隨著我國轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的行政體制改革的不斷深入, 行政審批制度改革成為當(dāng)前政府改革主要的突破口和著力點。自2001年以來, 中央政府不斷簡政放權(quán), 國務(wù)院先后七次取消和調(diào)整行政審批項目。在中央的推動下, 地方積極探索, 不斷創(chuàng)新, 形成了不少各具特色的改革經(jīng)驗和模式。

　　行政審批制度改革的實踐引起了學(xué)界的高度關(guān)注, 成為公共管理研究中的熱點主題?？傮w而言, 相關(guān)研究主要集中在5個方面: (1) 行政審批改革的過程、趨勢與動力機(jī)制 (呂普生, 2007;竺乾威, 2015;冉昊, 2015) 。行政審批改革被視為外生的經(jīng)濟(jì)制度變革 (席濤, 2014;沈克勤, 2003) 與政府內(nèi)生的自我調(diào)適 (寇炳燦、孔祥敬, 2002) 促發(fā)的結(jié)果, 遵循從碎片化政府走向整體性政府的發(fā)展邏輯 (駱梅英, 2013) ;不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)行政審批改革的不同階段有不同的改革重點 (張康之, 2003) , 針對不同類型的行政審批應(yīng)當(dāng)采取不同改革方案 (姜曉萍、吳軍飛, 2003;陳天祥、李倩婷, 2015;王克穩(wěn), 2015) 。 (2) 行政審批改革的問題、困境與出路 (郭曉光, 2014a;艾琳、王剛, 2014;朱新力、石肖雪, 2013;張定安, 2012;應(yīng)松年, 2012;陳天祥等, 2012) 。很多學(xué)者從不同學(xué)科背景出發(fā), 分析改革過程中存在的問題與困境并提出相應(yīng)的政策建議。例如, 有學(xué)者從政治學(xué)和公共行政理論的角度剖析運動式改革所造成的形式化痼疾 (徐湘林, 2002;沈巋, 2014) ;有學(xué)者從行政法學(xué)角度分析行政審批與行政許可之間的關(guān)系, 研究相對集中審批的法理依據(jù)與制約, 探討改革突破與依法治國之間可能存在的緊張關(guān)系等 (王克穩(wěn), 2014;徐繼敏, 2011;王太高, 2016) 。 (3)關(guān)于行政審批改革的具體流程、環(huán)節(jié)、領(lǐng)域的經(jīng)驗總結(jié)和討論, 集中于商事登記 (艾琳、王剛, 2014) 、并聯(lián)審批與告知承諾 (李孝猛, 2007) 、標(biāo)準(zhǔn)化與流程再造 (姜曉萍, 2006;黃小勇, 2012;唐明良, 2013) 、權(quán)力清單 (羅亞蒼, 2014;王克穩(wěn), 2017) 等問題。 (4) 行政審批改革模式及其特征, 相關(guān)研究主要圍繞著政務(wù)中心模式 (艾琳等, 2013;陳時興, 2006) 和行政審批局模式 (賈義猛, 2015;宋林霖, 2016;艾琳、王剛, 2017) 。對政務(wù)中心和行政審批兩種模式的特征及其關(guān)系的討論大致形成兩種觀點。一種觀點認(rèn)為政務(wù)中心與行政審批局兩種模式是前后相繼的關(guān)系, 政務(wù)中心機(jī)構(gòu)小、職能弱, 小馬拉不了大車, 而行政審批局則最大限度集中了政府部門的審批職能, 從虛體審批平臺變?yōu)閷嶓w審批部門, 有利于克服審批流程復(fù)雜帶來的種種難題, 也可避免對事項精簡策略的過度依賴 (艾琳、王剛, 2016;黃小勇等, 2011;艾琳、王剛, 2017) , 是推進(jìn)和深化行政審批改革的“必選項” (宋林霖, 2016) 。另一種觀點則質(zhì)疑行政審批局的合法性和有效性, 認(rèn)為審批局模式高度集權(quán)有悖于簡政放權(quán)的總體改革目標(biāo) (徐繼敏, 2011;朱新力、黃玉寅, 2013);審批權(quán)力集中的效果受到條塊體制限制, 尤其是由于行政審批局沒有職責(zé)同構(gòu)的對應(yīng)上級部門, 協(xié)調(diào)成本過高, 并且因存在與原審批部門之間的橫向分權(quán), 會造成審批權(quán)力的進(jìn)一步碎片化 (郭曉光, 2014b;王太高, 2016;徐繼敏, 2011)。 (5) 運用理論框架解釋行政審批改革過程, 尤其是有學(xué)者運用政策創(chuàng)新擴(kuò)散的理論解釋行政審批制度改革的擴(kuò)散過程(卓越、陳誠, 2015;Zhu&Zhang, 2016) 。

　　盡管現(xiàn)有研究對行政審批制度改革的過程、動力、困境、模式等方面進(jìn)行了較為充分的探討, 但也存在局限: (1) 雖然對政務(wù)中心模式和行政審批局兩種改革模式的特征和兩者關(guān)系進(jìn)行了總結(jié)和比較, 但兩種模式之間究竟是從低到高的線性演進(jìn)關(guān)系, 還是各有優(yōu)缺點和適用性的并行競爭關(guān)系, 這一點有待在實證研究的基礎(chǔ)上予以考察; (2) 對不同地方政府選擇某一特定模式的主要影響因素和邏輯研究不足。不少研究有個假設(shè), 即模式特征的優(yōu)劣決定了模式選擇, 地方政府的模式選擇是遵循擇優(yōu)原則的結(jié)果 (艾琳、王剛, 2016;宋林霖, 2016) 。然而, 如果不同模式之間并無絕對的高下之別, 那么何種因素主導(dǎo)模式選擇?地方改革模式選擇究竟是歸因于不同審改模式特征及其差異, 還是其他重要的因素影響的結(jié)果?

