中華法系實(shí)現(xiàn)了由監(jiān)察權(quán)的一體化行使到分化，再到集中統(tǒng)一的發(fā)展

　　中國(guó)古代的“監(jiān)察”也稱“監(jiān)司”，于戰(zhàn)國(guó)時(shí)期萌芽;至秦朝，始于中央設(shè)立御史大夫，在地方設(shè)立監(jiān)察州郡的御史;至漢朝，監(jiān)察治理法律化進(jìn)程正式開(kāi)啟，頒布了專門的監(jiān)察法規(guī)“察吏六條”;“監(jiān)察”一詞亦最早出現(xiàn)于漢代孔安國(guó)的《尚書(shū)注疏》。三國(guó)兩晉南北朝時(shí)，出現(xiàn)了關(guān)于“監(jiān)司依法舉罪獄官”的體系化思考。到宋朝時(shí)，與之相應(yīng)的責(zé)任話語(yǔ)進(jìn)一步得到強(qiáng)化，形成了“監(jiān)司責(zé)辯于郡，郡責(zé)辯于縣”，“責(zé)監(jiān)司以守郡清肅”，以及覆蓋特定領(lǐng)域監(jiān)察(如“責(zé)監(jiān)漢陽(yáng)酒稅”管理)的體系化問(wèn)責(zé)程序。至清朝，頒行了中國(guó)古代最完整的監(jiān)察法典《欽定臺(tái)規(guī)》，達(dá)到了古代監(jiān)察制度發(fā)展的頂峰，并對(duì)其他國(guó)家產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

　　從總體上看，中華法系的監(jiān)察治理廣泛涵蓋“司農(nóng)出納、監(jiān)決囚徒”等各個(gè)方面，呈現(xiàn)由監(jiān)察權(quán)的一體化行使到分化，再到集中統(tǒng)一的發(fā)展趨勢(shì)，形成了受中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察系統(tǒng)。漢代是這一趨勢(shì)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，其時(shí)另設(shè)司隸校尉、丞相司直，客觀上分化了集中統(tǒng)一的監(jiān)察權(quán)，而致?tīng)?zhēng)權(quán)牽制之弊，因此于三國(guó)兩晉南北朝時(shí)始，明確了監(jiān)察權(quán)的集中統(tǒng)一行使。

　　具體到對(duì)于監(jiān)察人員的監(jiān)督方面，中華法系以專門監(jiān)督與定期巡視相結(jié)合為核心，確立了對(duì)于監(jiān)察人員(“御史”“刺史”)的監(jiān)督。一方面，對(duì)監(jiān)察人員的責(zé)任設(shè)定要嚴(yán)于其他官吏，如《明律》規(guī)定，監(jiān)察御史“受贓”的刑加二等;另一方面，實(shí)現(xiàn)了言諫之責(zé)與為治之責(zé)的結(jié)合，諫官體制與御史監(jiān)察共同組成了吏制監(jiān)督系統(tǒng)，充分保障“有官守者，不得其職則去;有言責(zé)者，不得其言則去”。

　　大陸法系確立了以代議機(jī)關(guān)監(jiān)察一體化為核心的監(jiān)察制度

　　歐洲大陸是西方監(jiān)察的發(fā)源地，也確立了現(xiàn)代監(jiān)察治理的法治原則。公元前5世紀(jì)，監(jiān)察官被視為“羅馬共和國(guó)時(shí)期最神圣的高級(jí)官職”，其監(jiān)督范圍不僅包括“元老名單”，而且及于公民道德與社會(huì)風(fēng)尚，最長(zhǎng)任期為18個(gè)月。至公元16世紀(jì)，法國(guó)國(guó)王亨利二世設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，監(jiān)察范圍覆蓋了行政、財(cái)政、司法事務(wù)，監(jiān)察對(duì)象包括執(zhí)行公務(wù)的官員，以及集行政管理與司法職權(quán)于一身的“邑吏、邑長(zhǎng)”(通常為受過(guò)良好法律訓(xùn)練的貴族);并且，監(jiān)察職能仍在不斷擴(kuò)大，到了路易十二執(zhí)政時(shí)期，監(jiān)察官成為(派駐)地方的最高官吏。

　　現(xiàn)代意義上的西方監(jiān)察制度以瑞典議會(huì)監(jiān)察員為起始，其最早于1809年設(shè)立。監(jiān)察專員作為議會(huì)組成機(jī)構(gòu)監(jiān)督和推動(dòng)法令的實(shí)施;其由議會(huì)設(shè)立(共四名監(jiān)察員)，代表議會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)所有政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)察，但不能調(diào)查選舉產(chǎn)生的議員。在瑞典的影響下，自20世紀(jì)開(kāi)始，歐洲大陸各國(guó)相繼確立了議會(huì)監(jiān)察專員制度，形成了覆蓋法院系統(tǒng)、政府官員、公共機(jī)構(gòu)雇員及其他執(zhí)行公共任務(wù)的人員的監(jiān)察體系。

　　不同于中華法系行政與司法合一體制下的監(jiān)察治理，大陸法系監(jiān)察職能的擴(kuò)大以代議機(jī)關(guān)監(jiān)察一體化與檢察一體化相結(jié)合為路徑，形成監(jiān)督官員職責(zé)與行為的分權(quán)結(jié)構(gòu)，全面覆蓋了對(duì)司法輔助人員、書(shū)記員、戶政官員等的監(jiān)督。從本質(zhì)上看，代議機(jī)關(guān)監(jiān)察一體化是議會(huì)制約政府權(quán)力的重要體現(xiàn)。

