由于未能科學(xué)地認(rèn)識(shí)城市化和城市體系的形成機(jī)理，長(zhǎng)期以來(lái)，政府和社會(huì)各界對(duì)中國(guó)的城市化存在許多誤解，主要有：(1)誤把耕地減少與城市化簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng);(2)誤把城市病與城市擴(kuò)張作簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng);(3)錯(cuò)誤地夸大了農(nóng)民工市民化的成本。
受這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)影響，政府傾向于依賴行政手段，而不是市場(chǎng)機(jī)制，來(lái)指引城市化過(guò)程，導(dǎo)致城市化政策和現(xiàn)實(shí)情況之間存在大量矛盾。主要有：(1)人口向大城市流動(dòng)的趨勢(shì)和大城市戶籍制度趨緊的矛盾;(2)人口向沿海城市集聚的趨勢(shì)和政府行政力量將建設(shè)用地指標(biāo)向中西部配置的矛盾;(3)都市圈集聚發(fā)展的趨勢(shì)和新城、開(kāi)發(fā)區(qū)分散發(fā)展的矛盾。
由于政策存在誤區(qū)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力受阻，效率惡化，地理劣勢(shì)地區(qū)數(shù)量型擴(kuò)張帶來(lái)的債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的擴(kuò)大。同時(shí)，大城市內(nèi)部的非戶籍常住人口比重持續(xù)上升，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇。針對(duì)以上認(rèn)識(shí)和政策的誤區(qū)，本文提出，在經(jīng)濟(jì)政策上，當(dāng)前中國(guó)的城市化需要在五個(gè)方面進(jìn)行政策調(diào)整：
1、戶籍制度需在大城市和特大城市突破;
2、建設(shè)用地指標(biāo)配置應(yīng)與勞動(dòng)力流動(dòng)方向一致;
3、轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)從支持生產(chǎn)性投資轉(zhuǎn)向支持公共服務(wù);
4、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收應(yīng)與政府官員的激勵(lì)和考核脫鉤;
5、在大城市人口增長(zhǎng)過(guò)程中，應(yīng)注重都市圈和城市內(nèi)部的科學(xué)規(guī)劃，通過(guò)增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，有效應(yīng)對(duì)城市病的挑戰(zhàn)。
關(guān)于城市化的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)
從中國(guó)城市化領(lǐng)域的爭(zhēng)論中可以看出，政府對(duì)城市化過(guò)程存在一些擔(dān)心。主要的有：擔(dān)心城市化導(dǎo)致耕地減少;擔(dān)心城市擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致污染，交通堵塞等城市病;擔(dān)心農(nóng)民工市民化會(huì)給財(cái)政帶來(lái)巨大壓力;
但對(duì)中國(guó)和世界城市化過(guò)程的實(shí)證研究顯示這些擔(dān)心都是多余的。因此，政府需要改變錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，及基于錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)制定的政策。
1、 擔(dān)心城市化導(dǎo)致耕地減少
人們很容易認(rèn)為城市化將占用大量耕地。事實(shí)上，考慮到城市人口密度比農(nóng)村更高，特別是大城市人口密度更高，農(nóng)民進(jìn)城反而是有利于農(nóng)業(yè)用地保護(hù)的。從數(shù)據(jù)來(lái)看，2008年，農(nóng)村居民點(diǎn)占地16.53萬(wàn)平方公里，城市建設(shè)用地4.06萬(wàn)平方公里，農(nóng)村居民點(diǎn)面積是城市建設(shè)用地面積的4倍。
當(dāng)前的問(wèn)題是，農(nóng)民出現(xiàn)了“雙重占地”的現(xiàn)象，即，城市化進(jìn)程中，城市需要為外來(lái)人口增加居住和基礎(chǔ)設(shè)施用地，而農(nóng)民因?yàn)槲丛诔鞘性?，還要在老家占用甚至擴(kuò)建住宅。
另外，中國(guó)自上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，大量實(shí)行退耕還林，導(dǎo)致耕地減少，而這卻常常被誤以為是城市化造成的。例如2011年審批建設(shè)用地57萬(wàn)公頃，其中占用耕地23.7萬(wàn)公頃，相比之下，同年退耕還林的面積有73萬(wàn)公頃，是城市化占用耕地的3倍。所以，城市化并不是耕地減少的主要因素。
2、 把城市病與城市擴(kuò)張作簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)
