黨的十九大報(bào)告提出中國特色社會主義新時代深化文化體制改革、堅(jiān)定文化自信的新理念、新要求。文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革是新時代深化文化體制改革的重點(diǎn)任務(wù)，也是新一輪事業(yè)單位改革的切入點(diǎn)和突破口，當(dāng)前，這項(xiàng)工作已經(jīng)進(jìn)入向縱深推進(jìn)的實(shí)質(zhì)性階段。文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革通過引入“外部治理”而推動公共文化服務(wù)供給機(jī)構(gòu)和供給主體的重構(gòu)，形成聯(lián)合行動的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，目的是促進(jìn)公共利益的最大實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)“共同治理”。此項(xiàng)改革正在探索和逐步完善過程之中，目前頒布的相關(guān)法律和文件僅針對這項(xiàng)改革提出原則性要求。本文分析了當(dāng)前事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的政策難點(diǎn)，并對如何建立有效的制度執(zhí)行體系提出對策建議，在此基礎(chǔ)上探索適合中國國情的文化事業(yè)單位法人治理模式。

　　黨的十九大報(bào)告提出了深化事業(yè)單位改革的戰(zhàn)略任務(wù)，文化事業(yè)單位一直是文化產(chǎn)品和服務(wù)的主要生產(chǎn)者和提供者，是中國文化建設(shè)的主陣地。當(dāng)前，新的社會發(fā)展階段對文化事業(yè)單位的功能、職責(zé)、績效等都提出了新的要求，其管理體制、運(yùn)行機(jī)制、資源配置方式等已滯后于社會發(fā)展及民眾對文化的需求。建立并完善法人治理結(jié)構(gòu)是新一輪事業(yè)單位改革的切入點(diǎn)和突破口，這項(xiàng)改革已經(jīng)進(jìn)入向縱深推進(jìn)的實(shí)質(zhì)性階段。文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是指公共圖書館、博物館、文化館等公益性文化事業(yè)單位，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，通過所有權(quán)與管理權(quán)分離，吸納社會力量參與，形成各利益相關(guān)方共同參與治理，使決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層之間形成權(quán)力分配與制衡的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。推動法人治理結(jié)構(gòu)制度改革的目的，是打破以往內(nèi)卷化的運(yùn)行方式，促進(jìn)文化事業(yè)單位的社會化發(fā)展和規(guī)范化運(yùn)行，提高行業(yè)專家、社會力量、公民參與公共文化事務(wù)的機(jī)會和程度，提升公益性文化事業(yè)單位的服務(wù)能力。

　　一、文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的緣起與意義

　　法人治理結(jié)構(gòu)的概念最早源于公司治理，其前提是公司所有權(quán)與控股權(quán)的分離，核心是“委托—代理”形式，目的是通過一系列制度設(shè)計(jì)和組織規(guī)范形成利益的分配與制衡。由于事業(yè)單位投資人的“虛化”，使事業(yè)單位法人必須采用代理人協(xié)商制度，法人治理結(jié)構(gòu)中的理事會制度顯然是合適的。[1]但企業(yè)法人和事業(yè)法人的不同之處在于是否以資本利益為紐帶，是否以營利為基本目標(biāo)。在公司治理中，強(qiáng)調(diào)所有者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，股東參與利益分紅，獲取利潤是其終極目的。但事業(yè)法人由公共財(cái)政支持，因此公共利益是其基本立足點(diǎn)，這就決定了文化事業(yè)單位不是依靠利益驅(qū)動，而是責(zé)任驅(qū)動，既要履行政府要求文化事業(yè)單位承擔(dān)的職責(zé)，又要致力于滿足公眾的基本文化需求。因此，文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是建立在服務(wù)原則和公共利益基礎(chǔ)上的一種新型治理模式。

　　我國事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)制度的規(guī)劃和探索經(jīng)歷了一個較長的過程，大體可分為政策準(zhǔn)備期、探索期、發(fā)展期和升華期4個階段。

