全國兩會(huì)召開，金融改革問題無疑是社會(huì)各界都十分關(guān)注的話題。應(yīng)該看到，今年的金融工作將是十分關(guān)鍵的一年，不久前召開的全國金融工作會(huì)議，明確了2012年及以后幾年金融工作的重點(diǎn)。國務(wù)院總理溫家寶近日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作，也把深化金融體制改革擺在了突出位置。

　　金融改革如何實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵突破？未來金融改革將何去何從？國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員魏加寧在接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，中國必須加快推進(jìn)利率市場化、金融機(jī)構(gòu)民營化和金融安全網(wǎng)建設(shè)三大基礎(chǔ)性改革。

　　實(shí)行利率市場化有緊迫性

　　主持人：根據(jù)你的研究，當(dāng)前的金融改革應(yīng)該從哪些方面著手？

　　魏加寧：我個(gè)人認(rèn)為，中國的金融改革還有很多事情要做，但當(dāng)務(wù)之急，最主要的是利率市場化、金融機(jī)構(gòu)民營化和金融安全網(wǎng)建設(shè)，這三大基礎(chǔ)性改革。這三個(gè)方面的改革做不好或者不到位，其他方面的改革就無從談起，即使勉強(qiáng)異軍突起也會(huì)帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)。

　　主持人：為何把實(shí)行利率市場化放在第一位？

　　魏加寧：理由可以有很多。第一，實(shí)行利率市場化，有助于發(fā)揮金融市場配置資源的作用。因?yàn)槔使苤茣?huì)形成商品價(jià)格的扭曲，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和商品投入結(jié)構(gòu)的扭曲，造成不同經(jīng)濟(jì)成分之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的扭曲。第二，實(shí)行利率市場化，實(shí)際上就是歸還商業(yè)銀行的自主定價(jià)權(quán)，就是歸還銀行客戶的自主選擇權(quán)，從而防止商業(yè)銀行通過負(fù)利率來對(duì)存款人進(jìn)行掠奪。第三，實(shí)行利率市場化，有助于充分反映金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的多樣性、差異性，反映各自供求關(guān)系的變化，反映金融機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的判斷和定價(jià)。第四，利率市場化，作為貨幣政策的傳導(dǎo)機(jī)制，有助于反映宏觀調(diào)控的需要，完善貨幣政策的間接調(diào)控機(jī)制。第五，實(shí)行利率市場化，還有助于促進(jìn)商業(yè)銀行之間的公平競爭；有助于中資商業(yè)銀行在開放條件下提高競爭力。

　　第六，實(shí)行利率市場化，也有助于解決中小企業(yè)融資難的問題。因?yàn)樵诠苤评蕳l件下，貸款利率雖低，但實(shí)際上到不了中小企業(yè)手里，受益者往往是國有企業(yè)或大型壟斷企業(yè)。

　　就當(dāng)前而言，實(shí)行利率市場化的緊迫性還在于，它可以減輕民間借貸的風(fēng)險(xiǎn)，防范資金的體外循環(huán)。因?yàn)楫?dāng)前民間借貸風(fēng)險(xiǎn)形成的原因之一就在于此輪緊縮過程中，一方面我們不斷提高存款準(zhǔn)備金率，而另一方面又一直保持著負(fù)利率水平不變，結(jié)果導(dǎo)致大量的資金從正規(guī)金融體系中流出，存款不斷下降，流向民間借貸。

　　利率市場化要有一個(gè)公平的市場競爭環(huán)境

　　主持人：為什么要實(shí)行金融機(jī)構(gòu)的民營化呢？

　　魏加寧：實(shí)行利率市場化是有條件的，其條件之一就是要有一個(gè)公平的市場競爭環(huán)境，并且金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)約束要足夠的硬。否則，如果都是國有銀行，就會(huì)出現(xiàn)“高息攬存”等風(fēng)險(xiǎn)隱患。