人們往往簡(jiǎn)單地認(rèn)為，城市病是因?yàn)槌鞘腥丝跀U(kuò)張帶來(lái)的，這并不符合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。從美國(guó)城市發(fā)展歷史來(lái)看，在擁擠方面，雖然大城市總體上來(lái)說(shuō)通勤時(shí)間更長(zhǎng)，但是，在1980-2000年期間，大城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，而城市規(guī)模與通勤時(shí)間的關(guān)系并沒(méi)有明顯的變化。而且，大城市的人使用公共交通更多，這也是他們通勤時(shí)間更長(zhǎng)的部分原因，如果只比較使用私家車的居民，那么，大城市與小城市之間通勤時(shí)間的差異就縮小了。
更重要的趨勢(shì)是，在大城市擴(kuò)張的過(guò)程中，出現(xiàn)了人口和就業(yè)崗位的同時(shí)郊區(qū)化，這樣，大城市那些住在市郊的居民也并不需要長(zhǎng)時(shí)間地趕往市中心上班，同時(shí)，這部分居民也更多地開(kāi)車。于是，平均來(lái)看，大城市居民通勤時(shí)間并沒(méi)有明顯增加。如果只比較那些住得離市中心比較遠(yuǎn)的居民的通勤時(shí)間，大城市和小城市之間的區(qū)別就幾乎消失了。
隨著城市長(zhǎng)大，污染會(huì)更嚴(yán)重，這也是一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。大城市依靠密集的地鐵網(wǎng)絡(luò)來(lái)解決出行的難題，再加上對(duì)使用汽車的限制——比如香港提高牌照費(fèi)、停車費(fèi)、燃油稅和環(huán)境稅，再比如倫敦和新加坡對(duì)特定路段征收擁堵費(fèi)——其結(jié)果就是，城市汽車的密度可以得到有效的控制，從而有效地減少了私家車尾氣的排放。在對(duì)中國(guó)74個(gè)城市居民交通出行碳排放所做的分析中發(fā)現(xiàn)，城市人口密度與出租車碳排放、公共汽車碳排放都呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。
另外，大城市的環(huán)境改善在很大程度上依賴于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更以服務(wù)業(yè)為主，相比工業(yè)城市更有利于減少污染排放。同樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之下，在高密度、高容積率的發(fā)展模式有利于在同樣產(chǎn)出下使用較少的能源和固定投入，更有利于提高資源利用效率， 減少碳排放。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)省內(nèi)的工業(yè)越是集聚發(fā)展，單位GDP的工業(yè)污染排放就越低。
3、 錯(cuò)誤地夸大農(nóng)民工市民化的成本
地方政府反對(duì)戶籍改革的背后，是他們認(rèn)為賦予農(nóng)民工市民化待遇將讓地方財(cái)政背上巨大的財(cái)政包袱，并且短期看沒(méi)有實(shí)際的經(jīng)濟(jì)效益。大量關(guān)于農(nóng)民工市民化成本的測(cè)算的研究，似乎也在佐證這種觀點(diǎn)。不少研究認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10-14萬(wàn)元之間，并以此推論中國(guó)未來(lái)10-20年將為農(nóng)民工市民化耗費(fèi)總額 20-50萬(wàn)億的公共成本。我們認(rèn)為當(dāng)前實(shí)施市民化政策的成本被嚴(yán)重高估。
一是在核算農(nóng)民工市民化成本時(shí)，忽視了公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在明顯的規(guī)模效應(yīng)，也就是說(shuō)，對(duì)于新增人口所增加的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投入要小于現(xiàn)有的平均支出。因此，不能將個(gè)人市民化成本進(jìn)行簡(jiǎn)單加總，也不能將新增人口的人均成本等同于現(xiàn)有人口的人均公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施支出。
二是在核算農(nóng)民工市民化成本中進(jìn)行了大量重復(fù)計(jì)算。農(nóng)民工市民化過(guò)程是將農(nóng)民享有的農(nóng)村基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)化為城市基本公共服務(wù)，新增的成本僅為城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)的差額，而現(xiàn)有核算方法大多僅考慮了農(nóng)民工市民化后在城市公共服務(wù)體系的增加項(xiàng)，而忽視了其放棄農(nóng)村公共服務(wù)的減少項(xiàng)。如2011年中國(guó)城鄉(xiāng)初中人均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分別為8181元和7439元，差額僅為742元;而城鄉(xiāng)小學(xué)人均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分別為6121元和5719元，差額僅為402元。