　　政策準(zhǔn)備期。1998年實(shí)施的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第三條規(guī)定“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件”。2005年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》首次提出“法人治理結(jié)構(gòu)”的概念。這個階段，僅針對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)問題提出了原則性的構(gòu)想，還未落實(shí)為具體實(shí)踐。此外，這些構(gòu)想主要是在事業(yè)單位改革的總體框架中提出，還沒有結(jié)合文化體制改革的要求，根據(jù)文化事業(yè)單位的特殊性提出相應(yīng)的指導(dǎo)意見。

　　政策探索期。2007年開始，山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省市開始進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)探索。2011年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，就推動從事公益性服務(wù)的事業(yè)單位改革提出了改革管理體制，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見。同年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了分類推進(jìn)事業(yè)單位改革9個配套文件(國辦發(fā)〔2011〕37號)，其中包括《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》。2012年中央編辦印發(fā)《事業(yè)單位章程示范文本》，為建立以理事會及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位制定章程提供了基本的規(guī)范和指導(dǎo)。其后，文化部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等試點(diǎn)工作的通知》，其中《公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作方案》提出了開展公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作的具體辦法。這個階段，此項(xiàng)工作有了具體的落地措施、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，從中央到各省市文化管理部門根據(jù)實(shí)際情況提出了法人治理結(jié)構(gòu)的詳細(xì)要求并納入考核體系，各地的文化機(jī)構(gòu)也在推進(jìn)改革的過程中積累了諸多有益的經(jīng)驗(yàn)。

　　政策發(fā)展期。2013年，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績效考核機(jī)制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”。2015年1月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，提出“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制”。法人治理結(jié)構(gòu)制度改革通過黨的中央文件的形式在較高層級上得到了確認(rèn)，意味著該項(xiàng)改革已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段，并隨著文化體制改革的深化在實(shí)踐層面進(jìn)行積極的應(yīng)用和推廣。

　　政策升華期。2017年3月1日正式實(shí)施的《公共文化服務(wù)保障法》第二十四條規(guī)定：“國家推動公共圖書館、博物館、文化館等公共文化設(shè)施管理單位根據(jù)其功能定位建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和公眾參與管理。”2017年11月剛剛頒布實(shí)施的《中華人民共和國公共圖書館法》中也將“建立健全法人治理結(jié)構(gòu)”作為重要條文。至此，在文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)作為一項(xiàng)基本文化制度固定下來，并通過國家立法的形式得到保障。

　　法人治理結(jié)構(gòu)作為文化事業(yè)單位改革的重要舉措，體現(xiàn)了我國文化體制改革從以增量改革為主到推動存量改革的轉(zhuǎn)型。作為一項(xiàng)重要的制度安排和組織形式，法人治理結(jié)構(gòu)改革涉及政府職能轉(zhuǎn)變、政事關(guān)系及政社關(guān)系的重新定位、事業(yè)單位法人自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)及公共職能的提升、公共治理場域的形成等一系列關(guān)鍵問題，體現(xiàn)了推進(jìn)國家文化治理的必然要求。

　　首先，法人治理結(jié)構(gòu)有利于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。法人治理結(jié)構(gòu)的重心是“治理”，從“管理”到“治理”，意味著國家治理方式從以往依靠政府權(quán)威的一元管理向社會各階層、各機(jī)構(gòu)(包括公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu))共同合作的多元治理的轉(zhuǎn)變。[2]文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)通過體制內(nèi)與體制外的協(xié)同合作體現(xiàn)了“共同治理”原則。“‘共同治理’可視為現(xiàn)代公共文化管理的普遍模式，正是這種模式，保證了公共文化管理或服務(wù)‘公共性的實(shí)現(xiàn)’。”[3]“共同治理”源于利益相關(guān)者理論，強(qiáng)調(diào)政府相關(guān)部門、文化事業(yè)單位和各種社會力量的相互依存、制衡、對話，形成聯(lián)合行動的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，以參與決策為基礎(chǔ)，通過交換信息、促進(jìn)合作、形成共同目標(biāo)行動準(zhǔn)則，目的是促進(jìn)公共利益的最大實(shí)現(xiàn)，政府的作用是確立指導(dǎo)思想、決定目標(biāo)方向、實(shí)行效率監(jiān)督。