　　實際上, 關(guān)于地方政府行為邏輯和地方創(chuàng)新的研究對上述問題已有論及。不少研究指出改革模式選擇的差異不僅取決于改革模式與地方政策環(huán)境之間的匹配程度, 也取決于改革模式與地方政府的競爭需求之間的匹配程度 (陳雪蓮、楊雪冬, 2009;譚海波、趙雪嬌, 2016) 。在我國特殊的政治和行政體制下, 為了爭取來自上級政府的政績肯定、財政支持和職位晉升, 下級地方政府之間存在強(qiáng)烈的創(chuàng)新競爭關(guān)系 (劉錫田, 2003;周黎安, 2007;王劍鋒等, 2014) 。是否以及如何能夠推出具有示范和宣傳意義的、有可能被上級政府吸納和推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗, 成為地方政府選擇采納某種改革模式的重要決定因素。還有研究進(jìn)一步指出, 在沒有上級政府強(qiáng)制命令的情況下, 地方政府往往力爭第一個使用某個政策工具, 獲得率先創(chuàng)新帶來的政治收益, 而努力避免因效仿照搬而處于落后地位 (Zhu, 2014) 。

　　基于上述分析, 本文認(rèn)為, 解釋地方政府的審改模式選擇差異, 不能僅停留在對審改模式特征的比較上, 還應(yīng)考察地方之間競爭如何影響模式選擇。為了研究為何地方政府在行政審批改革中選擇不同模式的內(nèi)在邏輯, 本文選取廣州市荔灣區(qū) (下簡稱荔灣區(qū)) 和廣州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū) (下簡稱開發(fā)區(qū)) 兩個地方行政審批改革實踐為案例, 探討其采納不同改革模式的原因與機(jī)制。選擇這兩個案例主要基于兩點考慮。首先, 兩個區(qū)的改革經(jīng)驗具有一定的代表性。十八大以來, 荔灣區(qū)的“一窗式”政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新和開發(fā)區(qū)終結(jié)“審批萬里圖”的行政審批局試點改革都獲得了國務(wù)院、中央編辦的高度肯定和推廣, 在全國范圍內(nèi)具有相當(dāng)大的示范意義和影響力。其次, 對同一個城市的兩個市轄區(qū)選擇兩條完全不同的改革路徑的實踐進(jìn)行研究, 有助于控制經(jīng)濟(jì)、社會等因素的影響, 更有利于客觀比較兩種審改模式的特征、關(guān)聯(lián)和適用性, 分析地方政府模式選擇的內(nèi)在邏輯。

　　本文主要采取質(zhì)性研究方法, 資料主要來源于一手的訪談和相關(guān)的二手資料。訪談資料主要來源于本文作者2014年至2017年在廣東相關(guān)地市的實地調(diào)研, 訪談對象為廣東省各地數(shù)十位審改相關(guān)部門官員。關(guān)于開發(fā)區(qū)的調(diào)研主要集中于2014年9-12月, 調(diào)研小組到開發(fā)區(qū)編辦以及各職能局, 與從事審批的業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行了面對面的訪談和集中的焦點小組討論。關(guān)于荔灣區(qū)則主要是2016年1-2月對廣州市政務(wù)辦以及包括荔灣區(qū)在內(nèi)的四個市轄區(qū)政務(wù)辦負(fù)責(zé)人的訪談。2017年4-5月, 基于研究的需要, 又對開發(fā)區(qū)行政審批局、荔灣區(qū)政務(wù)辦的部分主管官員進(jìn)行了追加訪談。此外, 筆者于2015年3-5月先后訪談了廣州市、東莞市、深圳市、深圳前海自貿(mào)區(qū)的改革辦與編辦業(yè)務(wù)官員, 相關(guān)內(nèi)容也有利于對行政改革模式的理解和分析。二手資料主要來自各級政府與職能部門的公開文件和門戶網(wǎng)站信息, 以及部分非公開的政府部門內(nèi)部文件與資料匯編。

　　二、開發(fā)區(qū)行政審批改革創(chuàng)新:“選擇性集中”的審批局模式

　　(一) 背景

　　作為我國第一批國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)之一, 廣州開發(fā)區(qū)自1984年成立之初就定位為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。2005年起先后由蘿崗區(qū) (2005—2015年) 、新黃埔區(qū) (2015年起) 承擔(dān)開發(fā)區(qū)內(nèi)的民生社會事務(wù), 而開發(fā)區(qū)則側(cè)重轄區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)事務(wù)。反映在行政結(jié)構(gòu)和職能上, 開發(fā)區(qū)管委會下轄12個部門大都和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān), 全部2 777個職權(quán)事項也是以服務(wù)企業(yè)為主。

　　2015年5月, 開發(fā)區(qū)被選作廣東省“創(chuàng)新政府審批方式, 加強(qiáng)事中事后監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)”改革三個試點單位之一。不同于天津、銀川等多數(shù)行政審批局的全方位集中區(qū)內(nèi)行政審批權(quán)的改革辦法, 開發(fā)區(qū)采取了“選擇性集中”的途徑。經(jīng)過多輪梳理和研討, 最終確立了聚焦企業(yè)投資項目建設(shè)領(lǐng)域, 建立行政審批局進(jìn)行全流程集中審批的改革戰(zhàn)略。行政審批局于2015年9月成立, 2016年5月正式投入運行。

　　(二) 主要做法

　　第一, 以辦事鏈條全流程整合為標(biāo)準(zhǔn), 將企業(yè)投資建設(shè)項目所涉及的所有審批權(quán)限劃轉(zhuǎn)集中到行政審批局。目前在工業(yè)及倉儲投資建設(shè)項目試點先行, 集中了38個審批事項, 覆蓋了從立項、規(guī)劃建設(shè)到竣工驗收的各個環(huán)節(jié), 主要涉及發(fā)展改革和金融工作局、國土資源和規(guī)劃局、建設(shè)和環(huán)境保護(hù)局等三個原主管單位。