三是核算農(nóng)民工市民化成本應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分個(gè)人成本和公共成本，不應(yīng)將個(gè)人承擔(dān)部分計(jì)算在市民化成本中。在某些成本核算中，將農(nóng)民工的所有社會(huì)保障成本均計(jì)算為了市民化成本，忽視了其中大部分是由個(gè)人承擔(dān)的事實(shí)。“五險(xiǎn)一金”作為居民最主要的社會(huì)保障，其絕大部分是由企業(yè)和職工個(gè)人繳納，政府補(bǔ)貼的份額很少，如2011年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入平均每人5951元，而財(cái)政對(duì)城市居民每人每年的基本養(yǎng)老補(bǔ)助金額僅為772元。
此外，大多研究還將農(nóng)民工的住房成本以建設(shè)廉租房的形式計(jì)算到了市民化成本當(dāng)中，這也是存在很大問(wèn)題的。大量農(nóng)民工已在城市居住生活，表明其已經(jīng)通過(guò)租賃的形式獲得了居住條件，城市并不一定需要新建大量廉租房來(lái)滿足其居住需要，如有必要僅對(duì)部分困難群體給以租房補(bǔ)貼即可。
考慮到以上二、三這兩個(gè)問(wèn)題，有研究按照流量核算當(dāng)年新增市民化支出，每年新增支出僅為6409億元。相較于13萬(wàn)億的財(cái)政收入規(guī)模，這一市民化成本也并非難以負(fù)擔(dān)的數(shù)字。
在高估農(nóng)民工市民化的成本的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮市民化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益。事實(shí)上，農(nóng)民工市民化對(duì)城市發(fā)展乃至城市稅收的貢獻(xiàn)都是巨大的。農(nóng)民工市民化可以有效增加城市的勞動(dòng)力供給，并且緩解城市老齡化趨勢(shì)。
此外，市民化還將提高整個(gè)城市的消費(fèi)水平，有助于提升內(nèi)需。利用2002年數(shù)據(jù)的研究表明，如果控制住居民的其他特征，非本地戶籍人口比本地居民的消費(fèi)水平要低大約30%。這個(gè)差距在2007年的數(shù)據(jù)里雖然縮小到16- 20%，但農(nóng)民工的數(shù)量卻增長(zhǎng)很快。戶籍帶來(lái)的非市民化待遇抑制了農(nóng)民工群體的消費(fèi)意愿，而市民化政策將有效釋放2.7億人口的消費(fèi)潛力。
當(dāng)前中國(guó)城市化政策的誤區(qū)
城市化進(jìn)程從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是企業(yè)和個(gè)人根據(jù)收益和成本的比較進(jìn)行理性的生產(chǎn)和居住 地選擇的結(jié)果。當(dāng)前中國(guó)仍然大量使用行政手段來(lái)直接干預(yù)生產(chǎn)要素(包括勞動(dòng)力)的配置，結(jié)果造成了一系列的矛盾。
1、人口向大城市流動(dòng)的趨勢(shì)和戶籍制度改革的矛盾
在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，知識(shí)越來(lái)越重要，而知識(shí)的生產(chǎn)和傳播需要人與人之間互動(dòng)，因此，城市在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性越來(lái)越強(qiáng)。相比之下，大城市人口密度較高，人口規(guī)模較大，更有利于人們之間的互動(dòng)。于是，大城市成為高技能人才的聚集地，其勞動(dòng)生產(chǎn)率也更高，成為國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)引擎。當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代之后，大城市對(duì)于提高服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)率和多樣性的正面作用越來(lái)越強(qiáng)。發(fā)達(dá)國(guó)家即使已經(jīng)完成了城市化進(jìn)程，人口仍然在向大城市集聚，大學(xué)畢業(yè)生在向大學(xué)生眾多的大城市遷移。
從中國(guó)近幾十年的城市發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，大學(xué)生比例高的城市，其大學(xué)生比例提高得更多。在職業(yè)方面，高技能職業(yè)比重較高的城市，其高技能職業(yè)比重的提高得也更多。高技能勞動(dòng) 者向大城市集聚時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生更多對(duì)于低技能勞動(dòng)者的需求，因?yàn)樗麄冊(cè)谕簧a(chǎn)單位內(nèi)是互補(bǔ)的，同時(shí)，高技能者也會(huì)產(chǎn)生對(duì)于低技能勞動(dòng)者所從事的生活服務(wù)業(yè)的需求。因此，高技能勞動(dòng)者的集聚會(huì)帶動(dòng)大城市的人口增長(zhǎng)更快。一國(guó)的城市體系通常呈現(xiàn)這樣的格局：大城市更多集中了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而中小城市則相對(duì)更多地發(fā)展占地更多的制造業(yè)，并服務(wù)于周圍的農(nóng)業(yè)。
