免費培訓”，提供扶貧小額信貸。再次，積極培育新興業(yè)態(tài)帶動農(nóng)民增收致富。一方面，對無勞動力的低收入農(nóng)戶，整合扶貧小額貸款、扶貧資金，因地制宜推廣分布式光伏發(fā)電、農(nóng)光互補等光伏扶貧項目建設;另一方面，結合黃河故道綜合開發(fā)，圍繞打造“特色旅游村”目標，深入挖掘山水、農(nóng)村物產(chǎn)和鄉(xiāng)土文化等資源，大力發(fā)展果品采摘、農(nóng)耕體驗、民宿體驗等項目，創(chuàng)新開設扶貧超市、特色街區(qū)、特色餐飲店，以及適銷對路的特色文化旅游產(chǎn)品。

　　四是深化土地改革，有效拓展搬遷集中居住區(qū)發(fā)展空間。積極探索建立與搬遷集中居住區(qū)建設相適應的土地利用方式。一是大力推進土地流轉。在穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的基礎上，結合高標準農(nóng)田建設，積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉。同時，按照“把合作社建在支部里”和“村村有主體、人人有收益”工作思路，以村(社區(qū))為單位，成立農(nóng)田托管、聯(lián)耕聯(lián)種、股田制、農(nóng)業(yè)協(xié)會等經(jīng)濟合作組織。二是積極盤活存量土地。在扎實做好莊體地復墾的基礎上，綜合運用省以上投資工礦廢棄地復墾、耕地占補平衡等政策，對村內(nèi)老學校、破產(chǎn)企業(yè)、廢汪塘等閑置、廢棄、低效利用的土地，采取清理、收歸、置換等方式加以盤活利用。三是建立農(nóng)村宅基地有償退出機制。對自愿放棄宅基地，選擇進城入鎮(zhèn)的農(nóng)民，分別給予3-5萬元的獎勵，并在戶籍、教育和就業(yè)等方面提供支持幫助。

　　五是創(chuàng)新社區(qū)管理，著力提升搬遷集中居住區(qū)文明程度。堅持建管并重，突出抓好社區(qū)治理。一是全力提升公共服務水平。集中居住區(qū)建成使用后，及時成立社區(qū)黨支部、管理委員會和物業(yè)公司，重點將特困戶、貧困戶安排到物業(yè)公司承擔保安、保潔、水電維修等工作。同時，推動鎮(zhèn)政府將衛(wèi)生計生、社保就業(yè)、治安聯(lián)防、信訪維穩(wěn)、司法警務、農(nóng)機推廣等服務事項。二是積極加強居民自治管理。按照新農(nóng)村建設要求，依托“三委四會”決策機制，在充分聽取群眾意見建議的基礎上，出臺社區(qū)管理辦法、村民公約等規(guī)章制度，積極開展群眾性法治文化宣傳教育活動。三是著力營造社區(qū)文明新風。一方面，依托“報紙戶戶送”、“喇叭村村響”工程，在大力宣傳道德模范的同時，推動鎮(zhèn)村干部主動幫扶低收入農(nóng)戶。另一方面，結合“睢寧好人”評選、“誠信睢寧”建設，在社區(qū)內(nèi)積極開展“星級文明戶”“美麗家庭”，以及“道德模范”“好婆婆”“好媳婦”“扶貧先進個人”等評選活動。

　　二、實踐成效

　　該縣通過創(chuàng)新實施搬遷扶貧模式，建成了一批特色鮮明的搬遷集中居住區(qū)。一是搬遷扶貧讓人居環(huán)境更加舒適。搬遷集中居住區(qū)通過高規(guī)格設計、全方位配套、規(guī)范化管理，并緊密結合“美麗睢寧”建設、“百村萬樹”、“兩網(wǎng)協(xié)同”工程，統(tǒng)籌推進環(huán)境整治、村莊綠化等工作。二是搬遷扶貧讓農(nóng)業(yè)效益更加顯著。該縣緊密結合高標準農(nóng)田建設和土地流轉，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)走集約化、專業(yè)化、品牌化的經(jīng)營模式。比如，在高標準農(nóng)田建設中，通過復墾田間溝、渠、路、涵等基礎設施，可實現(xiàn)新增耕地3-5%左右，以村集體統(tǒng)一流轉1000畝土地為例，可新增耕地30-50畝，通過規(guī)?；N植，每畝每年至少增收100公斤糧食。三是搬遷扶貧讓農(nóng)民生活更加富裕。以高黨集中居住區(qū)為例，通過實施搬遷集中居住區(qū)建設，實現(xiàn)新增耕地500多畝，按照每畝800元/年的租金進行土地流轉，村集體可增加40多萬元的經(jīng)濟收入，加上門面租賃費、物業(yè)管理費、沼氣使用費等收益，村集體經(jīng)濟收入每年可突破50萬元。另外，農(nóng)村低收入農(nóng)戶可通過就地就業(yè)的工資性收入，銷售手工編織、有機農(nóng)產(chǎn)品等經(jīng)營性收入，以及新增耕地的承包租金收入等，每年每戶可實現(xiàn)增收1萬元以上。四是搬遷扶貧讓社會環(huán)境更加和諧。搬遷集中居住區(qū)通過建設綜合服務中心、文體中心、幼兒園、議事堂、衛(wèi)生室等公共設施。通過制定村規(guī)民約、開展“身邊好人”評選、“文明社區(qū)”主題季考活動等。五是搬遷扶貧讓干群關系更加密切。在搬遷集中居住區(qū)的整個建設過程中，各級干部和廣大黨員始終堅持“把群眾的事當成自家的事來干”，廣泛宣傳搬遷政策。六是搬遷扶貧讓發(fā)展空間更加廣闊。以姚集和雙溝兩鎮(zhèn)為例，結合城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目，共開展10個村的居民點拆遷，拆舊區(qū)總規(guī)模7059畝，除去集中居住區(qū)建設用地外，可實現(xiàn)新增耕地5866畝。就全縣來說，每年完成20個以上集中居住區(qū)建設，根據(jù)測算每村可新增耕地500-800畝，通過指標轉換，全縣每年可新增建設用地1-1.6萬畝。