　　第二, 整合原先互為前置關(guān)系的事項, 變部門間協(xié)調(diào)為部門內(nèi)協(xié)調(diào), 實現(xiàn)部分事項跨階段辦理。對于基本同步的事項, 采取合并辦理。成立建設(shè)工程設(shè)計審查事務(wù)管理服務(wù)中心 (下簡稱審圖中心) , 統(tǒng)一協(xié)調(diào)跨部門的施工圖設(shè)計文件集中審查。對于跨時段辦理的事項, 實行并聯(lián)辦理加信任審批, 允許要件的信任后補。

　　第三, 分離行政審批與技術(shù)審查。把建設(shè)工程規(guī)劃許可等技術(shù)審查的部分, 以政府購買服務(wù)的方式外包出去, 通過招投標(biāo)委托專業(yè)設(shè)計院完成審評, 在此基礎(chǔ)上行政審批局進(jìn)行程序?qū)彶椤?/p>

　　第四, 免費為企業(yè)提供報批指引、技術(shù)核查、項目公示、專家評審等多項服務(wù)。原先由企業(yè)承擔(dān)的施工圖審查費用,也改由政府承擔(dān)。行政審批局的免費服務(wù)項目的預(yù)算經(jīng)費從2016年度的兩類共157萬元增至2017年度的七類共1 096萬元,占預(yù)算總額的比例從3%提高到至15%。

　　第五, 建立與原審批部門之間的積極協(xié)作機(jī)制。一是針對審批結(jié)果、法律依據(jù)、后續(xù)監(jiān)管等信息, 以企業(yè)專有社會信用代碼為連接點, 在行政審批局與原審批部門、監(jiān)管執(zhí)法部門之間進(jìn)行實時數(shù)據(jù)推送。二是針對復(fù)雜的、涉及面廣的案件, 邀請原技術(shù)審批部門會商解決。

　　(三) 改革成效

　　開發(fā)區(qū)推行“選擇性集中”全流程審批模式, 激發(fā)了企業(yè)投資建設(shè)的活力。開發(fā)區(qū)行政審批局成立以來, 共接待650家企業(yè)的1 500多宗行政審批和技術(shù)審查案件, 立項投資總額約140億元。審批效率大幅提高, 企業(yè)投資建設(shè)項目從立項到動工的審批時間從110個工作日縮短到最少30個工作日, 申報材料也從312項減少到184項。

　　三、荔灣區(qū)行政審批改革創(chuàng)新:“一窗式”審批的政務(wù)中心模式

　　(一) 背景

　　廣州開發(fā)區(qū)側(cè)重工業(yè)經(jīng)濟(jì)職能, 荔灣區(qū)則以民生服務(wù)為重心。荔灣區(qū)是人口密集型的核心老城區(qū), 由原荔灣區(qū)和原芳村區(qū)于2005年合并而成, 2015年戶籍人口密度為每平方公里12.2萬人, 居全市第2位。從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上看, 2015年開發(fā)區(qū)工業(yè)產(chǎn)值占全區(qū)經(jīng)濟(jì)比重高達(dá)68.2%, 服務(wù)業(yè)為31.5%, 而荔灣區(qū)則相反, 區(qū)內(nèi)工業(yè)產(chǎn)值比重僅占21.3%, 服務(wù)業(yè)則為78.2% (廣州市統(tǒng)計局, 2016) 。

　　荔灣區(qū)行政審批改革圍繞著政務(wù)中心開展, 不斷把區(qū)內(nèi)的政務(wù)服務(wù)職能集中和整合到政務(wù)中心。自2009年政務(wù)辦成立到2010年前, 開始逐步推進(jìn)部門的審批受理業(yè)務(wù)進(jìn)駐政務(wù)中心。2010年11月, 建立“一站式”辦事大廳, 實現(xiàn)全區(qū)審批受理場所和審批職能人員的空間集中。2014年推出“一窗式”改革, 實行事項受理的窗口通辦。2015年底, 開始推行“三位一體”改革, 把政務(wù)中心擴(kuò)展為鏈接審批、監(jiān)管、執(zhí)法的綜合平臺。

　　(二) 主要做法

　　第一, “一窗式”綜合受理。首先, 實現(xiàn)受審分離, 由政務(wù)中心負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理和出件。審批部門人員撤離一線窗口,除前臺咨詢外, 僅負(fù)責(zé)后臺審批。其次, 打造標(biāo)準(zhǔn)化的受理流水線, 一方面窗口人員歸政務(wù)中心管理, 統(tǒng)一招募、培訓(xùn)和考核, 另一方面實行清單責(zé)任管理, 前臺按清單收件, 后臺按清單審批。

　　第二, 平臺化審批。后臺部門繼續(xù)使用各自獨立的審批系統(tǒng), 但必須據(jù)流程節(jié)點的標(biāo)準(zhǔn)化要求, 把受理、審核、完結(jié)、取件等信息同步共享到政務(wù)中心平臺。同時, 政務(wù)中心制作標(biāo)準(zhǔn)化清單, 各部門審批人員只需按照清單對審核、審批狀態(tài)進(jìn)行勾選, 快速完成信息同步, 大大減少了此前因重復(fù)錄入相關(guān)信息而增加的成本。

　　第三, 鏈接互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)平臺, 為前后臺部門減負(fù)。對于前臺窗口部門而言, 即辦件利用智能終端就近辦理、即時出件, 非即辦件則通過廣州郵政自助收寄“小蜜蜂箱”就近遞件、取件, 降低辦事人到辦率。對于后臺審批部門而言, 開通遠(yuǎn)程視頻, 與未進(jìn)駐的部門專家或主管領(lǐng)導(dǎo)直接對話, 及時有效地解決審核難題。