　　但是，從權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督規(guī)律看，大陸法系監(jiān)察范圍的廣泛性與其監(jiān)察體制本身存在不匹配。與專門機(jī)關(guān)監(jiān)察相比，議會(huì)監(jiān)督與監(jiān)察一體化不利于反腐職能的專項(xiàng)運(yùn)作，更易產(chǎn)生對(duì)監(jiān)察權(quán)的操控甚至是空置，面臨著監(jiān)督權(quán)配置與權(quán)力運(yùn)行不相適應(yīng)的困境，且不具備徹底性與周延性。

　　英美法系的行政監(jiān)察及監(jiān)察與審計(jì)合一制

　　英美法系的監(jiān)察治理以行政監(jiān)察為核心，在監(jiān)察范圍方面，監(jiān)察的對(duì)象集中于合法但不合理的“不良行政”范圍，主要是對(duì)政府不當(dāng)行為造成的損害進(jìn)行賠償。1967年《議會(huì)行政監(jiān)察專員法》還排除了監(jiān)察員對(duì)一些政府部門或領(lǐng)域的監(jiān)察權(quán)力行使。

　　不同于大陸法系的代議機(jī)關(guān)監(jiān)察一體化體制，英美法系形成了更為完備的“分權(quán)式”監(jiān)察治理格局，也呈現(xiàn)出分散化、差異性特征(包括監(jiān)察體制與檢察體制在內(nèi))。在與多黨政治的交織下，監(jiān)察治理的推進(jìn)在“三權(quán)分立”博弈中面臨多重困境。不同于大陸法系(除意大利、波蘭外)監(jiān)察職能的專項(xiàng)設(shè)置，英美法系的監(jiān)察體制兼具審計(jì)、協(xié)調(diào)、調(diào)查、預(yù)防貪腐的職能，并以監(jiān)察與審計(jì)合一為路徑推進(jìn)公共行政責(zé)任制度改革。其中最為典型的是美國(guó)監(jiān)察與審計(jì)合一體制的確立，其在《1978年監(jiān)察長(zhǎng)法》中得以確立。監(jiān)察長(zhǎng)有權(quán)對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)工作進(jìn)行審查、監(jiān)督、審計(jì)(接管原來(lái)政府內(nèi)審機(jī)關(guān)的職權(quán))。

　　在新公共管理等運(yùn)動(dòng)發(fā)展的背景下，英美法系監(jiān)察體制的重心由治理官員舞弊與腐敗現(xiàn)象轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?jī)效與政策評(píng)估，弱化了廉政監(jiān)督的重要職能。這種體制推動(dòng)成本節(jié)約與資源整合的路徑，實(shí)質(zhì)上反映了西方權(quán)力監(jiān)督的不徹底性。

　　中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的國(guó)家監(jiān)察制度設(shè)計(jì)

　　在從中華法系到中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的監(jiān)察話語(yǔ)的內(nèi)生性演進(jìn)中，監(jiān)察治理領(lǐng)域由古代向皇權(quán)負(fù)責(zé)的等級(jí)問(wèn)責(zé)，回歸到現(xiàn)代向人民負(fù)責(zé)的法律問(wèn)責(zé)，完成了由古代的“吏制”責(zé)任向現(xiàn)代的法律責(zé)任、由等級(jí)豁免向全面監(jiān)察的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的創(chuàng)新性發(fā)展也進(jìn)一步得到深入推進(jìn)，監(jiān)察治理沿革的內(nèi)生性結(jié)構(gòu)不斷完善。一方面，中國(guó)廣納諫言與嚴(yán)格督責(zé)的開(kāi)明文化傳統(tǒng)，塑造了國(guó)家監(jiān)察治理的精神品格;另一方面，中國(guó)監(jiān)察治理更進(jìn)一步推進(jìn)了對(duì)于監(jiān)察人員的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)，以悠久的“治道”傳承奠定了監(jiān)察責(zé)任制度建設(shè)的開(kāi)拓性視域。

　　中國(guó)在借鑒西方確立的監(jiān)察權(quán)行使的獨(dú)立性、監(jiān)察事項(xiàng)公開(kāi)及監(jiān)察責(zé)任與履職保障相統(tǒng)一原則的同時(shí)，亦須注意中國(guó)與西方有不同的歷史文化傳統(tǒng)，所形成監(jiān)察治理路徑也存在本質(zhì)區(qū)別。西方的黨派政治與分散化的監(jiān)察權(quán)責(zé)配置，以對(duì)抗式的責(zé)任審查為路徑，導(dǎo)致了監(jiān)察權(quán)的弱化(并未實(shí)現(xiàn)全覆蓋)以及監(jiān)察責(zé)任與司法責(zé)任發(fā)展的不平衡，事實(shí)上反映了“三權(quán)分立”下的政治限制與司法監(jiān)督的局限性。中國(guó)的監(jiān)察治理話語(yǔ)與責(zé)任制度現(xiàn)代化進(jìn)路，實(shí)現(xiàn)了對(duì)西方監(jiān)察治理與責(zé)任制度的本質(zhì)超越。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的國(guó)家監(jiān)察以人民根本利益一致性基礎(chǔ)上對(duì)公權(quán)力的徹底性、系統(tǒng)化的監(jiān)察為特征，以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)，形成貫通各個(gè)領(lǐng)域的國(guó)家監(jiān)督體系，推進(jìn)專門機(jī)關(guān)監(jiān)察與公職人員監(jiān)察全覆蓋，真正全面、徹底地推進(jìn)人民監(jiān)督。

　　(作者單位：廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)綠色法治基地)