雖然事實(shí)上人口仍然在向大城市集聚，但是，戶籍制度卻仍然在制約人口向大城市的集 聚。政府的政策導(dǎo)向是重點(diǎn)推進(jìn)中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，而限制特大城市的發(fā)展，2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》提出，“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。”而在實(shí)際操作中，大城市人口限制政策主要針對(duì)的是低技能者，在特大城市的外來(lái)人口落戶條件上普遍采取了歧視低技能者 的措施。
2、人口向沿海城市集聚的趨勢(shì)和區(qū)域間資源配置政策的矛盾
在過(guò)去30年間，大量的人口向東南沿海城市集聚，尤其是長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲。廣東省吸引了最多的人口轉(zhuǎn)移，占比從1982年的5.23%提高到2005年的22.37%，轉(zhuǎn)移到長(zhǎng)江三角洲 的占比也從11.27%提高到20.58。12 從中國(guó)287個(gè)地市級(jí)城市2000到2010的人口普查數(shù)據(jù)中計(jì)算出了移居人口數(shù)據(jù)。從移民的空間分布來(lái)看，2000年之后，人口大量向東南沿海地區(qū)集聚的趨勢(shì)并沒(méi)有改變，吸引外來(lái)人口最多的省份(或直轄市)仍然是廣東、浙江、江蘇和上海。
在人口繼續(xù)向東南沿海大城市集聚的同時(shí)，在2003年前后，政府通過(guò)行政干預(yù)的手段讓經(jīng)濟(jì)資源(包括建設(shè)用地指標(biāo)和資金)在區(qū)域間的配置發(fā)生了重大的變化，形成了明顯的政策拐點(diǎn)。一個(gè)明顯的變化是，建設(shè)用地指標(biāo)的配置被作為支持中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策手段。1999年4月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《1997-2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)籌平衡各區(qū)域用地，主要體現(xiàn)在對(duì)東南沿海區(qū)和環(huán)渤海區(qū)建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)大加強(qiáng)限制。
3、都市圈的集聚發(fā)展和新城、開(kāi)發(fā)區(qū)分散發(fā)展的矛盾
現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，集聚所產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)對(duì)于第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展均有推動(dòng)作用。特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)高度開(kāi)放的時(shí)候，接近沿海大港口意味著接近國(guó)際市場(chǎng)，而接近區(qū)域性的大城市則意味著接近國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，中小城市的增長(zhǎng)速度取決于它到沿海大港口和區(qū)域性大城市的距離。也就是說(shuō)，不能人為地割裂大城市和中小城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。靠行政性的力量以削弱大城市的增長(zhǎng)來(lái)促進(jìn)中小城市的增長(zhǎng)，其結(jié)果可能是對(duì)中小城市的增長(zhǎng)也不利。與上述經(jīng)濟(jì)規(guī)律相悖的是，地方政府盲目做大本地人口，以推進(jìn)城鎮(zhèn)化的名義，規(guī)劃新建了為數(shù)眾多的新城新區(qū)。新城新區(qū)建設(shè)數(shù)量過(guò)多，規(guī)劃面積和人口普遍超過(guò)現(xiàn)實(shí)。截止2013 年2月底，中國(guó)在建新區(qū)達(dá)105個(gè)， 按面積劃分，大于1000平方公里的新區(qū)19 個(gè)，500-1000平方公里的新區(qū)10個(gè)，100- 500平方公里的新區(qū)約40個(gè)。國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，如果把全國(guó)新城新區(qū)的規(guī)劃人 口加起來(lái)達(dá)34億。
與新區(qū)的遼闊面積形成對(duì)比的是，新建城區(qū)的人口數(shù)量偏少，遠(yuǎn)低于規(guī)劃人口。新區(qū)人口規(guī)模偏小，直接制約了交通、水電、信息、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)導(dǎo)致已建成基 礎(chǔ)設(shè)施的利用率低下。很多新城區(qū)的過(guò)度建設(shè)導(dǎo)致城市缺乏足夠的人口和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行消化，從而出現(xiàn)類似“空城”、“鬼城”的現(xiàn)象。