　　其次，法人治理結(jié)構(gòu)的引入有利于推動公共文化服務(wù)供給機(jī)構(gòu)和供給主體的重構(gòu)。長期以來，我國的事業(yè)單位一直是作為國家文化決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的，由于公共性、公益性目標(biāo)無法形成定量的考核評價體系，文化事業(yè)單位公共財(cái)政支出效率低下，缺乏自我拓展和自我革新的動力機(jī)制，無法深化內(nèi)部機(jī)制改革。而法人治理結(jié)構(gòu)的建立，實(shí)質(zhì)上引入了外部治理，是一種創(chuàng)新文化事業(yè)單位改革方式的路徑。從運(yùn)行機(jī)制上看，傳統(tǒng)的事業(yè)單位是一種“內(nèi)斂式”模式，接受上級政府部門委托，履行公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的職能，形成封閉式的業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)，組織僵化。這種內(nèi)卷化運(yùn)行的狀態(tài)易形成“內(nèi)部人控制”，弱化文化事業(yè)單位的公共取向。由于采用科層制垂直管理模式，與社會需求時常脫節(jié)，時常出現(xiàn)信息不對稱的情況，單向供給的模式導(dǎo)致同類文化事業(yè)單位提供的服務(wù)同質(zhì)化嚴(yán)重，并且很容易陷入對本單位利益的追逐而導(dǎo)致公益性目標(biāo)的偏離甚至扭曲，因此，引入權(quán)力的分配與制衡機(jī)制顯得尤為迫切。而法人治理結(jié)構(gòu)則主要為“外拓式”取向，是一種開放性的社會資源吸附體系。一方面，由于社會成員的參與，形成了社會需求的吸收反饋機(jī)制;另一方面，理事會也為機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)幦≠Y源，向外拓展，尋找機(jī)會，實(shí)現(xiàn)了文化事業(yè)單位與社會之間的外部對接，促成了資源在體制內(nèi)與體制外的交互流動。

　　最后，法人治理結(jié)構(gòu)是推動政事分開、文化事業(yè)單位去行政化的重要途徑。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，要求“進(jìn)一步落實(shí)公益性文化事業(yè)單位法人自主權(quán)，強(qiáng)化公共服務(wù)功能，增強(qiáng)發(fā)展活力，發(fā)揮公共文化服務(wù)骨干作用”。事業(yè)單位具有“準(zhǔn)政府”的特性，政事關(guān)系實(shí)現(xiàn)脫離之后，事業(yè)單位作為獨(dú)立的主體發(fā)揮其社會作用。法人治理結(jié)構(gòu)的前提是實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的法人自主權(quán)，包括自主管理權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、用人自主權(quán)等，因此既需要政府下放權(quán)力，減少對文化事業(yè)單位微觀運(yùn)行中所涉及的具體事務(wù)的干預(yù)，使文化事業(yè)單位能真正落實(shí)獨(dú)立法人地位，自主管理運(yùn)營事務(wù)，也需要加強(qiáng)政府主管部門對文化事業(yè)單位的宏觀管理能力，通過對效果考核、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立，確保公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　二、當(dāng)前我國文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的政策難點(diǎn)

