由于未能科學(xué)地認(rèn)識城市化和城市體系的形成機理，長期以來，政府和社會各界對中國的城市化存在許多誤解，主要有：(1)誤把耕地減少與城市化簡單對應(yīng);(2)誤把城市病與城市擴張作簡單對應(yīng);(3)錯誤地夸大了農(nóng)民工市民化的成本。

　　受這些認(rèn)識誤區(qū)影響，政府傾向于依賴行政手段，而不是市場機制，來指引城市化過程，導(dǎo)致城市化政策和現(xiàn)實情況之間存在大量矛盾。主要有：(1)人口向大城市流動的趨勢和大城市戶籍制度趨緊的矛盾;(2)人口向沿海城市集聚的趨勢和政府行政力量將建設(shè)用地指標(biāo)向中西部配置的矛盾;(3)都市圈集聚發(fā)展的趨勢和新城、開發(fā)區(qū)分散發(fā)展的矛盾。

　　由于政策存在誤區(qū)，中國經(jīng)濟增長的動力受阻，效率惡化，地理劣勢地區(qū)數(shù)量型擴張帶來的債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的擴大。同時，大城市內(nèi)部的非戶籍常住人口比重持續(xù)上升，社會風(fēng)險加劇。針對以上認(rèn)識和政策的誤區(qū)，本文提出，在經(jīng)濟政策上，當(dāng)前中國的城市化需要在五個方面進行政策調(diào)整：

　　1、戶籍制度需在大城市和特大城市突破;

　　2、建設(shè)用地指標(biāo)配置應(yīng)與勞動力流動方向一致;

　　3、轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)從支持生產(chǎn)性投資轉(zhuǎn)向支持公共服務(wù);

　　4、經(jīng)濟增長和稅收應(yīng)與政府官員的激勵和考核脫鉤;

　　5、在大城市人口增長過程中，應(yīng)注重都市圈和城市內(nèi)部的科學(xué)規(guī)劃，通過增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，有效應(yīng)對城市病的挑戰(zhàn)。

　　關(guān)于城市化的一些認(rèn)識誤區(qū)

　　從中國城市化領(lǐng)域的爭論中可以看出，政府對城市化過程存在一些擔(dān)心。主要的有：擔(dān)心城市化導(dǎo)致耕地減少;擔(dān)心城市擴張會導(dǎo)致污染，交通堵塞等城市病;擔(dān)心農(nóng)民工市民化會給財政帶來巨大壓力;

　　但對中國和世界城市化過程的實證研究顯示這些擔(dān)心都是多余的。因此，政府需要改變錯誤的認(rèn)識，及基于錯誤認(rèn)識制定的政策。

　　1、 擔(dān)心城市化導(dǎo)致耕地減少

　　人們很容易認(rèn)為城市化將占用大量耕地。事實上，考慮到城市人口密度比農(nóng)村更高，特別是大城市人口密度更高，農(nóng)民進城反而是有利于農(nóng)業(yè)用地保護的。從數(shù)據(jù)來看，2008年，農(nóng)村居民點占地16.53萬平方公里，城市建設(shè)用地4.06萬平方公里，農(nóng)村居民點面積是城市建設(shè)用地面積的4倍。

　　當(dāng)前的問題是，農(nóng)民出現(xiàn)了“雙重占地”的現(xiàn)象，即，城市化進程中，城市需要為外來人口增加居住和基礎(chǔ)設(shè)施用地，而農(nóng)民因為未在城市扎根，還要在老家占用甚至擴建住宅。

　　另外，中國自上世紀(jì)90年代中期以來，大量實行退耕還林，導(dǎo)致耕地減少，而這卻常常被誤以為是城市化造成的。例如2011年審批建設(shè)用地57萬公頃，其中占用耕地23.7萬公頃，相比之下，同年退耕還林的面積有73萬公頃，是城市化占用耕地的3倍。所以，城市化并不是耕地減少的主要因素。

　　2、 把城市病與城市擴張作簡單對應(yīng)