新城建設(shè)往往是與產(chǎn)業(yè)園遍地開(kāi)花的現(xiàn)象相伴隨的。現(xiàn)在，幾乎每個(gè)縣都有一個(gè)產(chǎn)業(yè)園，大量產(chǎn)業(yè)園因缺乏規(guī)模，難以具備招商引資的基礎(chǔ)設(shè)施條件，而大量產(chǎn)業(yè)園投資又依賴政府 負(fù)債來(lái)實(shí)施，結(jié)果造成投資大、產(chǎn)出低、負(fù)擔(dān)重的局面。每個(gè)地方都在發(fā)展工業(yè)，甚至出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的雷同和重復(fù)建設(shè)。在相鄰市，甚至同一個(gè)市的內(nèi) 部，都普遍地出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)， 在招商引資中惡性競(jìng)爭(zhēng)、相互拆臺(tái)。
城市的盲目擴(kuò)張導(dǎo)致人口和土地的集聚遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚。自從1990年代初以來(lái)，中國(guó)城市間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚度有非常顯著的提高，而人口(無(wú)論是城市的總?cè)丝谶€是非農(nóng)業(yè)人口)集聚程度均提高有限。與此同時(shí)，由于中國(guó)對(duì)于建設(shè)用地實(shí)施指標(biāo)規(guī)劃管理，并且禁止開(kāi)展建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)交易和地區(qū)之間的農(nóng)業(yè)用地占補(bǔ)平衡，因此，出現(xiàn)了土地城市化和人口城市化嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象。
在1990至2006年期間，所有城市樣本平均的建成區(qū)面積擴(kuò)張速度為每年7.77%，而同時(shí)期的非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)速度僅為4.56%，兩者相差3.21個(gè)百分點(diǎn)。如果將城市樣本再進(jìn)一步區(qū)分為東、中、西三個(gè)部分，通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，只有在東部城市的人口和土地的城市化相關(guān)不多，在中部，建成區(qū)土地面積擴(kuò)張速度幾乎是非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)速度的2倍，而在西部，這一比率接近3倍。
當(dāng)前城市化路徑的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果影響
上述的這些政策誤區(qū)影響了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，社會(huì)和諧，并加劇了收入不平等。
首先，政府試圖使用行政指令分配土地、勞動(dòng)力等要素的嘗試導(dǎo)致了扭曲及不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。并進(jìn)一步阻礙了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和效率。中國(guó)中西部地區(qū)依靠政府負(fù)債支持的粗放增長(zhǎng)模式是不可持續(xù)的。大城市中大量非戶籍人口的存在也帶來(lái)了一定社會(huì)隱患。同時(shí)，由于不合理的城市化政策，在城市化過(guò)程中中國(guó)農(nóng)村和城市間收入差距并沒(méi)有像其他國(guó)家一樣顯著縮小。
1、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力受阻，效率惡化
如前所述，一方面，在市場(chǎng)力量的作用下，經(jīng)濟(jì)集聚趨勢(shì)仍在繼續(xù)，使得東部沿海地區(qū)和大城市進(jìn)一步吸引勞動(dòng)力流入。
另一方面，政府明顯加強(qiáng)了通過(guò)行政手段引導(dǎo)資源向中西部流動(dòng)的政策措施，在2003年前后形成了政策上的拐點(diǎn)。雖然這些平衡區(qū)域發(fā)展的政策確實(shí)實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量的收斂，但是，這是以勞動(dòng)力未充分流動(dòng)、資源配置的行政化和要素價(jià)格扭曲為前提的，其代價(jià)則是2003年之后中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了明顯的全要素生產(chǎn)率(TFP)增長(zhǎng)放緩和資源配置效率的損失，并將對(duì)當(dāng)前的區(qū)域平衡政策的可持續(xù)性構(gòu)成威脅。
事實(shí)上，行政配置資源的政策效果卻 并不強(qiáng)，從每一年企業(yè)數(shù)量的變化可以看出，東部企業(yè)的數(shù)量占比在2003年后并沒(méi)有減少，這一比重從2003年的73.2%變?yōu)?007年的74.1%。這說(shuō)中西部偏向的政策并沒(méi)有使得企業(yè)向東部集聚的趨勢(shì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。