　　中國的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是對西方非營利性文化機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的一種借鑒，在其宗旨目標(biāo)、基本理念、組織架構(gòu)、運(yùn)行模式上有諸多相同之處。在目標(biāo)上，都是立足公共利益，滿足民眾公共文化需求，實(shí)現(xiàn)民眾文化權(quán)利;在理念上，都是通過引入外部治理，實(shí)現(xiàn)文化機(jī)構(gòu)開放式、社會化運(yùn)營;在組織架構(gòu)上，都以理事會制度為主體，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立;在運(yùn)行上，都依照章程履責(zé)和管理。但不可否認(rèn)的是，二者在文化傳統(tǒng)、觀念意識、制度體系、社會組織發(fā)育程度等方面，都存在較大差異，這種差異性本身也造成了中國文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的政策難點(diǎn)。例如，一般而言，西方非營利性文化機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源較為多元化，這些機(jī)構(gòu)理事會的成員，或者是投資方代表，或者是長期關(guān)注此機(jī)構(gòu)發(fā)展的社會賢達(dá)人士，有著較強(qiáng)的參與意愿，依靠個人力量和資源引入社會贊助、拓寬發(fā)展平臺、提供發(fā)展建議、擔(dān)任義工等方式，推動機(jī)構(gòu)發(fā)展。但中國的理事會制度剛剛起步，公益性文化機(jī)構(gòu)的理事會制度的一個基本前提，即是利益相關(guān)方的共同治理。中國的文化事業(yè)單位本身并非由社會力量投資興辦，而是依賴公共財(cái)政，[4]雖然在名義上為全民所有，從廣義上看，財(cái)政投入的基本目標(biāo)是保障公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，因此理論上所有公民都屬于利益相關(guān)方，但由于長期以來文化事業(yè)單位一直是作為一個相對自我內(nèi)循環(huán)的系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)，與社會群體和個人之間未產(chǎn)生直接關(guān)系，因此民眾缺乏對文化事業(yè)的關(guān)注度，也未形成強(qiáng)烈的文化權(quán)利意識。同時，“理事”參與無薪無酬，亦無明確的榮譽(yù)賦予保障，還承擔(dān)著決策失誤的追責(zé)風(fēng)險，難以保證其積極性。因此，需要逐漸強(qiáng)化公民意識，充分調(diào)動社會主體參與文化治理的熱情，同時還需要形成激勵機(jī)制，對于貢獻(xiàn)較大、社會認(rèn)可度高的理事授予榮譽(yù)、給予獎勵。此外，我國的文化事業(yè)單位不同于非政府組織和非營利性組織，具體體現(xiàn)在，主要為政府投資，文化事業(yè)單位與政府之間有行政隸屬關(guān)系，政府對事業(yè)單位行使管理權(quán)，要求其以公共利益為前提履行公共職責(zé)?；诖耍瑹o法對西方的文化機(jī)構(gòu)理事會制度做簡單的橫向移植，需要根據(jù)國情進(jìn)行審慎探索，對文化事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)做頂層設(shè)計(jì)。

　　就當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀而言，中國推行文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)存在以下政策難點(diǎn)：

　　首先，不同政策系統(tǒng)之間的契合與銜接問題。法人治理結(jié)構(gòu)作為一種新的機(jī)制，與政府主導(dǎo)的文化管理模式之間的關(guān)系如處理不當(dāng)，就會出現(xiàn)雙重管理主體的問題，變成傳統(tǒng)事業(yè)體制和管理機(jī)制與現(xiàn)行法人治理結(jié)構(gòu)的“兩張皮”。例如，文化事業(yè)單位原來的運(yùn)行機(jī)制與法人治理之間如何實(shí)現(xiàn)過渡?黨管干部的原則與理事會任命本單位行政負(fù)責(zé)人之間應(yīng)該如何協(xié)調(diào)?如何在引入社會力量、激發(fā)社會參與公共文化機(jī)構(gòu)治理的同時，不影響該機(jī)構(gòu)員工的積極性?理事會成員的遴選標(biāo)準(zhǔn)如何制訂，如何兼顧理事會成員構(gòu)成的多元性與專業(yè)性?等等。這些問題如果沒有得到解決，就會變成“為設(shè)而設(shè)”，只采用形式上的組織架構(gòu)，而實(shí)質(zhì)上并未發(fā)揮決策作用，則最終理事會將會變成一個冗余機(jī)構(gòu)，疊床架屋，人為增加機(jī)構(gòu)運(yùn)行的障礙。