　　人們往往簡單地認(rèn)為，城市病是因為城市人口擴張帶來的，這并不符合國際經(jīng)驗。從美國城市發(fā)展歷史來看，在擁擠方面，雖然大城市總體上來說通勤時間更長，但是，在1980-2000年期間，大城市規(guī)模不斷擴張，而城市規(guī)模與通勤時間的關(guān)系并沒有明顯的變化。而且，大城市的人使用公共交通更多，這也是他們通勤時間更長的部分原因，如果只比較使用私家車的居民，那么，大城市與小城市之間通勤時間的差異就縮小了。

　　更重要的趨勢是，在大城市擴張的過程中，出現(xiàn)了人口和就業(yè)崗位的同時郊區(qū)化，這樣，大城市那些住在市郊的居民也并不需要長時間地趕往市中心上班，同時，這部分居民也更多地開車。于是，平均來看，大城市居民通勤時間并沒有明顯增加。如果只比較那些住得離市中心比較遠(yuǎn)的居民的通勤時間，大城市和小城市之間的區(qū)別就幾乎消失了。

　　隨著城市長大，污染會更嚴(yán)重，這也是一個認(rèn)識上的誤區(qū)。大城市依靠密集的地鐵網(wǎng)絡(luò)來解決出行的難題，再加上對使用汽車的限制——比如香港提高牌照費、停車費、燃油稅和環(huán)境稅，再比如倫敦和新加坡對特定路段征收擁堵費——其結(jié)果就是，城市汽車的密度可以得到有效的控制，從而有效地減少了私家車尾氣的排放。在對中國74個城市居民交通出行碳排放所做的分析中發(fā)現(xiàn)，城市人口密度與出租車碳排放、公共汽車碳排放都呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

　　另外，大城市的環(huán)境改善在很大程度上依賴于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更以服務(wù)業(yè)為主，相比工業(yè)城市更有利于減少污染排放。同樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之下，在高密度、高容積率的發(fā)展模式有利于在同樣產(chǎn)出下使用較少的能源和固定投入，更有利于提高資源利用效率， 減少碳排放。實證研究發(fā)現(xiàn)，一個省內(nèi)的工業(yè)越是集聚發(fā)展，單位GDP的工業(yè)污染排放就越低。

　　3、 錯誤地夸大農(nóng)民工市民化的成本

　　地方政府反對戶籍改革的背后，是他們認(rèn)為賦予農(nóng)民工市民化待遇將讓地方財政背上巨大的財政包袱，并且短期看沒有實際的經(jīng)濟效益。大量關(guān)于農(nóng)民工市民化成本的測算的研究，似乎也在佐證這種觀點。不少研究認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10-14萬元之間，并以此推論中國未來10-20年將為農(nóng)民工市民化耗費總額 20-50萬億的公共成本。我們認(rèn)為當(dāng)前實施市民化政策的成本被嚴(yán)重高估。

　　一是在核算農(nóng)民工市民化成本時，忽視了公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在明顯的規(guī)模效應(yīng)，也就是說，對于新增人口所增加的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投入要小于現(xiàn)有的平均支出。因此，不能將個人市民化成本進行簡單加總，也不能將新增人口的人均成本等同于現(xiàn)有人口的人均公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施支出。

　　二是在核算農(nóng)民工市民化成本中進行了大量重復(fù)計算。農(nóng)民工市民化過程是將農(nóng)民享有的農(nóng)村基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)化為城市基本公共服務(wù)，新增的成本僅為城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)的差額，而現(xiàn)有核算方法大多僅考慮了農(nóng)民工市民化后在城市公共服務(wù)體系的增加項，而忽視了其放棄農(nóng)村公共服務(wù)的減少項。如2011年中國城鄉(xiāng)初中人均財政性教育經(jīng)費分別為8181元和7439元，差額僅為742元;而城鄉(xiāng)小學(xué)人均財政性教育經(jīng)費分別為6121元和5719元，差額僅為402元。