　　第四, 審管執(zhí)法“三位一體”聯(lián)動。一是“一窗式”審批信息平臺, 連通電子證照等基礎(chǔ)信息庫;二是“一網(wǎng)格”監(jiān)管平臺, 形成網(wǎng)格化的路面監(jiān)管;三是“一隊伍”執(zhí)法平臺, 整合全區(qū)部門綜合執(zhí)法人員。

　　(三) 改革成效

　　荔灣區(qū)通過持續(xù)推進(jìn)政務(wù)創(chuàng)新, 服務(wù)效率大幅提高, 極大方便了群眾個人事項的辦理。2014—2016年, 共辦理業(yè)務(wù)41.58萬人次, 提前辦結(jié)率達(dá)91.70%, 群眾滿意度達(dá)到100%。2016年開始引入互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)支持手段, 網(wǎng)辦、微政務(wù)辦理比率穩(wěn)步上升, 大廳到辦人數(shù)月均下降15.4%。

　　四、兩種模式比較:差異與共性

　　(一) 兩種模式的主要區(qū)別

　　開發(fā)區(qū)采取“選擇性集中”的行政審批局模式與荔灣區(qū)推行“一窗式”綜合受理的政務(wù)中心模式, 分別代表了行政審批制度改革兩條主要路徑上的創(chuàng)新探索。在這兩種模式之間有著明顯的差異。

　　其一, 改革方向不同。行政審批局采取的是一種剛性集中, 把部門的審批權(quán)限剝離劃轉(zhuǎn), 直接交由新設(shè)立的審批機(jī)構(gòu)單獨負(fù)責(zé)行使。“一窗式”政務(wù)中心則是一種柔性集中, 未設(shè)立新的審批部門, 也未改變部門的審批權(quán)限, 只剝離原屬各部門的事項受理權(quán), 交由統(tǒng)一的綜合受理平臺負(fù)責(zé)。

　　其二, 流程側(cè)重不同。行政審批局側(cè)重審批環(huán)節(jié), 強(qiáng)調(diào)受理審批一體化, 相關(guān)事項的受理權(quán)和審批權(quán)都完全集中, 實現(xiàn)全流程內(nèi)部的閉環(huán)審批。而“一窗式”政務(wù)中心則側(cè)重受理環(huán)節(jié), 強(qiáng)調(diào)受審分離, 在不觸動審批部門內(nèi)部審批流程的前提下, 只對審批事項實行標(biāo)準(zhǔn)化的、統(tǒng)一化的集中受理。

　　其三, 事項范圍不同。采取“選擇性集中”的行政審批局并未不加區(qū)分地把所有審批事項都納入進(jìn)來, 而是選擇特定領(lǐng)域的全部審批事項進(jìn)行全流程集中。“一窗式”政務(wù)中心則是對“一站式”政務(wù)中心的深化, 把審批事項和審批人員全面集中到行政審批平臺。

　　(二) 共性:走向整合式集中

　　無論是開發(fā)區(qū)的剛性集中, 還是荔灣區(qū)的柔性集中, 這兩種風(fēng)格迥異的模式創(chuàng)新有著很強(qiáng)共性。二者都是對碎片化行政審批權(quán)力格局的進(jìn)一步突破, 一定程度上實現(xiàn)了用戶視角上的事項集中辦理, 以及部門視角上的辦事流程整合。這些改革創(chuàng)新體現(xiàn)了我國行政審批改革從精簡邏輯向整合邏輯的重要轉(zhuǎn)變, 體現(xiàn)在以下三個方面:

　　首先, 強(qiáng)調(diào)以流程優(yōu)化倒逼部門整合。區(qū)級層面的地方改革由于缺乏自上而下的行政權(quán)威, 即使部門不會出于保護(hù)自身利益的目的而反對改革, 也往往缺乏主動配合改革的動力。因此, 為了順利推進(jìn)改革, 要避免單純向部門伸手要權(quán)、削權(quán), 而是通過行政審批的清單化、標(biāo)準(zhǔn)化和流程優(yōu)化, 倒逼部門明確權(quán)責(zé)界限與程序關(guān)系。開發(fā)區(qū)的全流程集中, 迫使有些部門退出審批, 而有些跨部門的“并聯(lián)”審批變成審批局內(nèi)部協(xié)調(diào), 或由審批局主導(dǎo)協(xié)調(diào)。荔灣區(qū)“一窗式”則通過對事項開始和辦結(jié)的時間節(jié)點、材料要素等信息的同步共享與透明公開, 達(dá)到了對部門進(jìn)行外部約束的效果:

　　這些職能部門啊, 原來有人請吃飯……現(xiàn)在呢, 由于我統(tǒng)一收、統(tǒng)一出, 不收就不出, 一網(wǎng)打盡。所以他沒辦法了,就只能拉來這里了, 所以就管住了, 因為我沒有進(jìn), (他) 就沒有出。紀(jì)委監(jiān)察局現(xiàn)在的效能監(jiān)察、各方面的監(jiān)察, 全部就靠我這個系統(tǒng), 不看他們那些系統(tǒng)。 (荔灣區(qū)政務(wù)辦×××主任訪談, 20160126LW)