　　其次，法人治理結(jié)構(gòu)的職能定位亟須明確，重點(diǎn)是對理事會的基本性質(zhì)、主要職能、成員構(gòu)成、權(quán)利義務(wù)、議事規(guī)則等進(jìn)行界定。根據(jù)各地各部門目前的探索，文化事業(yè)單位形成了不同的理事會類型。例如，從職能上劃分，有決策型理事會和咨詢型理事會;從理事會人員結(jié)構(gòu)上劃分，可分為內(nèi)部人控制的理事會和以外部人為主的理事會;按照理事會行使監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)的比重程度，可分為監(jiān)督型理事會和決策型理事會。[5]這就涉及對文化事業(yè)單位理事會基本性質(zhì)進(jìn)行界定。例如，理事會是議事機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)，還是決策機(jī)構(gòu)?各地做法不一。2012年，中央編辦印發(fā)了《事業(yè)單位章程示范文本》，為事業(yè)單位建立理事會制度提供了基本規(guī)范框架，根據(jù)該文本，理事會是決策機(jī)構(gòu)。同時，該示范文本還對理事的權(quán)利與義務(wù)、理事會與管理層的關(guān)系做了明確的界定，即：本單位管理層由行政負(fù)責(zé)人及其他主要管理人員組成，是理事會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國民法總則》第八十九條規(guī)定：“事業(yè)單位法人設(shè)理事會的，除法律另有規(guī)定外，理事會為其決策機(jī)構(gòu)。”這些要求在一些文化事業(yè)單位先行先試的實(shí)踐中已經(jīng)得到一定程度的貫徹。如《深圳圖書館理事會章程》規(guī)定，理事會是深圳圖書館的議事和決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)確定深圳圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，行使深圳圖書館重大事項(xiàng)議事權(quán)和決策權(quán)。[6]“議事”與“決策”的雙重定位，使理事會的職能出現(xiàn)了一定程度的模糊性，有可能在某些事項(xiàng)上有決策權(quán)，而在有些問題上只有議事權(quán)，因此只能享有“不完全決策權(quán)”。[7]有學(xué)者認(rèn)為，在“政事分開、管辦分離”改革完成后，事業(yè)單位理事會的職能已不再僅限于一個咨詢協(xié)商或監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而應(yīng)是事業(yè)單位的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，也應(yīng)是傾聽社會不同利益呼聲、維護(hù)本單位公益性目標(biāo)的結(jié)構(gòu)。[8]實(shí)際上，如果僅僅定位為咨詢機(jī)構(gòu)，則很容易使其角色職能虛置化。除此之外，目前國家在理事會的一些重要事項(xiàng)，如主要領(lǐng)導(dǎo)提名、財(cái)務(wù)預(yù)算決算等方面，并未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)限規(guī)定，需要通過權(quán)威政策文件予以明確。

　　最后，法人治理結(jié)構(gòu)中的理事會與上級政府部門之間的關(guān)系。這里的上級政府，既包括上級宣傳文化主管部門，也包括組織人事部門、財(cái)政部門、人力資源和社會保障部門等。目前，很多地方政府將是否設(shè)立法人治理結(jié)構(gòu)作為對文化事業(yè)單位進(jìn)行業(yè)績考察的重要內(nèi)容，這項(xiàng)改革主要源于上層的政策推動，文化事業(yè)單位自身改革的訴求和動力并不足。應(yīng)該看到，在過去的投入機(jī)制、人事管理等制度體系未有改變的情況下，文化事業(yè)單位行使獨(dú)立法人權(quán)力是不可能的。因此，怎樣通過理事會制度實(shí)現(xiàn)政府與理事會、事業(yè)體制與法人治理制度的良性互補(bǔ)和互動，成為核心問題。

　　三、全面推進(jìn)文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的對策措施

　　法人治理結(jié)構(gòu)的完善是一項(xiàng)關(guān)系到公共文化服務(wù)各方面力量的系統(tǒng)性構(gòu)造，其中涉及權(quán)力和資源的重新分配、政事關(guān)系的調(diào)整、社會參與度等一系列問題，僅僅依靠文化事業(yè)單位自身內(nèi)部機(jī)制調(diào)整難以取得實(shí)質(zhì)性拓展，因此需要內(nèi)部治理和外部治理相結(jié)合，形成一系列的政策配套，才能形成高效的文化事業(yè)單位法人治理模式。當(dāng)前，文化事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)正在探索和逐步完善過程之中，目前頒布的相關(guān)法律和文件僅針對這項(xiàng)改革提出原則性要求，如何建立有效的制度執(zhí)行體系成為改革中的難點(diǎn)。今后應(yīng)著力從以下幾個方面推動此項(xiàng)改革的深化：