　　三是核算農(nóng)民工市民化成本應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分個人成本和公共成本，不應(yīng)將個人承擔(dān)部分計算在市民化成本中。在某些成本核算中，將農(nóng)民工的所有社會保障成本均計算為了市民化成本，忽視了其中大部分是由個人承擔(dān)的事實。“五險一金”作為居民最主要的社會保障，其絕大部分是由企業(yè)和職工個人繳納，政府補貼的份額很少，如2011年養(yǎng)老保險基金收入平均每人5951元，而財政對城市居民每人每年的基本養(yǎng)老補助金額僅為772元。

　　此外，大多研究還將農(nóng)民工的住房成本以建設(shè)廉租房的形式計算到了市民化成本當(dāng)中，這也是存在很大問題的。大量農(nóng)民工已在城市居住生活，表明其已經(jīng)通過租賃的形式獲得了居住條件，城市并不一定需要新建大量廉租房來滿足其居住需要，如有必要僅對部分困難群體給以租房補貼即可。

　　考慮到以上二、三這兩個問題，有研究按照流量核算當(dāng)年新增市民化支出，每年新增支出僅為6409億元。相較于13萬億的財政收入規(guī)模，這一市民化成本也并非難以負(fù)擔(dān)的數(shù)字。

　　在高估農(nóng)民工市民化的成本的同時，應(yīng)當(dāng)考慮市民化帶來的經(jīng)濟收益。事實上，農(nóng)民工市民化對城市發(fā)展乃至城市稅收的貢獻都是巨大的。農(nóng)民工市民化可以有效增加城市的勞動力供給，并且緩解城市老齡化趨勢。

　　此外，市民化還將提高整個城市的消費水平，有助于提升內(nèi)需。利用2002年數(shù)據(jù)的研究表明，如果控制住居民的其他特征，非本地戶籍人口比本地居民的消費水平要低大約30%。這個差距在2007年的數(shù)據(jù)里雖然縮小到16- 20%，但農(nóng)民工的數(shù)量卻增長很快。戶籍帶來的非市民化待遇抑制了農(nóng)民工群體的消費意愿，而市民化政策將有效釋放2.7億人口的消費潛力。

　　當(dāng)前中國城市化政策的誤區(qū)

　　城市化進程從本質(zhì)上來說是企業(yè)和個人根據(jù)收益和成本的比較進行理性的生產(chǎn)和居住 地選擇的結(jié)果。當(dāng)前中國仍然大量使用行政手段來直接干預(yù)生產(chǎn)要素(包括勞動力)的配置，結(jié)果造成了一系列的矛盾。

　　1、人口向大城市流動的趨勢和戶籍制度改革的矛盾

　　在現(xiàn)代經(jīng)濟中，知識越來越重要，而知識的生產(chǎn)和傳播需要人與人之間互動，因此，城市在現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展中的重要性越來越強。相比之下，大城市人口密度較高，人口規(guī)模較大，更有利于人們之間的互動。于是，大城市成為高技能人才的聚集地，其勞動生產(chǎn)率也更高，成為國家和區(qū)域經(jīng)濟的增長引擎。當(dāng)經(jīng)濟進入后工業(yè)化時代之后，大城市對于提高服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)率和多樣性的正面作用越來越強。發(fā)達國家即使已經(jīng)完成了城市化進程，人口仍然在向大城市集聚，大學(xué)畢業(yè)生在向大學(xué)生眾多的大城市遷移。

　　從中國近幾十年的城市發(fā)展趨勢來看，大學(xué)生比例高的城市，其大學(xué)生比例提高得更多。在職業(yè)方面，高技能職業(yè)比重較高的城市，其高技能職業(yè)比重的提高得也更多。高技能勞動 者向大城市集聚時，也會產(chǎn)生更多對于低技能勞動者的需求，因為他們在同一生產(chǎn)單位內(nèi)是互補的，同時，高技能者也會產(chǎn)生對于低技能勞動者所從事的生活服務(wù)業(yè)的需求。因此，高技能勞動者的集聚會帶動大城市的人口增長更快。一國的城市體系通常呈現(xiàn)這樣的格局：大城市更多集中了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而中小城市則相對更多地發(fā)展占地更多的制造業(yè)，并服務(wù)于周圍的農(nóng)業(yè)。