　　第二, 強(qiáng)調(diào)尊重部門利益, 減少改革阻力。整合式改革傾向于采取更溫和的改革方案, 強(qiáng)調(diào)獲得部門對審改的理解與支持, 以減少改革的潛在阻力。就審批權(quán)的集中程度而言, 開發(fā)區(qū)行政審批局并非絕對剛性改革, 雖然是全流程集中, 但只選取投資建設(shè)領(lǐng)域中的企業(yè)投資項目建設(shè), 而對財政投資建設(shè)和商業(yè)地產(chǎn)這兩種同類項目的審批, 仍保留給各部門不變。類似地, 荔灣區(qū)政務(wù)中心雖然取得事項綜合受理權(quán), 但并未拿走部門的審批決策權(quán)。同時, 政務(wù)中心接手受理業(yè)務(wù),既為各部門節(jié)約坐窗人力成本, 又承擔(dān)公共服務(wù)的對外責(zé)任, 使部門成為改革直接獲益者。

　　我現(xiàn)在為什么整個地方改革這么順利呢?很重要一點, 業(yè)務(wù)的專業(yè)咨詢、審批全部是他們的, 他有存在感。對他利益沒受損, 沒什么事了, 而且將風(fēng)險全部轉(zhuǎn)嫁到政務(wù)中心了, 給人家投訴的窗口全部就跑到那里去了, 跑到我那里去了。權(quán)力還集中在他那里, 這個存在感很重要的。 (荔灣區(qū)政務(wù)辦×××主任訪談, 20160126LW)

　　為了避免對部門權(quán)力和人事的雙重震蕩, 兩區(qū)改革都盡量減少調(diào)整部門編制。作為典型的老城區(qū), 荔灣區(qū)在和原芳村區(qū)合并的背景下, 有較充足的綜合崗位編制可供調(diào)配。此外, 區(qū)組織部門還通過干部輪崗和新人鍛煉等制度, 加強(qiáng)政務(wù)中心審批后臺與各部門的人力資源共享。而開發(fā)區(qū)行政審批局成立時, 恰逢開發(fā)區(qū)和黃埔區(qū)兩區(qū)合并、編制重組的契機(jī), 區(qū)編辦在上級支持下直接配備了5個處室23個編制崗位。這樣一來, 雖然原部門審批骨干調(diào)入了審批局, 但自身編制并未縮減, 降低了權(quán)力重組的人事沖擊力度。

　　在這個 (兩區(qū)合并的) 契機(jī)當(dāng)中, 我們成立的審批局, 我們就直接給他們定了多少編制。不存在說像別的部門, 我要從原來的部門劃過來, 劃過來就是割別人的肉。我們是直接就給他配了編制, 原來的部門的奶酪不動它, 所以就有一些藝術(shù)在里面了, 就不動人家的奶酪。 (開發(fā)區(qū)編辦××處長訪談, 20170525KS)

　　第三, 強(qiáng)調(diào)集中審批權(quán)與向社會放權(quán)相結(jié)合。改革不是為了集中權(quán)力而集中, 而是在審批權(quán)力從部門剝離劃轉(zhuǎn)和重組的同時, 創(chuàng)造條件進(jìn)一步放權(quán)。荔灣區(qū)政務(wù)中心通過鏈接互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng), 把收送件服務(wù)外包, 降低大廳到辦業(yè)務(wù)量。開發(fā)區(qū)行政審批局成立審圖中心, 通過向?qū)I(yè)審評機(jī)構(gòu)購買服務(wù), 實現(xiàn)自身業(yè)務(wù)松綁和技術(shù)責(zé)任減壓。二者采取的辦法不同, 但都達(dá)到了將集中后的審批權(quán)向社會組織和市場轉(zhuǎn)移的效果。

　　總體而言, 開發(fā)區(qū)模式和荔灣模式都積極回應(yīng)了既有行政審批改革中所暴露出來的實踐問題, 并根據(jù)各自的具體制度環(huán)境條件進(jìn)行了創(chuàng)新與探索, 更加重視培育改革的支持土壤, 致力于拓展改革的參與空間, 強(qiáng)調(diào)建立部門內(nèi)部、部門之間、政府與社會之間的多元整合。因此, 政務(wù)中心模式到行政審批局模式之間沒有絕對優(yōu)劣之分, 不存在簡單的線性演進(jìn)關(guān)系。相反, “一窗式”綜合受理和“選擇性集中”審批的涌現(xiàn), 恰恰證明了兩種模式各自都具有創(chuàng)新潛力與應(yīng)用優(yōu)勢,成為我國行政審批改革在整合式轉(zhuǎn)向的大趨勢下的并行選項。

　　五、地方改革路徑選擇的邏輯:模式特征與地方競爭

　　既然“一窗式”政務(wù)中心模式和“選擇性集中”的行政審批局模式之間沒有高下之分和演進(jìn)關(guān)系, 而是各具特色優(yōu)勢的不同改革路徑, 那么地方政府是如何在彼此競爭的審改模式之間做出選擇的呢?荔灣區(qū)和開發(fā)區(qū)是同屬一個特大城市的兩個市轄區(qū), 政治、經(jīng)濟(jì)和社會等環(huán)境條件有諸多相似, 卻選擇了兩種完全不同的審改模式, 并都取得了積極的改革成效。這一現(xiàn)象該如何解釋?是模式本身的特征差異決定了模式選擇, 還是其他因素制約影響了模式選擇?

