國務(wù)院總理溫家寶在今年全國兩會(huì)答記者問時(shí)表示，對(duì)于民間借貸的法律關(guān)系和處置原則應(yīng)進(jìn)行深入研究，使民間借貸有明確的法律保障。應(yīng)該說，自古以來，我國民間就有相互借貸行為，即使在改革開放之前的中國農(nóng)村，自然人之間依然存在大量的不立任何書面字據(jù)的資金借貸。這些借貸資金償還期比較長(zhǎng)，有些甚至長(zhǎng)達(dá)數(shù)年。即使在目前，我國一些農(nóng)村地區(qū)的親戚和鄰居之間也會(huì)有不立字據(jù)的借貸，這是口頭合同，也是信用。然而，當(dāng)前我國關(guān)于民間借貸缺乏明確的法律規(guī)定，以至于當(dāng)發(fā)生種種民事、利益糾紛需要調(diào)解和處置時(shí)，沒有明確的法律可以作為依據(jù)。浙江吳英融資案的判決之所以引起社會(huì)廣泛關(guān)注，原因在于民間借貸行為失控與金融詐騙的界限不清晰，案件性質(zhì)的確定缺乏充分的法律依據(jù)，因此對(duì)于民間借貸和融資行為，應(yīng)盡快盡早規(guī)范化和制度化。

　　當(dāng)前民間融資的四大問題

　　改革開放以來，我國實(shí)行的是國有金融和農(nóng)村集體金融制度，但這一制度主要保障國有經(jīng)濟(jì)或大中企業(yè)的資金需求，對(duì)民營(yíng)企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尤其是小微企業(yè)的資金供給嚴(yán)重短缺，這造成多年來中、小微企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)融資難，農(nóng)村融資難。由于市場(chǎng)有資金需求，有利益機(jī)會(huì)，在制度外的資金供給或資金體外循環(huán)也自然成為必然，但由此帶來諸多問題。

　　首先，民間融資不在金融制度的管轄和管理范圍之內(nèi)。對(duì)于民間金融，制度或政策上并無特別的禁止和限制條款，往往是針對(duì)一些特殊現(xiàn)象進(jìn)行清理和整頓。比如，以前清理過各種形式的非法民間集資和基金會(huì)等，但案件或事件處理完后，就沒有機(jī)構(gòu)再次過問，由此導(dǎo)致問題反復(fù)出現(xiàn)。

　　盡管非法民間集資現(xiàn)象反復(fù)持續(xù)出現(xiàn)，但始終沒有得到規(guī)范，有關(guān)部門也不愿意管理這些資金規(guī)模小而機(jī)構(gòu)眾多的金融現(xiàn)象。因此，當(dāng)民間融資出現(xiàn)資金鏈條斷裂時(shí)，既沒有任何事先的預(yù)防機(jī)制，也缺乏事后的救助和善后處理機(jī)制。

　　其次，民間融資存貸利率不對(duì)稱，貸款利率過高。由于民營(yíng)企業(yè)無法從正規(guī)渠道融資，而生存和發(fā)展又需要資金，因此民間融資的利率必然高于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的利率水平。這一方面源于民間融資行為缺乏法律保護(hù)和利益保障，需要一定的風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)；另一方面在于資金供給短缺和需求強(qiáng)勁提高利率。此外，法律規(guī)定民間借貸的最高利率可以達(dá)到基準(zhǔn)利率的4倍，也驅(qū)使民間資金不愿意存款而愿意去貸款。當(dāng)然，最近幾年，投資品和投機(jī)品價(jià)格高漲，使借用資金的投機(jī)人相互競(jìng)爭(zhēng)抬高資金回報(bào)率承諾，導(dǎo)致民間金融利率高企。

　　再次，民間融資往往信用缺失，從而導(dǎo)致過度追求利潤(rùn)，借貸行為混亂。面對(duì)高利率的誘惑，無論是集資人還是出資人，都希望從中牟取利益，都期望在短期內(nèi)用很小的投入獲得巨大的回報(bào)。這種高利率借貸短期可以承受，長(zhǎng)期卻難以承受。實(shí)體經(jīng)濟(jì)資金年回報(bào)率大多不超過20%-30%，因此沒有任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期投資回報(bào)可以承受這樣高的利率水平。只有進(jìn)行投機(jī)品投資，才可能在某個(gè)周期內(nèi)承受高利率。既然是投機(jī)，就面臨大幅波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，高利率借貸的民間資金鏈條斷裂是必然發(fā)生的事情。明知高利潤(rùn)率回報(bào)產(chǎn)業(yè)不可能長(zhǎng)期出現(xiàn)，但貪婪使得籌資人借東補(bǔ)西，高利承諾集資，并以更高利率放出，結(jié)果導(dǎo)致信用虛假和缺失，借貸行為混亂，最終致使資金鏈條斷裂。