　　雖然事實上人口仍然在向大城市集聚，但是，戶籍制度卻仍然在制約人口向大城市的集 聚。政府的政策導(dǎo)向是重點推進中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，而限制特大城市的發(fā)展，2014年《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。”而在實際操作中，大城市人口限制政策主要針對的是低技能者，在特大城市的外來人口落戶條件上普遍采取了歧視低技能者 的措施。

　　2、人口向沿海城市集聚的趨勢和區(qū)域間資源配置政策的矛盾

　　在過去30年間，大量的人口向東南沿海城市集聚，尤其是長江三角洲和珠江三角洲。廣東省吸引了最多的人口轉(zhuǎn)移，占比從1982年的5.23%提高到2005年的22.37%，轉(zhuǎn)移到長江三角洲 的占比也從11.27%提高到20.58。12 從中國287個地市級城市2000到2010的人口普查數(shù)據(jù)中計算出了移居人口數(shù)據(jù)。從移民的空間分布來看，2000年之后，人口大量向東南沿海地區(qū)集聚的趨勢并沒有改變，吸引外來人口最多的省份(或直轄市)仍然是廣東、浙江、江蘇和上海。

　　在人口繼續(xù)向東南沿海大城市集聚的同時，在2003年前后，政府通過行政干預(yù)的手段讓經(jīng)濟資源(包括建設(shè)用地指標(biāo)和資金)在區(qū)域間的配置發(fā)生了重大的變化，形成了明顯的政策拐點。一個明顯的變化是，建設(shè)用地指標(biāo)的配置被作為支持中西部經(jīng)濟發(fā)展的政策手段。1999年4月國務(wù)院批準(zhǔn)的《1997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》強調(diào)了統(tǒng)籌平衡各區(qū)域用地，主要體現(xiàn)在對東南沿海區(qū)和環(huán)渤海區(qū)建設(shè)用地規(guī)模擴大加強限制。

　　3、都市圈的集聚發(fā)展和新城、開發(fā)區(qū)分散發(fā)展的矛盾

　　現(xiàn)代經(jīng)濟增長中，集聚所產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)對于第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展均有推動作用。特別是當(dāng)經(jīng)濟高度開放的時候，接近沿海大港口意味著接近國際市場，而接近區(qū)域性的大城市則意味著接近國內(nèi)市場，中小城市的增長速度取決于它到沿海大港口和區(qū)域性大城市的距離。也就是說，不能人為地割裂大城市和中小城市的經(jīng)濟增長?？啃姓缘牧α恳韵魅醮蟪鞘械脑鲩L來促進中小城市的增長，其結(jié)果可能是對中小城市的增長也不利。與上述經(jīng)濟規(guī)律相悖的是，地方政府盲目做大本地人口，以推進城鎮(zhèn)化的名義，規(guī)劃新建了為數(shù)眾多的新城新區(qū)。新城新區(qū)建設(shè)數(shù)量過多，規(guī)劃面積和人口普遍超過現(xiàn)實。截止2013 年2月底，中國在建新區(qū)達105個， 按面積劃分，大于1000平方公里的新區(qū)19 個，500-1000平方公里的新區(qū)10個，100- 500平方公里的新區(qū)約40個。國家發(fā)改委統(tǒng)計，如果把全國新城新區(qū)的規(guī)劃人 口加起來達34億。

　　與新區(qū)的遼闊面積形成對比的是，新建城區(qū)的人口數(shù)量偏少，遠(yuǎn)低于規(guī)劃人口。新區(qū)人口規(guī)模偏小，直接制約了交通、水電、信息、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時導(dǎo)致已建成基 礎(chǔ)設(shè)施的利用率低下。很多新城區(qū)的過度建設(shè)導(dǎo)致城市缺乏足夠的人口和產(chǎn)業(yè)進行消化，從而出現(xiàn)類似“空城”、“鬼城”的現(xiàn)象。