　　綜合相關(guān)文獻(xiàn), 本文提出, 要理解地方政府的改革模式選擇的邏輯, 不能僅停留在對模式特征的比較上, 還應(yīng)考察影響模式選擇的機(jī)制。在中國地方間競爭的背景下, 模式選擇差異既受到改革模式與地方政策環(huán)境之間的匹配程度的影響,更取決于改革模式與地方政府的創(chuàng)新競爭需求之間的匹配程度。下文結(jié)合本文案例來具體分析影響模式選擇的邏輯。

　　(一) 模式特征

　　改革模式的選擇需要能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)鼐唧w的經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境和改革的主要目標(biāo), 并受到改革路徑和政策支持空間等因素的影響。模式特征與當(dāng)?shù)匦枨蠛铜h(huán)境的契合程度是地方選擇模式主要考慮因素之一。

　　第一, 改革模式的選擇取決于地方改革的服務(wù)對象。行政審批改革的核心任務(wù)是建立服務(wù)型政府, 為誰服務(wù)則是模式選擇要回答的首要問題。荔灣區(qū)作為核心老城區(qū), 市民業(yè)務(wù)量大面廣, 服務(wù)下沉的需求壓力大, 故側(cè)重解決便民問題, 推行“一窗式”政務(wù)改革, 為市民輕松辦事提供全方位服務(wù)。

　　我們改革這么多, 為什么老百姓老是不買賬, 都不滿意?我們要檢討一下。我是這樣思考的, 我將整個改革首先堅持第一個理念叫做用戶為原則。首先, 第一個用戶是誰?也是最重要的用戶, 那就是辦事人……窗口外邊的申辦人, 這個是最重要的。 (荔灣區(qū)政務(wù)辦×××主任訪談, 20170427LW)

　　開發(fā)區(qū)則明確作為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的職能定位, 促進(jìn)招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是全區(qū)政府工作重心, 側(cè)重解決便企問題。建立行政審批局, 為企業(yè)投資建設(shè)項目提供全流程審批服務(wù), 正是服務(wù)于增強(qiáng)開發(fā)區(qū)的政策吸引力、推動區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目的。

　　我們整一個全流程的服務(wù), 這個對企業(yè)來講, 是他覺得最需要的。因為以前跑各個局的時候, 每個局都只告訴他這個事情怎么辦, 但是沒有人會去告訴他, 對于整個 (投資建設(shè)) 項目的整個時間怎樣統(tǒng)籌……因為工業(yè)企業(yè)不像房地產(chǎn), 房地產(chǎn)有專門的開發(fā)部門, 所以他這個流程清楚得很。但是, 工業(yè)企業(yè)來講, 除非它各個地方都有投資, 而且也都是那幫人在做, 那還有可能熟悉一點, (否則) 他不會反復(fù)經(jīng)常做這些事項, 可能就大部分企業(yè)一輩子都只做一次。所以你給他做出一個指引, 對他來講是完全不一樣的。 (開發(fā)區(qū)行政審批局×××處長訪談, 20170522KS)

　　第二, 改革觸發(fā)機(jī)制的路徑依賴影響了改革模式的選擇。對于自下而上的自發(fā)性創(chuàng)新, 改革的推動部門由于缺乏對同級部門的權(quán)威, 更傾向于柔性改革, 維系部門之間權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀, 努力推動部門間的協(xié)調(diào)、整合, 力求獲得部門的支持和配合, 避免或者減少部門抵制, 為改革爭取有利的環(huán)境和空間。荔灣區(qū)的“一窗式”政務(wù)服務(wù)改革就屬于這種類型的創(chuàng)新改革。在區(qū)級主管領(lǐng)導(dǎo)的支持下, 由政務(wù)辦主持, 在不觸動相關(guān)部門根本利益的前提下, 穩(wěn)健推進(jìn), 在本區(qū)范圍內(nèi)推行取得成績后逐漸獲得上級領(lǐng)導(dǎo)乃至中央的認(rèn)可。

　　領(lǐng)導(dǎo)交題目給你, 你要做題。但是我們各個區(qū)的政務(wù)辦主任跟我說, 我們沒有你那么好, 又有人。我開頭也是沒有的, 只有七八桿槍, 但后來越來越多。就是你能干才會給你的, 領(lǐng)導(dǎo)都是這樣的, 你干不了活, 他對你一點信心都沒有。(荔灣區(qū)政務(wù)辦×××主任訪談, 20160126LW)

　　開發(fā)區(qū)則是典型的自上而下的試點制改革。作為廣東省行政審批制度改革的三個試點區(qū)之一, 從試點之初, 開發(fā)區(qū)就獲得了上級政府一把手的大力支持和較多的授權(quán), 明確了在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新改革的整體思路。來自上級的支持和授權(quán)增強(qiáng)了改革的合法性, 降低了改革的風(fēng)險, 易于得到相關(guān)部門的配合和支持, 可能的部門不滿和阻力也會在上級和本級領(lǐng)導(dǎo)的大力支持下得到協(xié)調(diào)和消解:

　　這次為什么省里面拿我們作為試點, 市長來的時候就說, 在開發(fā)區(qū)你們可以試, 需要我們市和省里面解決什么問題,可以提出來。 (開發(fā)區(qū)建設(shè)局×××科長訪談, 20141008KJ)

　　這次改革……我們更關(guān)注企業(yè)希望的經(jīng)濟(jì)口。對我們經(jīng)濟(jì)口的審批環(huán)節(jié), 對企業(yè)的環(huán)節(jié), 到底不同部門做的是哪些東西, 然后考慮哪些東西可以并聯(lián)……各個環(huán)節(jié)先把鏈條梳理清楚。然后在每個鏈條上進(jìn)行變通, 且不影響其他, 企業(yè)做一步, 就可以把該要的東西一次性給你。 (開發(fā)區(qū)編辦××主任訪談, 20141013GT)

　　由于具有自上而下“試點制”的各種優(yōu)勢, 開發(fā)區(qū)能夠從各部門剝離相關(guān)審批權(quán)限, 建立審批局, 同時取得上級相關(guān)部門和同級職能部門對改革的配合和支持, 并且通過發(fā)文和創(chuàng)新工作機(jī)制予以制度化。開發(fā)區(qū)行政審批局在處理與原行政審批職能部門之間的關(guān)系上, 不僅掌握具體審批主導(dǎo)權(quán), 還獲取了超越條塊行政結(jié)構(gòu)的特殊權(quán)限。一是有權(quán)以開發(fā)區(qū)管委會的名義, 向市相關(guān)職能部門提請進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和相關(guān)業(yè)務(wù)辦理的支持。二是與省發(fā)改委、市國規(guī)委等16個省市上級部門建立工作對接機(jī)制。此外, 省發(fā)改委、市節(jié)能辦、市環(huán)保局等關(guān)鍵單位還分別為行政審批局開設(shè)立項備案、民用建筑節(jié)能審查、排污許可、環(huán)評等審批賬號, 使之可以進(jìn)入這些部門內(nèi)部專網(wǎng)和專門審批系統(tǒng), 從技術(shù)操作層面克服了信息壁壘對流程優(yōu)化的掣肘。