　　舉例而言，試點(diǎn)地方債自主發(fā)行，原本是希望能夠借助市場的力量，借助投資者的力量來對(duì)地方政府的發(fā)債行為進(jìn)行約束；但是，當(dāng)投資者為國有金融機(jī)構(gòu)時(shí)，由于國有金融機(jī)構(gòu)本身財(cái)務(wù)約束的軟化，對(duì)利率不敏感，因此，就無法達(dá)到約束地方政府的目的。其結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)試點(diǎn)地區(qū)的地方債利率竟然低于國債利率的奇特現(xiàn)象。

　　因此，必須深化國有銀行改革，改善其治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化其財(cái)務(wù)約束，實(shí)行民營化。為此，可以從兩個(gè)方向入手，一是“民進(jìn)”，二是“國退”。

　　所謂“民進(jìn)”，就是盡快降低市場準(zhǔn)入門檻，允許民間資本進(jìn)入到正規(guī)的金融體系中來。這樣，既可以促進(jìn)正規(guī)金融體系的發(fā)展，又可以適當(dāng)壓縮非正規(guī)金融體系的活動(dòng)空間，化解正規(guī)金融與非正規(guī)金融兩方面所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并減少正規(guī)金融機(jī)構(gòu)依靠市場壟斷和利率管制獲取超額利潤的現(xiàn)象。

　　而所謂“國退”，我認(rèn)為，在允許民間資本進(jìn)入正規(guī)金融體系、經(jīng)辦民營金融機(jī)構(gòu)的同時(shí)，國有資本，包括各級(jí)地方政府的資本，應(yīng)當(dāng)逐步退出商業(yè)金融這一行業(yè)。一方面，商業(yè)金融屬于競爭性領(lǐng)域，并且現(xiàn)在是暴利行業(yè)，政府完全沒有理由在這一領(lǐng)域與民爭利；另一方面，國有資本（包括各級(jí)地方政府資本）退出商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，有利于強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)約束，有利于促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)之間的公平競爭，有利于提高金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營效率，有助于解決“黨管干部”的老問題。此外，國有資本退出商業(yè)金融領(lǐng)域還有助于減輕政府處置風(fēng)險(xiǎn)直接壓力。

　　有的人對(duì)商業(yè)銀行民營化表示不理解。其實(shí)道理十分簡單：我們的國有商業(yè)銀行，賺錢是自己的，虧損是國家的?，F(xiàn)在賺錢了，成了暴利行業(yè)了，靠的是什么？靠的是國家給予的嚴(yán)格的利率管制（高額利差）和準(zhǔn)入限制（市場壟斷）。

　　主持人：那么，政府資金從商業(yè)金融退出以后去干什么呢？

　　魏加寧：市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府并非無事可做。政府資金退出商業(yè)金融領(lǐng)域以后，應(yīng)當(dāng)用來集中力量辦好政策性銀行。至少應(yīng)當(dāng)設(shè)立1—2家專門為中小企業(yè)融資提供服務(wù)的政策性銀行。為什么要多辦幾家政策性銀行呢？因?yàn)槿绻麤]有政策性銀行，所有的商業(yè)銀行就都成了政策性銀行，都有承擔(dān)政府的政策性任務(wù)。因此，我認(rèn)為，政府只需辦好政策性銀行，而將商業(yè)銀行統(tǒng)統(tǒng)留給民間資本去做。

　　加強(qiáng)央行獨(dú)立性，規(guī)范貨幣政策決策機(jī)制

　　主持人：你把金融安全網(wǎng)建設(shè)作為改革的當(dāng)務(wù)之急，當(dāng)前，中國金融安全網(wǎng)建設(shè)方面主要有哪些工作需要抓緊進(jìn)行？