　　新城建設(shè)往往是與產(chǎn)業(yè)園遍地開花的現(xiàn)象相伴隨的?，F(xiàn)在，幾乎每個縣都有一個產(chǎn)業(yè)園，大量產(chǎn)業(yè)園因缺乏規(guī)模，難以具備招商引資的基礎(chǔ)設(shè)施條件，而大量產(chǎn)業(yè)園投資又依賴政府 負(fù)債來實施，結(jié)果造成投資大、產(chǎn)出低、負(fù)擔(dān)重的局面。每個地方都在發(fā)展工業(yè)，甚至出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的雷同和重復(fù)建設(shè)。在相鄰市，甚至同一個市的內(nèi) 部，都普遍地出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)， 在招商引資中惡性競爭、相互拆臺。

　　城市的盲目擴張導(dǎo)致人口和土地的集聚遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟活動的集聚。自從1990年代初以來，中國城市間的經(jīng)濟活動集聚度有非常顯著的提高，而人口(無論是城市的總?cè)丝谶€是非農(nóng)業(yè)人口)集聚程度均提高有限。與此同時，由于中國對于建設(shè)用地實施指標(biāo)規(guī)劃管理，并且禁止開展建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)交易和地區(qū)之間的農(nóng)業(yè)用地占補平衡，因此，出現(xiàn)了土地城市化和人口城市化嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象。

　　在1990至2006年期間，所有城市樣本平均的建成區(qū)面積擴張速度為每年7.77%，而同時期的非農(nóng)業(yè)人口增長速度僅為4.56%，兩者相差3.21個百分點。如果將城市樣本再進一步區(qū)分為東、中、西三個部分，通過對比可以發(fā)現(xiàn)，只有在東部城市的人口和土地的城市化相關(guān)不多，在中部，建成區(qū)土地面積擴張速度幾乎是非農(nóng)業(yè)人口增長速度的2倍，而在西部，這一比率接近3倍。

　　當(dāng)前城市化路徑的社會經(jīng)濟后果影響

　　上述的這些政策誤區(qū)影響了中國的經(jīng)濟增長，社會和諧，并加劇了收入不平等。

　　首先，政府試圖使用行政指令分配土地、勞動力等要素的嘗試導(dǎo)致了扭曲及不可持續(xù)的經(jīng)濟增長模式。并進一步阻礙了中國經(jīng)濟的增長和效率。中國中西部地區(qū)依靠政府負(fù)債支持的粗放增長模式是不可持續(xù)的。大城市中大量非戶籍人口的存在也帶來了一定社會隱患。同時，由于不合理的城市化政策，在城市化過程中中國農(nóng)村和城市間收入差距并沒有像其他國家一樣顯著縮小。

　　1、經(jīng)濟增長的動力受阻，效率惡化

　　如前所述，一方面，在市場力量的作用下，經(jīng)濟集聚趨勢仍在繼續(xù)，使得東部沿海地區(qū)和大城市進一步吸引勞動力流入。

　　另一方面，政府明顯加強了通過行政手段引導(dǎo)資源向中西部流動的政策措施，在2003年前后形成了政策上的拐點。雖然這些平衡區(qū)域發(fā)展的政策確實實現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟總量的收斂，但是，這是以勞動力未充分流動、資源配置的行政化和要素價格扭曲為前提的，其代價則是2003年之后中國經(jīng)濟出現(xiàn)了明顯的全要素生產(chǎn)率(TFP)增長放緩和資源配置效率的損失，并將對當(dāng)前的區(qū)域平衡政策的可持續(xù)性構(gòu)成威脅。

　　事實上，行政配置資源的政策效果卻 并不強，從每一年企業(yè)數(shù)量的變化可以看出，東部企業(yè)的數(shù)量占比在2003年后并沒有減少，這一比重從2003年的73.2%變?yōu)?007年的74.1%。這說中西部偏向的政策并沒有使得企業(yè)向東部集聚的趨勢發(fā)生逆轉(zhuǎn)。