在2002年到2009年期間，東部地區(qū)的就業(yè)增長(zhǎng)率要高于全國(guó)平均水平，與此同時(shí)中西部地區(qū)的就業(yè)增長(zhǎng)率要低于全國(guó)平均水平，這說(shuō)明，從就業(yè)角度來(lái)看，中西部的投資推動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在創(chuàng)造就業(yè)方面的效應(yīng)卻不強(qiáng)。
2、地理劣勢(shì)地區(qū)數(shù)量型擴(kuò)張帶來(lái)的債務(wù)負(fù)擔(dān)
在大約2004年之后，表面上看起來(lái)，中國(guó)的中西部省份的GDP增長(zhǎng)速度快于東部省份。但是，如果僅有數(shù)量型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而缺乏有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)，大量的基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園建設(shè)又依賴政府的投入，其結(jié)果就是地方政府借了大量舉債投資，但卻沒(méi)有帶來(lái)同步的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使得債務(wù)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。不管是從城投債發(fā)債的支數(shù)還是規(guī)模來(lái)講，中西部省份所占的比重近些年來(lái)總體上處于上升趨勢(shì)，在2012年，這兩個(gè)比重均已經(jīng)超過(guò)50%。而中西部省份在2011年全國(guó)GDP中占有41.5%。
從總的負(fù)債率來(lái)看，中西部省份的負(fù)債狀況同樣令人堪憂。我們由2013年政府公布的每一個(gè)省的債務(wù)存量數(shù)據(jù)，計(jì)算了每一個(gè)省債務(wù)除以GDP的比率。如圖2所示，中西部省份普遍人均GDP低而負(fù)債率高。
3、大城市內(nèi)部的非戶籍常住人口比重持續(xù)上升，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇
中國(guó)的城市常住人口中，有著相當(dāng)一部分的非本地戶籍人口，并且隨著城市化水平的提高，這一部分人口的比例在不斷提高。長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)分割所造成的城鄉(xiāng)差距也在城市內(nèi)造成了戶籍和非戶籍人口的差距，于是形成了城市內(nèi)部新的“二元社會(huì)”分割。在城市里，因?yàn)闆](méi)有當(dāng)?shù)貞艏?，外?lái)人口的收入，教育回報(bào)均較低。
城市內(nèi)部的二元社會(huì)一旦形成，就會(huì)持續(xù)存在，并帶來(lái)一系列的社會(huì)后果，不利于城市的和諧發(fā)展。城市內(nèi)部分割會(huì)影響到信任水平。用上海數(shù)據(jù)進(jìn)行的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，非本地戶籍人口對(duì)小區(qū)居民的信任、社會(huì)信任以及公共信任的水平更低。城市戶籍與非戶籍人口之間的收入差距還降低了人們的幸福感。
與此同時(shí)，城市的外來(lái)人口卻缺乏有效的利益訴求機(jī)制，在公共參與方面，外來(lái)人口表現(xiàn)得更為消極，其中部分的原因是現(xiàn)有制度對(duì)他們的公共參與形成制約。而這些相對(duì)弱勢(shì)的外來(lái)人口還出現(xiàn)了聚居在一起的現(xiàn)象，這就可能通過(guò)社區(qū)內(nèi)的相互影響加劇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距始終是中國(guó)收入差距巨大的重要因素，而如果進(jìn)一步把地區(qū)間收入差距分解成城鄉(xiāng)收入差距和城市內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部收入差距，會(huì)發(fā)現(xiàn)地區(qū)間收入差距與城鄉(xiāng)間收入差距大有很大關(guān)系，地區(qū)間收入差距中70%- 80%可以由城鄉(xiāng)間收入差距來(lái)解釋。
由于城市化和經(jīng)濟(jì)集聚是與城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距同時(shí)發(fā)生的，因此，很容易引起兩者存在因果關(guān)系的誤解。事實(shí)上，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)收入差距會(huì)縮小。韓國(guó)在1994年基本消除了城鄉(xiāng)收入差距，斯里蘭卡和中國(guó)臺(tái)灣也在1995年將城鄉(xiāng)收入比降至1.4以下。
城市化降低收入差距的機(jī)制有兩條：首先，城市化過(guò)程中，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)率更高的城市部門(mén)，可以提高其勞動(dòng)生產(chǎn)率;其次，隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的減少，留在農(nóng)村的勞動(dòng)力可以獲得更多的人均耕地資源，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)分割政策使得勞動(dòng)力流動(dòng)受到阻礙，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的規(guī)模不足，流入城市后所獲得的收入和所享受的公共服務(wù)和城市居民還是有很大差距。另一方面，耕地資源難以流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)很難實(shí)現(xiàn)。這導(dǎo)致城市化縮小城鄉(xiāng)收入差距的兩條機(jī)制都未能充分發(fā)揮作用。