　　魏加寧：首先，在審慎監(jiān)管者（也就是第一道防線）方面，中國目前面臨著兩大關(guān)系需要加以理順：一是經(jīng)營方式與監(jiān)管方式之間的關(guān)系；二是中央與地方之間的關(guān)系。從經(jīng)營方式與監(jiān)管方式的關(guān)系來看，必須加快推進(jìn)金融混業(yè)監(jiān)管進(jìn)程，目前至少要盡快建立起監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以應(yīng)對(duì)日益深化的混業(yè)經(jīng)營趨勢；從中央與地方的關(guān)系來看，應(yīng)當(dāng)盡快賦予地方政府（金融辦）一定的金融監(jiān)管權(quán)限，以使其能夠?qū)鶎拥臏?zhǔn)金融機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，并承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。

　　其次，在最后貸款人（也就是第二道防線）——中央銀行方面，當(dāng)務(wù)之急，一是要加強(qiáng)中央銀行的獨(dú)立性；二是要規(guī)范貨幣政策的決策機(jī)制。

　　國外學(xué)者根據(jù)大量的計(jì)量分析早已證明，中央銀行的獨(dú)立性與通貨膨脹之間存在著明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系，即中央銀行的獨(dú)立性越高，通貨膨脹率越低；相反，中央銀行的獨(dú)立性越低，通貨膨脹率就越高。

　　因此，在加強(qiáng)中央銀行獨(dú)立性、規(guī)范貨幣政策決策方面，需要做的事情主要有二：一是將中央銀行脫離政府序列，轉(zhuǎn)而對(duì)全國人大負(fù)責(zé)。同時(shí)，為了不降低中央銀行的權(quán)威性，建議將人行行長納入“三副兩高”體制。并且為了確保中央銀行的獨(dú)立性，中央銀行應(yīng)脫離財(cái)政預(yù)算管理體系，實(shí)行獨(dú)立核算，直接對(duì)人大負(fù)責(zé)。二是將貨幣政策委員會(huì)從目前的咨詢機(jī)構(gòu)提升為決策機(jī)構(gòu)，實(shí)行投票表決，發(fā)言記錄在案，并延后予以公布，以供專家學(xué)者事后研究參考，實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督和歷史問責(zé)。

　　最后，在投資者保護(hù)機(jī)制（即第三道防線）方面，我們已經(jīng)有了證券投資者保護(hù)基金和保險(xiǎn)保障基金，但是，迄今為止，存款保險(xiǎn)制度尚未建立，這不能不說是一大遺憾。因此，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)這一進(jìn)程，而不要等到危機(jī)爆發(fā)后再去亡羊補(bǔ)牢。當(dāng)務(wù)之急是盡快制定《存款保險(xiǎn)法》，建立獨(dú)立于中央銀行和監(jiān)管部門的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，以形成三足鼎立的金融安全網(wǎng)基本架構(gòu)。

　　有人說不搞聯(lián)邦制，但是能不能搞地方自治？在現(xiàn)代市場國家中我們可以看到，一些聯(lián)邦制國家，比如說美國，從歷史長河來看，它實(shí)際上是在逐步加強(qiáng)中央集權(quán)；而一些單一制的國家，比如說法國和日本，則是往地方分權(quán)方向走。這說明，任何一種極端的體制都是有缺陷的。聯(lián)邦制可能過于分散，而單一制又過于集中。但是，無論是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，它們都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是實(shí)行地方自治。

　　主持人：剛才魏老師提出要實(shí)行地方自治，理由是什么呢？

　　魏加寧：實(shí)行地方自治的理由至少有三個(gè)：第一，市場經(jīng)濟(jì)是分散決策，它與民主政治、地方自治共同構(gòu)成現(xiàn)代國家的基本框架，三位一體，缺一不可；否則，光有市場經(jīng)濟(jì)是立不住的。第二，在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面，地方政府與中央政府相比具有明顯的信息優(yōu)勢，它比中央政府更清楚本地居民的需求是什么。第三，通常講，地方自治是“民主的學(xué)校”，但凡民主化成功的國家和地區(qū)，大都是從地方自治做起的。