　　在2002年到2009年期間，東部地區(qū)的就業(yè)增長率要高于全國平均水平，與此同時中西部地區(qū)的就業(yè)增長率要低于全國平均水平，這說明，從就業(yè)角度來看，中西部的投資推動型的經(jīng)濟增長在創(chuàng)造就業(yè)方面的效應(yīng)卻不強。

　　2、地理劣勢地區(qū)數(shù)量型擴張帶來的債務(wù)負(fù)擔(dān)

　　在大約2004年之后，表面上看起來，中國的中西部省份的GDP增長速度快于東部省份。但是，如果僅有數(shù)量型的經(jīng)濟增長，而缺乏有市場競爭力的產(chǎn)業(yè)，同時，大量的基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園建設(shè)又依賴政府的投入，其結(jié)果就是地方政府借了大量舉債投資，但卻沒有帶來同步的經(jīng)濟增長，使得債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。不管是從城投債發(fā)債的支數(shù)還是規(guī)模來講，中西部省份所占的比重近些年來總體上處于上升趨勢，在2012年，這兩個比重均已經(jīng)超過50%。而中西部省份在2011年全國GDP中占有41.5%。

　　從總的負(fù)債率來看，中西部省份的負(fù)債狀況同樣令人堪憂。我們由2013年政府公布的每一個省的債務(wù)存量數(shù)據(jù)，計算了每一個省債務(wù)除以GDP的比率。如圖2所示，中西部省份普遍人均GDP低而負(fù)債率高。

　　3、大城市內(nèi)部的非戶籍常住人口比重持續(xù)上升，社會風(fēng)險加劇

　　中國的城市常住人口中，有著相當(dāng)一部分的非本地戶籍人口，并且隨著城市化水平的提高，這一部分人口的比例在不斷提高。長期以來城鄉(xiāng)分割所造成的城鄉(xiāng)差距也在城市內(nèi)造成了戶籍和非戶籍人口的差距，于是形成了城市內(nèi)部新的“二元社會”分割。在城市里，因為沒有當(dāng)?shù)貞艏?，外來人口的收入，教育回報均較低。

　　城市內(nèi)部的二元社會一旦形成，就會持續(xù)存在，并帶來一系列的社會后果，不利于城市的和諧發(fā)展。城市內(nèi)部分割會影響到信任水平。用上海數(shù)據(jù)進行的實證研究發(fā)現(xiàn)，非本地戶籍人口對小區(qū)居民的信任、社會信任以及公共信任的水平更低。城市戶籍與非戶籍人口之間的收入差距還降低了人們的幸福感。

　　與此同時，城市的外來人口卻缺乏有效的利益訴求機制，在公共參與方面，外來人口表現(xiàn)得更為消極，其中部分的原因是現(xiàn)有制度對他們的公共參與形成制約。而這些相對弱勢的外來人口還出現(xiàn)了聚居在一起的現(xiàn)象，這就可能通過社區(qū)內(nèi)的相互影響加劇社會風(fēng)險。

　　城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的擴大城鄉(xiāng)收入差距始終是中國收入差距巨大的重要因素，而如果進一步把地區(qū)間收入差距分解成城鄉(xiāng)收入差距和城市內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部收入差距，會發(fā)現(xiàn)地區(qū)間收入差距與城鄉(xiāng)間收入差距大有很大關(guān)系，地區(qū)間收入差距中70%- 80%可以由城鄉(xiāng)間收入差距來解釋。

　　由于城市化和經(jīng)濟集聚是與城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距同時發(fā)生的，因此，很容易引起兩者存在因果關(guān)系的誤解。事實上，根據(jù)國際經(jīng)驗，城市化進程中，城鄉(xiāng)收入差距會縮小。韓國在1994年基本消除了城鄉(xiāng)收入差距，斯里蘭卡和中國臺灣也在1995年將城鄉(xiāng)收入比降至1.4以下。