盡管城市化本身可以縮小城鄉(xiāng)收入差距，但由于城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施，以及經(jīng)濟(jì)開(kāi)放等其他因素有更強(qiáng)的擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距的作用，使得城鄉(xiāng)收入差距未在城市化進(jìn)程中縮小。因此，打破城鄉(xiāng)分割、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)成了降低城鄉(xiāng)收入差距的必要條件。
城市化路徑的糾偏與對(duì)策
當(dāng)前，阻礙生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間流動(dòng)和再配置的制度主要就是戶籍制度和土地制度。由于地方政府提供的公共服務(wù)往往是與戶籍身份掛鉤的，因此，公共服務(wù)制度也相應(yīng)地成為了勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙。而與此相連的更深層次的制度背景則是分稅制之下地方政府承 擔(dān)公共服務(wù)支出的制度，以及地方政府官員所面臨的GDP增長(zhǎng)考核制度。因此，如果要促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)，就必須進(jìn)行一系列的綜合配套改革，而這一系列改革的切入點(diǎn)，則是戶籍制度改革。
1、戶籍制度需在大城市和特大城市突破
當(dāng)前，大多數(shù)跨地區(qū)流動(dòng)的勞動(dòng)力以大城市為就業(yè)目的地，因此，戶籍制度所造成的矛盾在大城市更為突出。特別是在東部地區(qū)，特大城市已經(jīng)集聚了大量沒(méi)有本地戶籍的外來(lái)勞動(dòng)力。只要戶籍制度不是立即取消的，那么，就存在如何制定落戶標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。在誰(shuí)應(yīng)該獲得戶籍這個(gè)問(wèn)題上，關(guān)鍵是要將追求就業(yè)而不是公共服務(wù)的人識(shí)別出來(lái)，而且應(yīng)該給那些想在一地長(zhǎng)期工作和居住的人優(yōu)先落戶的權(quán)利。
因此，落戶標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以就業(yè)和繳納社會(huì)保障的記錄為主，并以在一地工作和居住的年限作為落戶的排序條件。與此同時(shí)，教育水平和技術(shù)職稱門(mén)檻不應(yīng)繼續(xù)作為落戶標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于大學(xué)生群體，應(yīng)以其事實(shí)的就業(yè)情況為落戶條件，而不應(yīng)預(yù)先根據(jù)其所學(xué)專業(yè)和畢業(yè)學(xué)校來(lái)設(shè)置落戶門(mén)檻。
建設(shè)用地指標(biāo)配置應(yīng)與人口流動(dòng)方向一致起來(lái)實(shí)施“土地與戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革”可以使建設(shè)用地指標(biāo)配置與人口流動(dòng)方向一致起來(lái)在增量的建設(shè)用地指標(biāo)上，政府已經(jīng)提出要與吸納的外來(lái)人口數(shù)量掛鉤。而在存量建設(shè)用地(特別是宅基地)方面，“土地與戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革”的核心思想是，允許那些已經(jīng)在城市里長(zhǎng)期居住和工作的農(nóng)民將其在家鄉(xiāng)宅基地對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其就業(yè)所在城市，作為城市擴(kuò)張的建設(shè)用地指標(biāo)，而家鄉(xiāng)則通過(guò)宅基地復(fù)耕的方式相應(yīng)增加農(nóng)業(yè)用地保有量。
同時(shí)，放棄宅基地使用權(quán)的農(nóng)民能夠優(yōu)先獲得城鎮(zhèn)戶籍，借助于這一建設(shè)用地指標(biāo)而實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)近郊土地增值收益還能夠?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民獲取公共服務(wù)和社會(huì)保障而籌集新的資金。