　　第四，民間融資缺乏保險(xiǎn)和保障機(jī)制。民間融資的基礎(chǔ)是人與人之間的信任和信用，它沒有正規(guī)金融體系融資的保障機(jī)制（如抵押、質(zhì)押和擔(dān)保等），也沒有保險(xiǎn)機(jī)制（銀行有預(yù)防壞賬的撥備等），更缺乏對(duì)貸款人信用和償債能力的審核機(jī)制。在這種缺乏保障、保險(xiǎn)、審核機(jī)制的情況下，借貸資金的回收風(fēng)險(xiǎn)很大。在利益損失、資金鏈條斷裂、資金無法收回的情況下，人與人之間的信任和信用就必然會(huì)被濫用。民間解決信用濫用的方法往往也是非常規(guī)手段。

　　制定民間借貸條例

　　針對(duì)當(dāng)前民間融資的現(xiàn)實(shí)問題，筆者提出了以下建議。

　　盡快制定《民間借貸條例》，或由多部門聯(lián)合發(fā)布《民間借貸管理辦法》。一是確定民間借貸的門檻條件，規(guī)定債務(wù)人、債權(quán)人條件和要求，對(duì)民間借貸實(shí)行債權(quán)債務(wù)人登記制度，不登記的屬于非法。二是制定民間融資協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)合同，實(shí)行合同編號(hào)和登記。禁止參與民間金融的個(gè)人、家庭將全部積蓄投入民間借貸，并設(shè)立憑證要求。經(jīng)濟(jì)完全獨(dú)立的單身個(gè)人參與借貸，由個(gè)人在合同上簽字；家庭成員參與的，要求夫妻雙方簽字后合同有效；經(jīng)濟(jì)未獨(dú)立的子女參與借貸，父母一方要有簽字。三是明確最高融資額和比例要求，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。仿照銀行管理要求，對(duì)民間借貸的個(gè)人、機(jī)構(gòu)放貸設(shè)置放貸最高額和比例限制。四是規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，危機(jī)處理程序、法律責(zé)任等。對(duì)違反法律規(guī)定的，要有嚴(yán)厲懲罰條款，乃至以刑事犯罪對(duì)待。五是規(guī)定國家金融支持或救助民間金融的條件。

　　規(guī)范民間抵（質(zhì)）押、擔(dān)保行為。筆者認(rèn)為，應(yīng)出臺(tái)《民間融資抵（質(zhì)）押、擔(dān)保管理辦法》。一是明確和擴(kuò)大目前可抵押、質(zhì)押物的范圍，將最近幾年探索的新品種（如林權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、蔬菜大棚、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地等）納入抵押和擔(dān)保物范圍。二是規(guī)定抵（質(zhì)）押、擔(dān)保資產(chǎn)的適用范圍、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估費(fèi)率和適用期限、調(diào)整和重估方法等，明確民間抵押和擔(dān)保標(biāo)的登記管理機(jī)構(gòu)。三是規(guī)定出具擔(dān)保的條件、杠桿比率、參與擔(dān)保資金出資人的條件等。四是明確允許民間借貸的同時(shí)，要求債務(wù)人簽署融資擔(dān)保協(xié)議。

　　禁止高利貸，從制度上控制民間金融風(fēng)險(xiǎn)。法律和政策要明確禁止高利貸，允許民間的風(fēng)險(xiǎn)借貸利率高于正規(guī)金融水平，但不得超過利率主管部門規(guī)定最高貸款利率的兩倍。同時(shí)廢止1991年《最高人民法院關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》第六條規(guī)定“民間借貸的利率可以適當(dāng)高于銀行的利率，各地人民法院可根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況具體掌握，但最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍（包含利率本數(shù)）。超出此限度的，超出部分的利息不予保護(hù)”。這一制度實(shí)際是鼓勵(lì)資金流向民間，而且是高利貸。

　　建立民間融資的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。原則上民間融資及其擔(dān)保，應(yīng)實(shí)行工商注冊(cè)登記，而不實(shí)行審批、監(jiān)管登記，但這類工商登記應(yīng)區(qū)別于其他企業(yè)。有關(guān)部門應(yīng)制定門檻準(zhǔn)入條件，比如需要一定規(guī)模的注冊(cè)資金、場(chǎng)地等，從業(yè)人員具備金融知識(shí)并具有金融從業(yè)資格等。凡欲從事民間借貸的個(gè)人、機(jī)構(gòu)，必須實(shí)行工商登記。編號(hào)合同和融資登記、統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)由地方政府金融辦公室或者由人民銀行的縣級(jí)乃至地市級(jí)的分支中心來執(zhí)行。

　　規(guī)定地方政府作為地方金融風(fēng)險(xiǎn)的處置主體。地方政府承擔(dān)民間金融的發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、控制責(zé)任。同時(shí)，地方政府是民間金融危機(jī)事件、突發(fā)事件的處置主體。在《民間借貸條例》和《民間融資擔(dān)保管理辦法》基礎(chǔ)上，各地可以制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的實(shí)施細(xì)則，規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和規(guī)避措施、善后處理途徑等。地方政府的實(shí)施細(xì)則要做到不縱容高利貸，不縱容企業(yè)盲目投資和擴(kuò)張，不縱容利用信貸資金進(jìn)行各種投機(jī)，防范民營(yíng)企業(yè)債務(wù)問題轉(zhuǎn)化為道德風(fēng)險(xiǎn)。