　　城市化降低收入差距的機制有兩條：首先，城市化過程中，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)率更高的城市部門，可以提高其勞動生產(chǎn)率;其次，隨著農(nóng)村剩余勞動力的減少，留在農(nóng)村的勞動力可以獲得更多的人均耕地資源，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。但是，以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)分割政策使得勞動力流動受到阻礙，農(nóng)村勞動力向城市流動的規(guī)模不足，流入城市后所獲得的收入和所享受的公共服務(wù)和城市居民還是有很大差距。另一方面，耕地資源難以流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營很難實現(xiàn)。這導(dǎo)致城市化縮小城鄉(xiāng)收入差距的兩條機制都未能充分發(fā)揮作用。

　　盡管城市化本身可以縮小城鄉(xiāng)收入差距，但由于城市傾向的經(jīng)濟政策的實施，以及經(jīng)濟開放等其他因素有更強的擴大城鄉(xiāng)收入差距的作用，使得城鄉(xiāng)收入差距未在城市化進程中縮小。因此，打破城鄉(xiāng)分割、促進城鄉(xiāng)要素流動成了降低城鄉(xiāng)收入差距的必要條件。

　　城市化路徑的糾偏與對策

　　當(dāng)前，阻礙生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間流動和再配置的制度主要就是戶籍制度和土地制度。由于地方政府提供的公共服務(wù)往往是與戶籍身份掛鉤的，因此，公共服務(wù)制度也相應(yīng)地成為了勞動力流動的障礙。而與此相連的更深層次的制度背景則是分稅制之下地方政府承 擔(dān)公共服務(wù)支出的制度，以及地方政府官員所面臨的GDP增長考核制度。因此，如果要促進勞動力流動，就必須進行一系列的綜合配套改革，而這一系列改革的切入點，則是戶籍制度改革。

　　1、戶籍制度需在大城市和特大城市突破

　　當(dāng)前，大多數(shù)跨地區(qū)流動的勞動力以大城市為就業(yè)目的地，因此，戶籍制度所造成的矛盾在大城市更為突出。特別是在東部地區(qū)，特大城市已經(jīng)集聚了大量沒有本地戶籍的外來勞動力。只要戶籍制度不是立即取消的，那么，就存在如何制定落戶標(biāo)準(zhǔn)的問題。在誰應(yīng)該獲得戶籍這個問題上，關(guān)鍵是要將追求就業(yè)而不是公共服務(wù)的人識別出來，而且應(yīng)該給那些想在一地長期工作和居住的人優(yōu)先落戶的權(quán)利。

　　因此，落戶標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以就業(yè)和繳納社會保障的記錄為主，并以在一地工作和居住的年限作為落戶的排序條件。與此同時，教育水平和技術(shù)職稱門檻不應(yīng)繼續(xù)作為落戶標(biāo)準(zhǔn)。對于大學(xué)生群體，應(yīng)以其事實的就業(yè)情況為落戶條件，而不應(yīng)預(yù)先根據(jù)其所學(xué)專業(yè)和畢業(yè)學(xué)校來設(shè)置落戶門檻。

　　建設(shè)用地指標(biāo)配置應(yīng)與人口流動方向一致起來實施“土地與戶籍制度聯(lián)動改革”可以使建設(shè)用地指標(biāo)配置與人口流動方向一致起來在增量的建設(shè)用地指標(biāo)上，政府已經(jīng)提出要與吸納的外來人口數(shù)量掛鉤。而在存量建設(shè)用地(特別是宅基地)方面，“土地與戶籍制度聯(lián)動改革”的核心思想是，允許那些已經(jīng)在城市里長期居住和工作的農(nóng)民將其在家鄉(xiāng)宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其就業(yè)所在城市，作為城市擴張的建設(shè)用地指標(biāo)，而家鄉(xiāng)則通過宅基地復(fù)耕的方式相應(yīng)增加農(nóng)業(yè)用地保有量。