　　首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)新舊管理體制之間的銜接。法人治理結(jié)構(gòu)改革推進(jìn)困難的最大癥結(jié)在于政事關(guān)系未理順，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，因此，需要明確政府的角色定位。新公共管理理論認(rèn)為，政府是掌舵的，而不是劃槳的。其后的新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府是服務(wù)的，而不是掌舵的。對于中國的情況而言，政府兼具掌舵與服務(wù)的功能，在推進(jìn)國家文化治理的過程中，政府與文化事業(yè)單位之間由過去的垂直領(lǐng)導(dǎo)、直接參與決策向通過經(jīng)費(fèi)撥付、方向掌控、考核監(jiān)督等方式進(jìn)行外部管理轉(zhuǎn)變。與在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“三化”，即去行政化、社會化、分權(quán)化。去行政化，即賦予事業(yè)單位自主權(quán)，推動治理主體從政府向理事會的轉(zhuǎn)移、行政權(quán)力從政府向事業(yè)單位的下放;社會化，即引入社會力量和市場機(jī)制，形成多層次、多中心的治理模式;分權(quán)化，即形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離與制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。英美等國政府對于文化機(jī)構(gòu)都采取了間接管理的方式。例如，美國政府并不直接介入非營利性文化機(jī)構(gòu)的事務(wù)，主要通過國家藝術(shù)基金會、國家人文基金會和國家博物館圖書館學(xué)會對文化機(jī)構(gòu)實(shí)施管理和贊助。英國政府于2000年根據(jù)《公共圖書館和博物館法案》成立了“博物館、圖書館和檔案館委員會”，主要從事頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃。同時，通過地方圖書館理事會來間接管理圖書館事務(wù)，其職責(zé)是“促進(jìn)英國地方政府提供的公共圖書館服務(wù)日臻完善，同時保證(地方)圖書館理事會監(jiān)督當(dāng)?shù)貓D書館職能的履行”。[9]這種組織架構(gòu)既可以保證文化機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立地運(yùn)行，充分發(fā)揮理事會的功能，又能減少政府對文化機(jī)構(gòu)的直接干預(yù)，集中精力從事宏觀政策制定。建議我國在推進(jìn)政事分開的過程中，將具體管理權(quán)限向行業(yè)協(xié)會讓渡，行業(yè)協(xié)會下設(shè)理事會管理部門，對法人治理結(jié)構(gòu)中的重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范和決策，并對政府負(fù)責(zé)，有利于保證決策的專業(yè)性和客觀公正性，實(shí)現(xiàn)有效治理。此外，根據(jù)我國國情，在實(shí)際操作中，可以通過實(shí)行舉辦部門、政府部門代表委派制，服務(wù)對象和其他有關(guān)方面代表實(shí)行推選制，文化事業(yè)單位負(fù)責(zé)人作為當(dāng)然理事[10]的方式來解決。這樣，政府對文化事業(yè)單位的宏觀管理通過委派理事、政策引導(dǎo)、行為監(jiān)督等方式來實(shí)現(xiàn)，推動政事關(guān)系由行政隸屬關(guān)系向契約關(guān)系轉(zhuǎn)變。

　　其次，強(qiáng)化外部治理，形成政策保障機(jī)制。當(dāng)外部條件沒有太大變化的情況下，僅依靠文化事業(yè)單位內(nèi)部改革，是不可能真正產(chǎn)生成效的。從外部保障來看，政府需要出臺配套政策，如推進(jìn)人事制度、收入分配制度、社會保障、經(jīng)費(fèi)保障制度等等的改革，保證理事會在財(cái)務(wù)、干部人事等問題上切實(shí)發(fā)揮決策作用。此外，需要通過專門法律來明確法人治理的功能定位、權(quán)責(zé)范圍和運(yùn)行規(guī)范。國外文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行較為順暢的國家都有一個共同的經(jīng)驗(yàn)，即立法先行。例如，1963 年，英國國會通過了《大英博物館法》，明確大英博物館理事會是大英博物館的法人團(tuán)體，授予理事會管理大英博物館的權(quán)力。我國目前僅在一些法律中有相關(guān)法律條文對理事會制度做了原則性規(guī)定，對于某些核心問題缺乏細(xì)致而明晰的條款規(guī)定，并不足以為法人治理制度的實(shí)施提供強(qiáng)有力的支撐。很多省份和地區(qū)在公共文化服務(wù)立法方面先行先試，其中的一些條款在經(jīng)過實(shí)踐驗(yàn)證之后，可以為國家層面在法人治理結(jié)構(gòu)方面的相關(guān)立法提供重要借鑒。