　　第三, 地方的體制背景和制度空間也是影響模式的因素之一。作為老城區(qū), 荔灣區(qū)一級的部門體系完整, 審批權(quán)限分散程度高、歷史久, 權(quán)力重組的部門阻力大。尤其是信息壁壘嚴(yán)重, 全區(qū)獨立信息系統(tǒng)多達(dá)58個, 包括國家級系統(tǒng)5套、省級系統(tǒng)5套, 且互不對接。在這種背景下, 荔灣區(qū)的審改盡量不直接觸動部門內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu), 而是通過要件標(biāo)準(zhǔn)化和流程優(yōu)化間接推動部門之間的協(xié)作和整合。

　　我沒有審批權(quán), 也沒有勘查權(quán), 也沒有監(jiān)管權(quán), 都是他 (部門的權(quán)力) 。這個就解決相互之間的責(zé)任:現(xiàn)在受理態(tài)度不好、收錯東西, 我的責(zé)任;你審批按清單審批、按要件審批, 拖時、沒按時, 是你的責(zé)任, 與我無關(guān)。 (荔灣區(qū)政務(wù)辦×××主任訪談, 20160126LW)

　　作為經(jīng)濟(jì)功能區(qū), 開發(fā)區(qū)奉行“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的原則, 部門設(shè)置集中在經(jīng)濟(jì)職能領(lǐng)域的若干大部門。不同于一般行政區(qū), 開發(fā)區(qū)不設(shè)社會民生事務(wù)部門。因此, 審批權(quán)力結(jié)構(gòu)重組涉及的部門較少 (周家新等, 2010) 。此外, 雖然開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入而擴(kuò)大, 且在和黃埔區(qū)的合并的過程中, 有向行政區(qū)管理體制靠攏的趨勢, 但是開發(fā)區(qū)改革的比較優(yōu)勢仍然比較明顯, 不僅總體管理體制較為靈活機(jī)變, 而且部門的利益格局復(fù)雜程度和固化程度都較低, 建立行政審批局、推動全流程整合的結(jié)構(gòu)壓力較小, 而改革聚焦企業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域, 也進(jìn)一步降低了改革成本和條塊阻力。

　　我們相對涉及到的部門少一點, 已經(jīng)涉及到五六個部門。五六個部門溝通的工作, 比跟所有的部門去溝通, 還是可以集中重點的火力, 就把這五六個部門溝通好就可以了。 (開發(fā)區(qū)編辦××處長訪談, 201705025KS)

　　(二) 地方競爭

　　在我國特殊的政治和行政體制下, 政府間存在著創(chuàng)新競爭。地方政府希望通過創(chuàng)新在資源配置和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的競爭中取得優(yōu)勢, 從而贏得晉升及聲望等方面的政治資本 (周黎安, 2007;韓福國等, 2009) 。因此, 除了對模式特征的考量, 地方模式的選擇更受制于政府間競爭的影響。

　　對于荔灣區(qū)而言, 政府間競爭表現(xiàn)為“保先”機(jī)制。荔灣政務(wù)中心建成較早、起點較高, 且持續(xù)升級和不斷完善, 2014年就已經(jīng)成為全國學(xué)習(xí)的經(jīng)驗范本, 形成了創(chuàng)新品牌優(yōu)勢。在橫向的政策擴(kuò)散壓力機(jī)制作用下, 行政審批局作為較新的改革模式, 成為地方政府學(xué)習(xí)效仿的對象, 荔灣區(qū)也曾一度考量是否采納審批局模式。但是, 在地方競爭的邏輯下, 學(xué)習(xí)別人, 不如做強(qiáng)自己。經(jīng)過理性的分析之后, 荔灣區(qū)放棄了另起爐灶建立行政審批局的想法, 而選擇堅持圍繞政務(wù)中心的持續(xù)創(chuàng)新戰(zhàn)略, 以保持和擴(kuò)大領(lǐng)先優(yōu)勢, 正如荔灣政務(wù)改革的一位主要決策者在訪談中明白指出:

　　我們也有去全國多地學(xué)習(xí)很多種模式, 當(dāng)時最大的想法可能就是走行政審批局。為什么 (沒有走) 呢?他們的人少,速度不行, 效率不高, 群眾有意見……在我們看來, 這個路也走不通。我們綜合起來審不是更快嗎?……現(xiàn)在全部學(xué)我這條路, 你讓我們還學(xué)落后的地方?他們都說你做得最好, 我來你這里學(xué)習(xí)……我們派人出去學(xué)習(xí), 人家也說我們這都是向你們荔灣區(qū)學(xué)來的。 (荔灣區(qū)政務(wù)辦×××主任訪談, 20160126LW)