　　所謂“地方自治”，從經(jīng)濟(jì)上講，就是“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)財(cái)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”。

　　就政權(quán)而言，每一個(gè)地方政府都應(yīng)成為獨(dú)立法人，實(shí)行自主決策，獨(dú)立核算，相互之間平等結(jié)算。

　　就事權(quán)而言，現(xiàn)代國家的事權(quán)劃分往往是差異化的，不同層級(jí)的政府，會(huì)有不同的事權(quán)（當(dāng)然也會(huì)有少量的交叉），而不像我們現(xiàn)在這樣上下一般粗、同構(gòu)化。按理說，應(yīng)當(dāng)是先劃分事權(quán)，再劃分財(cái)權(quán)，但是1994年實(shí)行分稅制改革時(shí)，因?yàn)闀r(shí)間緊迫等原因，我們的主要精力放在了劃分財(cái)權(quán)上，而沒能先把事權(quán)細(xì)劃清楚，結(jié)果就出現(xiàn)了1994年以后財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放的局面。這在單一制集權(quán)國家當(dāng)然是很容易出現(xiàn)的情況，因?yàn)樯霞?jí)管下級(jí)，缺少自下而上的制衡。因此，當(dāng)務(wù)之急是要首先把事權(quán)劃分清楚，并通過法律形式加以固定。但問題是究竟應(yīng)當(dāng)如何劃分？是按照現(xiàn)行的五級(jí)政府體制去劃分，還是按照國際上通行的三級(jí)政府去劃分？因此，劃分事權(quán)之前，還需要壓縮政府層級(jí)，實(shí)現(xiàn)扁平化。但是壓縮政府層級(jí)之后又會(huì)帶來省級(jí)政府管理幅度過寬的問題，因此，又需要重新調(diào)整行政區(qū)劃，總之，需要改革的地方還多著呢！

　　就財(cái)權(quán)而言，現(xiàn)在一些人在討論國稅和地稅是否應(yīng)當(dāng)合并的問題，有人認(rèn)為，國稅、地稅兩套體系是浪費(fèi)。但是，如果我們的改革方向是實(shí)現(xiàn)地方自治，那么，地方政府就需要有自己的征稅權(quán)和自己的征稅系統(tǒng)。因此現(xiàn)在覺得兩套體系是浪費(fèi)，把它合并了，將來還得再分開。

　　其實(shí)，問題出在1994年實(shí)行分稅制改革以后，改革的步伐就基本上停了下來，沒有繼續(xù)往前走，所以才會(huì)有這樣的議論。

　　就財(cái)產(chǎn)權(quán)而言，我們現(xiàn)在只要是政府出資的企業(yè)就都叫做“國有企業(yè)”。其實(shí)，政府是分級(jí)的，因此國有企業(yè)也應(yīng)當(dāng)實(shí)行“分級(jí)所有”。比如，地方政府出資興辦的企業(yè)就應(yīng)當(dāng)叫做“地方公營企業(yè)”，而不應(yīng)統(tǒng)統(tǒng)叫做“國有企業(yè)”。

　　就舉債權(quán)而言，現(xiàn)在的問題是，對(duì)于地方政府債務(wù)，中央政府究竟有沒有“兜底”的責(zé)任？與其他債務(wù)國不同的是，在中國目前龐大的政府性債務(wù)中，有一大半是地方政府債務(wù)。如果從法理上講，作為單一制國家，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)就應(yīng)負(fù)有無限責(zé)任，這就如同企業(yè)的總公司與分公司的關(guān)系一樣。因此，只有實(shí)行“地方自治”，你才能夠說，地方政府債務(wù)“誰家的孩子誰抱走”，否則，中央政府就得負(fù)責(zé)“兜底”?，F(xiàn)在，我們終于開始允許地方政府進(jìn)行自主發(fā)債試點(diǎn)了，這實(shí)際上是前進(jìn)了一大步。