　　同時，放棄宅基地使用權(quán)的農(nóng)民能夠優(yōu)先獲得城鎮(zhèn)戶籍，借助于這一建設(shè)用地指標(biāo)而實現(xiàn)的城鎮(zhèn)近郊土地增值收益還能夠為進城農(nóng)民獲取公共服務(wù)和社會保障而籌集新的資金。

　　這一改革方案將土地的使用權(quán)和所有權(quán)相分離，在現(xiàn)有土地所有權(quán)不變的情況下，使得土地使用權(quán)成為可以跨空間再配置的資產(chǎn)，并且使其價值與原宅基地的區(qū)位脫離，因為它的價值體現(xiàn)在它可以被用來將較發(fā)達地區(qū)城市近郊的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，實現(xiàn)城市土地的增值收益。宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)成為有價值的資產(chǎn)，有利于提高農(nóng)民(特別是偏遠(yuǎn)地 區(qū)農(nóng)民)的資產(chǎn)收入。農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓了宅基地對應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)后，其承包的農(nóng)業(yè)用地則可以有償?shù)剞D(zhuǎn)讓給農(nóng)村集體，或以轉(zhuǎn)包、入股等形式分享未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益。

　　2、轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)從支持生產(chǎn)性投資轉(zhuǎn)向支持公共服務(wù)

　　因為公共服務(wù)提供是具有規(guī)模效應(yīng)的，在勞動力自由流動的情況下，人口流出地將面臨公共服務(wù)提供的困難。因此，應(yīng)增強中央政府提供地方公共品的職責(zé)，通過財政轉(zhuǎn)移推進城 鄉(xiāng)間和地區(qū)間的基本公共服務(wù)適度均等化，這樣也可以減少完全為了享受發(fā)達地區(qū)的公共服務(wù)而進行的勞動力流動。

　　未來，中央向地方的財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)更多地投向地方的公共服務(wù)和有回報的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少直接的生產(chǎn)性投資。因為任何生產(chǎn)性的投資都將面臨市場競爭的檢驗，如果競爭力不足，那么，在人口流出地的生產(chǎn)性投入反而可能帶來低效率和財政負(fù)擔(dān)。

　　3、經(jīng)濟增長和稅收應(yīng)與政府官員的激勵和考核脫鉤

　　土地與戶籍制度聯(lián)動改革的目標(biāo)是促進生產(chǎn)要素在地區(qū)間再配置，因此必然涉及到中央和地方之間以及地區(qū)之間的關(guān)系調(diào)整。如果實現(xiàn)了勞動力跨地區(qū)的自由流動和建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域再配置，那么，勢必造成人口流出地的經(jīng)濟總量增長相對較慢，這時，如果地方官員的績效考核完全基于地區(qū)的經(jīng)濟總量增長績效，那么，全國一盤棋的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略將得不到人口流出地區(qū)的支持。

　　因此，未來中國需要對官員考核體制做出大的調(diào)整，可以在考核體系中同時兼顧人均GDP(或人均收入)的增長和GDP總量的增長，并且為這兩個目標(biāo)分別賦予一定的權(quán)重，越是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，GDP總量增長目標(biāo)的權(quán)重應(yīng)該更高，而越是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，人均GDP增長(或人均收入)增長目標(biāo)的權(quán)重應(yīng)該更高。

　　4、大城市內(nèi)部應(yīng)注意科學(xué)規(guī)劃，應(yīng)對城市病的挑戰(zhàn)

　　大城市應(yīng)在科學(xué)測算未來人口增長的基礎(chǔ)上，理性規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。應(yīng)通過增加供給，而不是控制需求來應(yīng)對城市擴張中出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供求矛盾。在特大城市，應(yīng)盡早做出都市圈規(guī)劃，在都市圈內(nèi)部，要形成便捷的軌道和公路交通網(wǎng)絡(luò)，并推進社會保障和公共服務(wù)的一體化。就業(yè)崗位和公共服務(wù)要與人口的分布在空間上盡量一致，減少因“職住分離”而產(chǎn)生的通勤以及相應(yīng)的擁堵和污染。