　　再次，完善內(nèi)部治理，形成理事會、監(jiān)事會和管理層相互配合、彼此制衡，運(yùn)作規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。法人治理結(jié)構(gòu)本身即是規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的重要手段。作為一個相對中立、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置，理事會對于文化事業(yè)單位的科學(xué)決策及良性運(yùn)行起到重要的保障作用。要建章立制，為理事會的運(yùn)行提供基本規(guī)則和依據(jù)，通過完善理事會章程建設(shè)，明確理事會的組織架構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則，劃定決策層、管理層、監(jiān)管層各自的職責(zé)權(quán)限，形成三者相互制衡的管理機(jī)制。一般而言，理事會是事業(yè)單位的決策與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對本單位的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù)、章程擬訂和修訂、任命或提名管理層負(fù)責(zé)人等重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，并對管理層的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。管理層是理事會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，按照理事會的決策，獨(dú)立自主地行使日常業(yè)務(wù)管理權(quán)、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理權(quán)和工作人員管理權(quán)，對理事會負(fù)責(zé)并向其匯報(bào)工作。監(jiān)事或者監(jiān)事會作為專門的監(jiān)督人或機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對理事、管理層人員的履職情況進(jìn)行監(jiān)督。[11]總體而言，理事會享有決策權(quán)，管理層擁有執(zhí)行權(quán)，監(jiān)事會則行使監(jiān)督權(quán)。理事會章程應(yīng)對事業(yè)單位運(yùn)營中的基本制度進(jìn)行明確規(guī)定，如年度報(bào)告制度、信息披露制度、決策失誤問責(zé)制度、績效評估制度、重大事項(xiàng)決策制定、財(cái)務(wù)審計(jì)制度等。同時，建立公開透明的內(nèi)部人事機(jī)制、決策機(jī)制、激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，以形成科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)管和考核體系。除此之外，理事會應(yīng)及時向社會公眾進(jìn)行信息公布，形成政府、行業(yè)協(xié)會、公眾、大眾媒體共同參與的多元化的社會監(jiān)督體系。

　　最后，立足實(shí)際，因地制宜，探索適合中國國情的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，這對文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革中黨的角色定位提供了基本遵循。國務(wù)院辦公廳關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的配套文件中明確，必須“堅(jiān)持正確的政治方向和黨管干部的原則”。中央在推進(jìn)事業(yè)單位改革中加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)工作有關(guān)文件中也明確，建立法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，要健全“雙向進(jìn)入，交叉任職”的配備方式，主要目的是為了保證公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)對意識形態(tài)職能的堅(jiān)守。例如，南京圖書館在試點(diǎn)法人治理結(jié)構(gòu)的探索過程中，實(shí)行“四位一體”的管理體制，“四位”是指理事會決策、管理層執(zhí)行、監(jiān)事會監(jiān)督、黨委會保障。南京圖書館在理事會成員構(gòu)成方面的探索性做法是：將黨委成員引入法人治理結(jié)構(gòu)，這樣，理事會、管理層和黨委會就在同一個治理框架之中，以便在理事會的具體決策過程中體現(xiàn)黨組織的意志和領(lǐng)導(dǎo)。與此同時，為了避免出現(xiàn)“外行指導(dǎo)內(nèi)行”的情況，一方面應(yīng)增加專業(yè)人士在理事會成員中的比重，另一方面還可以通過設(shè)立決策專業(yè)委員會，[12]在技術(shù)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、人力資源、專業(yè)發(fā)展等方面提供咨詢意見，保障理事會決策的專業(yè)性、獨(dú)立性?！?/p>