這一改革方案將土地的使用權(quán)和所有權(quán)相分離，在現(xiàn)有土地所有權(quán)不變的情況下，使得土地使用權(quán)成為可以跨空間再配置的資產(chǎn)，并且使其價(jià)值與原宅基地的區(qū)位脫離，因?yàn)樗膬r(jià)值體現(xiàn)在它可以被用來(lái)將較發(fā)達(dá)地區(qū)城市近郊的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城市土地的增值收益。宅基地對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)成為有價(jià)值的資產(chǎn)，有利于提高農(nóng)民(特別是偏遠(yuǎn)地 區(qū)農(nóng)民)的資產(chǎn)收入。農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓了宅基地對(duì)應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)后，其承包的農(nóng)業(yè)用地則可以有償?shù)剞D(zhuǎn)讓給農(nóng)村集體，或以轉(zhuǎn)包、入股等形式分享未來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益。
2、轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)從支持生產(chǎn)性投資轉(zhuǎn)向支持公共服務(wù)
因?yàn)楣卜?wù)提供是具有規(guī)模效應(yīng)的，在勞動(dòng)力自由流動(dòng)的情況下，人口流出地將面臨公共服務(wù)提供的困難。因此，應(yīng)增強(qiáng)中央政府提供地方公共品的職責(zé)，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移推進(jìn)城 鄉(xiāng)間和地區(qū)間的基本公共服務(wù)適度均等化，這樣也可以減少完全為了享受發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)而進(jìn)行的勞動(dòng)力流動(dòng)。
未來(lái)，中央向地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)更多地投向地方的公共服務(wù)和有回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少直接的生產(chǎn)性投資。因?yàn)槿魏紊a(chǎn)性的投資都將面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的檢驗(yàn)，如果競(jìng)爭(zhēng)力不足，那么，在人口流出地的生產(chǎn)性投入反而可能帶來(lái)低效率和財(cái)政負(fù)擔(dān)。
3、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收應(yīng)與政府官員的激勵(lì)和考核脫鉤
土地與戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革的目標(biāo)是促進(jìn)生產(chǎn)要素在地區(qū)間再配置，因此必然涉及到中央和地方之間以及地區(qū)之間的關(guān)系調(diào)整。如果實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力跨地區(qū)的自由流動(dòng)和建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域再配置，那么，勢(shì)必造成人口流出地的經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)相對(duì)較慢，這時(shí)，如果地方官員的績(jī)效考核完全基于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)績(jī)效，那么，全國(guó)一盤(pán)棋的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略將得不到人口流出地區(qū)的支持。
因此，未來(lái)中國(guó)需要對(duì)官員考核體制做出大的調(diào)整，可以在考核體系中同時(shí)兼顧人均GDP(或人均收入)的增長(zhǎng)和GDP總量的增長(zhǎng)，并且為這兩個(gè)目標(biāo)分別賦予一定的權(quán)重，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，GDP總量增長(zhǎng)目標(biāo)的權(quán)重應(yīng)該更高，而越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人均GDP增長(zhǎng)(或人均收入)增長(zhǎng)目標(biāo)的權(quán)重應(yīng)該更高。
4、大城市內(nèi)部應(yīng)注意科學(xué)規(guī)劃，應(yīng)對(duì)城市病的挑戰(zhàn)
大城市應(yīng)在科學(xué)測(cè)算未來(lái)人口增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，理性規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。應(yīng)通過(guò)增加供給，而不是控制需求來(lái)應(yīng)對(duì)城市擴(kuò)張中出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供求矛盾。在特大城市，應(yīng)盡早做出都市圈規(guī)劃，在都市圈內(nèi)部，要形成便捷的軌道和公路交通網(wǎng)絡(luò)，并推進(jìn)社會(huì)保障和公共服務(wù)的一體化。就業(yè)崗位和公共服務(wù)要與人口的分布在空間上盡量一致，減少因“職住分離”而產(chǎn)生的通勤以及相應(yīng)的擁堵和污染。