　　主持人：如果實(shí)行“地方自治”，那么中央政府會(huì)不會(huì)對(duì)地方政府失去控制呢？提“地方自治”在政治上會(huì)不會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)？

　　魏加寧：那不一定。問題在于中央政府怎么去做。幾年以前，我曾經(jīng)就“實(shí)行地方自治的國家，中央政府如何對(duì)地方政府進(jìn)行控制”這個(gè)問題寫過一個(gè)內(nèi)部報(bào)告。提到的辦法之一就是，在實(shí)行地方自治的國家，雖然地方政府首長是民主選舉產(chǎn)生的，但是在公務(wù)員層面上，國家公務(wù)員與地方公務(wù)員之間是有“雙向交流”（日本叫“出向”）制度的。我想，這就是一種制衡。

　　此外，在財(cái)政收入安排上，讓中央政府占大頭，然后再通過轉(zhuǎn)移支付使地方政府在支出層面上占大頭。比如，日本在收入時(shí)中央占60%，地方占40%，經(jīng)過轉(zhuǎn)移支付以后，在支出時(shí)，中央只占40%，而地方占60%。這樣的制度安排，就使得地方政府對(duì)中央政府有所依賴。這與居家過日子是一個(gè)道理。在“不分灶吃飯”即不實(shí)行地方自治的條件下，地方政府會(huì)把來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付視為是“老子養(yǎng)兒子”——理所應(yīng)當(dāng)?shù)模坏窃趯?shí)行“分灶吃飯”即實(shí)行地方自治的條件下，本應(yīng)“自立的”地方政府就會(huì)把來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付視為是一種“恩賜”，會(huì)有“感恩”的意識(shí)。

　　當(dāng)然，更重要的還是在事權(quán)劃分上，雖然中央政府要向下分權(quán)，但是像國防、外交、國內(nèi)貿(mào)易等維護(hù)國家統(tǒng)一的重要事權(quán)，中央政府則要牢牢把握，絕對(duì)不能下放給地方。

　　如此等等。

　　總之，只要是出于公心，我想不是沒有解決辦法的。否則，那么多實(shí)行地方自治的國家又是怎么維系國家統(tǒng)一的呢？

　　但需要指出的是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于地方政府，光依靠中央政府的控制是不夠的，因?yàn)橹醒胝吘谷耸钟邢?，鞭長莫及。因此，對(duì)于地方政府的控制，更需要體制的制衡（比如，加強(qiáng)地方人大對(duì)地方政府的監(jiān)督），需要媒體的監(jiān)督，需要公眾的參與。

　　舉一個(gè)例子，今年春節(jié)期間，中央電視臺(tái)曾經(jīng)報(bào)道過一條新聞，說是美國的一個(gè)在校生當(dāng)選為某市的財(cái)政主管。其實(shí)，重要的并不在于是不是在校生，而是在于美國地方政府的財(cái)政主管，不是由當(dāng)?shù)匦姓组L自己任命的，而是由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生的！這對(duì)于地方首長來說，就是一種制衡。其實(shí)，我們在過去研究美國市政債的案例時(shí)就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這一現(xiàn)象，我們認(rèn)為，這對(duì)于控制地方政府債務(wù)是一種很好的約束機(jī)制。如果我們不能一下子民選地方的財(cái)政主管，那么能不能由地方人大選舉產(chǎn)生呢？

　　至于說政治風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在提“地方自治”，就好像30年前改革開放初期提“企業(yè)自主經(jīng)營”一樣，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，你如果說要讓企業(yè)自主經(jīng)營，那怎么得了？！可是，你現(xiàn)在回過頭去看看那時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的爭論，就會(huì)覺得很好笑。但是，當(dāng)時(shí)就是那么想的。所以，要向前看，要與時(shí)俱進(jìn)，想想未來的中國應(yīng)當(dāng)是什么樣子。不能老是拿著過去的框框去束縛未來。