　　三、困境制約

　　搬遷扶貧是一項工程浩大、牽涉面廣的系統(tǒng)工程。一是前期資金投入的問題。該縣實施的搬遷集中居住區(qū)，是在原莊體地上進行建設的，不占用新的耕地。前期的舊莊體拆遷補償、過渡板房建設，以及過渡費等，需要投入大量的資金，作為省重點幫扶縣，面臨較大的資金壓力。二是搬遷住房補助的問題。目前，國家對有異地扶貧搬遷任務的省份，對搬遷住房建設，實行了中央預算內(nèi)投資補助，相關省市立足實際，分別制定了各自的補助標準。江蘇作為東部發(fā)達省份，不在享受補貼的范圍內(nèi)，同時從省級層面也沒有出臺相關補貼政策。該縣在實施搬遷集中居住區(qū)建設中，對低收入農(nóng)戶實行了一定補貼，甚至全額減免，但仍有一部分低收入農(nóng)戶，自籌負擔較重。三是土地指標流轉的問題。“十三五”期間，該縣通過實施搬遷扶貧，并結合土地增減掛鉤整村推進項目，預計產(chǎn)生增減掛鉤指標5-8萬畝，在滿足自身發(fā)展使用的基礎上，可結余一定的指標。

　　四、建議啟示

　　第一，實施搬遷扶貧模式必須堅持融入大局。搬遷集中居住區(qū)的建設，必須立足全縣發(fā)展大局，在多規(guī)融合和因地制宜的基礎上，堅持高起點設計、統(tǒng)籌性規(guī)劃，切實構建相互銜接、功能完善、布局合理、個性鮮明的規(guī)劃體系。第二，實施搬遷扶貧模式必須堅持以人為本。實施搬遷扶貧模式，歸根到底是要提高農(nóng)民的生活質量，讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。必須始終堅持以人為核心，在搬遷集中居住區(qū)規(guī)劃、建設、管理的每一個環(huán)節(jié)，充分尊重農(nóng)民的主體地位和發(fā)展意愿。在拆遷補償標準、獎勵政策上，要樹立全縣“一盤棋”思路，堅持一把尺子量到底，實現(xiàn)“一碗水端平”。第三，實施搬遷扶貧模式必須堅持融合發(fā)展。實行搬遷集中居住，必須解決好農(nóng)民“住進社區(qū)干什么”的問題。實踐證明，實施搬遷扶貧模式，必須立足實際，綜合考慮搬遷集中居住區(qū)的區(qū)位、資源、人口等因素，因地制宜發(fā)展社區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，加快構建完善的產(chǎn)業(yè)體系，切實為集中居住的居民特別是低收入農(nóng)戶，創(chuàng)造更多的創(chuàng)業(yè)就業(yè)條件。第四，實施搬遷扶貧模式必須堅持開拓創(chuàng)新。開拓創(chuàng)新是搬遷扶貧模式的不竭動力。該縣在搬遷集中居住區(qū)的建設上，依托系列土地改革試點。實施搬遷扶貧模式，必須解放思想，積極盤活閑置資源、做活土地文章，切實打破集中居住區(qū)建設的束縛和障礙。該縣建議省級層面創(chuàng)新思維，將土地增減掛鉤結余指標在省內(nèi)調(diào)劑使用的范圍，擴大到蘇北所有縣(市、區(qū))，以幫助緩解在搬遷集中居住區(qū)建設和扶貧開發(fā)等方面的資金壓力。第五，實施搬遷扶貧模式必須堅持規(guī)范管理。促進農(nóng)民文明素質提高、農(nóng)村文明程度提升,是實行搬遷集中居住的關鍵所在。因此，實施搬遷扶貧模式，必須按照新農(nóng)村建設要求，積極創(chuàng)新管理模式。第六，實施搬遷扶貧模式必須堅持資源整合。搬遷扶貧模式是一項系統(tǒng)工程，涉及各類資源要素的整合和集聚。必須成立綜合指揮機構，統(tǒng)籌負責各類資源調(diào)配，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門開展工作。有條件的地方，鼓勵引導社會資本參與建設。

　　(編輯：中國經(jīng)濟體制改革雜志社通聯(lián)部 盧志文 文武 )