　　開發(fā)區(qū)采取選擇性集中的行政審批局模式, 主要受到同區(qū)域政府間競爭下的“排斥”機(jī)制和跨區(qū)域的政府間競爭中的“趕超”機(jī)制的影響。首先, 在創(chuàng)新競爭的背景下, 地方政府往往盡量避免選擇與同區(qū)域內(nèi)競爭對手相同的政策工具,而是積極追求另起爐灶, 進(jìn)行“政策發(fā)明”或“創(chuàng)制”, 以便獲得創(chuàng)新可能帶來的政治和其他方面的收益。在開發(fā)區(qū)改革方案的籌劃階段, 相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言, 改革勢在必行, 大家都在進(jìn)行創(chuàng)新, “誰快誰就是經(jīng)驗” (開發(fā)區(qū)編辦XX主任訪談, 20140912 KB) 。鑒于荔灣區(qū)在政務(wù)改革上已經(jīng)先行一步, 獲得了模式創(chuàng)新帶來的種種好處, 開發(fā)區(qū)的審批改革首先就排除了采納“一窗式”政務(wù)服務(wù)模式的選項。其中原因固然有政務(wù)中心模式更適合于一般行政區(qū), 不一定符合開發(fā)區(qū)吸引投資、推動經(jīng)濟(jì)增長的優(yōu)先目標(biāo), 但是避免效仿同一區(qū)域內(nèi)的競爭者, 防止因“跟風(fēng)”而處于落后地位, 是更為重要的考慮因素。其次, 在與跨區(qū)域的其他地方競爭的邏輯下, 開發(fā)區(qū)的模式選擇體現(xiàn)了“趕超”機(jī)制。該機(jī)制強(qiáng)調(diào)地方政府在政策擴(kuò)散的過程中不僅通過學(xué)習(xí)和模仿追趕領(lǐng)先者, 更希望在學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新, 超越領(lǐng)先者, 獲得優(yōu)勢地位和政治、經(jīng)濟(jì)等方面的收益。開發(fā)區(qū)曾以全國第一家經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)而聞名, 長期處于國內(nèi)領(lǐng)先地位, 但隨著各種國家級經(jīng)濟(jì)新區(qū)、自貿(mào)區(qū)的出現(xiàn), 以前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、開發(fā)管理模式方面的優(yōu)勢已逐漸消失, 甚至在很多方面處于劣勢。在行政審批改革方面, 天津濱海新區(qū)等國家級經(jīng)濟(jì)新區(qū)和自貿(mào)區(qū)大都已經(jīng)先行建立了“大”行政審批局, 無論是從集中規(guī)模還是集中力度上來看, 開發(fā)區(qū)實現(xiàn)趕超的余地有限。因此, 開發(fā)區(qū)發(fā)揮了自己的后發(fā)優(yōu)勢, 從克服既有審批局模式因過度追求“大而全”而導(dǎo)致操作性過低、整合成本過高的困境入手, 采取“選擇性集中”的“小”行政審批局模式, 以改革難度最大、改革需求最強(qiáng)烈的企業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域為著力點 (唐明良、駱梅英, 2016) , 實現(xiàn)對競爭者的趕超, 力求獲得因?qū)徃哪Ｊ絼?chuàng)新而帶來的政治收益, 同時通過改革提高行政效率, 改善營商環(huán)境, 以吸引更多投資, 實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的趕超。

　　六、結(jié)論與討論

　　政務(wù)中心和行政審批局這兩條改革路徑是在現(xiàn)有的條塊體系格局內(nèi)破解威權(quán)體制和地方治理之間緊張關(guān)系的嘗試。兩者在改革風(fēng)格、改革側(cè)重、對象范圍上雖然存在明顯不同, 但是它們共同代表了當(dāng)前我國行政審批制度改革從精簡式集中走向整合式集中的發(fā)展趨勢, 不再單純強(qiáng)調(diào)數(shù)量壓減和集中辦公, 而是強(qiáng)調(diào)以流程優(yōu)化倒逼部門改革, 重視減少部門的改革阻力, 培育改革的支持土壤, 拓展改革的參與空間, 鼓勵并創(chuàng)造條件向社會進(jìn)一步放權(quán)。政務(wù)中心模式和行政審批局模式不是前者被后者取代的線性演進(jìn)關(guān)系, 而是我國行政審批制度改革發(fā)展方向的兩個并行不悖的改革選項, 各自有獨特的優(yōu)勢和適用性。

　　通過對同一城市兩個轄區(qū)行政審批改革實踐的比較分析, 本文發(fā)現(xiàn)地方政府選擇不同改革路徑和模式, 固然要考慮到模式特征和優(yōu)勢是否適合本地需要和制度環(huán)境, 但也更容易受到地方競爭的影響。模式特征的重要性體現(xiàn)在模式與本地的改革需求與目標(biāo)、改革路徑、政策空間等方面的一致性。而地方競爭的考慮在影響模式選擇中發(fā)揮更重要的作用。如前文所述, 出于地方競爭的考慮, 荔灣區(qū)選擇不斷鞏固和擴(kuò)大自身模式的影響, 獲得進(jìn)行政策創(chuàng)新的收益, 其邏輯體現(xiàn)為“保先”機(jī)制。面臨同區(qū)域和跨區(qū)域的競爭, 開發(fā)區(qū)則體現(xiàn)為兩種邏輯:在同區(qū)域競爭中, 體現(xiàn)為不愿跟風(fēng), 力圖另創(chuàng)模式的“排斥”機(jī)制;面臨跨區(qū)域競爭時, 則體現(xiàn)為在學(xué)習(xí)模仿的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新突破, 實現(xiàn)超越的“趕超”機(jī)制。在某種意義上, 本文提出了一種解釋地方政府邏輯和政府間競爭的模式:在沒有上級政府干預(yù)和命令的前提下, 政府間的競爭可能受兩種機(jī)制的支配, 一種是同區(qū)域間不愿學(xué)習(xí)借鑒的“排斥”機(jī)制, 另一種是跨區(qū)域競爭下的積極學(xué)習(xí)并力圖超越的“趕超”機(jī)制。

　　鑒于本文案例僅涉及行政審批改革, 案例選擇上也具有一定的特殊性, 本文的發(fā)現(xiàn)還有待于未來不同領(lǐng)域采用不同研究設(shè)計予以檢驗和發(fā)展。

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