財政預(yù)算改革話題是每年“兩會”的熱點，今年也不例外。３月５日，財政部公布《關(guān)于２０１１年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與２０１２年中央和地方預(yù)算草案的報告》，并提請全國人大審議。

　　財政預(yù)算問題為何會成為熱門話題？財稅體制改革如何實現(xiàn)突破？中國經(jīng)濟時報圓桌論壇今天圍繞相關(guān)問題進行討論。今天邀請到的嘉賓是：國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員魏加寧、國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員倪紅日、中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇。歡迎各位！

　　圓桌論壇■ 主持人周子勛

　　三大因素導(dǎo)致財稅體制改革滯后于其他領(lǐng)域改革

　　中國經(jīng)濟時報：財政問題特別是預(yù)算問題是社會普遍關(guān)注的一個問題。根據(jù)您的研究，您認為當(dāng)前我國財政預(yù)算體制存在哪些問題？

　　倪紅日：１９９４年分稅制改革是一次重大的財稅體制改革，此次改革奠定了我國適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的財政管理體制的基礎(chǔ)框架。但是１９９４年的重大改革只是解決了部分財政體制問題，還有一些財政預(yù)算體制問題需要靠繼續(xù)深化改革來完成。１９９４年至今已經(jīng)過去了１７年的時間，財政預(yù)算方面的管理體制改革盡管在局部有些進展，如２００７年的政府預(yù)算收支分類，省直管縣和鄉(xiāng)財縣管等方面的改革對完善財政預(yù)算管理體制有積極作用。但總體上看，這十幾年的改革明顯滯后于體制矛盾的積累，而且由于一些遺留問題沒有解決，反而使得財政體制偏離了改革初衷的方向，使得中央與地方之間的財政體制矛盾更加突出。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是地方財政的事權(quán)與財權(quán)不匹配；二是預(yù)算管理的范圍過窄，換言之，財政預(yù)算管理不是完整性的。

　　關(guān)于第一個方面，造成地方財政的事權(quán)與財權(quán)不匹配的原因，一是中央政府與地方政府公共服務(wù)職責(zé)存在多個方面的“錯位”。比如，社會保障的政府職責(zé)，最理想的是應(yīng)該由中央政府統(tǒng)籌，但現(xiàn)在是由地方政府統(tǒng)籌；保障性住房是地方政府的主要職責(zé)，但決策權(quán)過于集中在中央。中央各個主管部門直接管理了許多地方政府可以自主決策的事項，如買什么型號的公車、修建學(xué)校的運動場等很具體的支出決策，中央主管部門都在管理。這種政府公共服務(wù)職責(zé)在政府間的錯位，使得應(yīng)該由中央管理的公共服務(wù)交給了地方，應(yīng)該由地方政府決策的公共事項，中央主管部門在管理，造成公共服務(wù)的效率低下，資金使用存在大量浪費現(xiàn)象。二是決策權(quán)過于集中在上級政府和主管部門，中央政府及主管部門在做決策時，有時是與財政部門進行過財力協(xié)調(diào)的，如衛(wèi)生部門改革、農(nóng)業(yè)稅費改革等，但是有些決策，尤其是各個部委的專項轉(zhuǎn)移支付是沒有進行過財力與決策事項之間的平衡的。在現(xiàn)實中，更多的情況是決策在前，財力平衡由地方政府自己想辦法解決。三是地方配套的支出（投入）責(zé)任往往超過地方財力。中央財政在集中財力后，各個中央部門的實際財權(quán)、財力得到擴大。在中央決策權(quán)過于集中的前提下，中央各個主管部門的部門預(yù)算中，向地方政府進行大量的專項轉(zhuǎn)移支付。這些專項轉(zhuǎn)移支付往往都需要各級地方政府財政出配套資金，而且配套的數(shù)量在年初地方政府做預(yù)算時并不清楚要多大規(guī)模。朱镕基同志講：“這次實行分稅制還有一個小小的‘尾巴’沒有改掉。這就是中央各個部都有財政部給的一筆錢，由各個部再撥給地方……從地方收上來，由中央各個部再分下去，把事權(quán)搞得很復(fù)雜，打醬油的錢不能用來買醋。這種分錢辦法，就是統(tǒng)收統(tǒng)支，應(yīng)該改革掉。”（《朱镕基講話實錄》第一卷，第３６５頁）?，F(xiàn)在這個小小的尾巴變成了大尾巴，所以我們說，由于改革停滯，使得分稅制改革走偏了方向。

　　關(guān)于第二個方面，我國目前財政預(yù)算范圍還遠沒有覆蓋政府的全部活動，包括預(yù)算之外的各項政府收入，社會保障收支，國有資產(chǎn)（應(yīng)該包括國有金融資產(chǎn)），國有資源性收支的管理等。中國政府的活動范圍很大，但是政府財政預(yù)算范圍很小，這是造成權(quán)力不受約束和監(jiān)督的重要體制原因之一。當(dāng)然，財政預(yù)算的透明化和民主監(jiān)督還需要不斷強化，這也是深化財政預(yù)算體制改革的重要方面。

　　魏加寧：１９９４年的分稅制改革取得了巨大的成功。但是自那以后，財稅體制改革明顯滯后于其他某些領(lǐng)域的改革（比如說金融改革），除一些小打小鬧的政策措施之外，在體制上，不僅沒有新的重大突破，而且就連分稅制本身也沒能貫徹到底，沒有貫徹到省以下。而且還出現(xiàn)了財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放的局面，其結(jié)果之一就是地方政府的債務(wù)規(guī)模日益龐大。再加上２００３年以來宏觀調(diào)控的行政化、直接化，導(dǎo)致中央與地方的關(guān)系越來越緊張。

　　我認為，形成這樣的局面主要有三個方面的原因。拿財稅改革與金融改革做比較你就會發(fā)現(xiàn)，一個原因是財稅體制改革等于是政府自己改自己，尤其是改自己的“錢袋子”，因此難上加難。第二個原因是財稅體系的人才結(jié)構(gòu)相對封閉。相比之下，這些年，隨著金融業(yè)的快速發(fā)展，金融領(lǐng)域吸引了一大批的國內(nèi)外優(yōu)秀人才。雖說財稅體系也有一些優(yōu)秀人才，但是數(shù)量相對有限，并且他們的主要精力放在了研究國際事務(wù)方面，對于自身的財稅體制改革并沒有給予足夠的重視。第三個原因是財稅體制改革的基本方向至今尚不清楚。相比之下，在金融領(lǐng)域，至少在利率市場化等大方向上已經(jīng)形成了一定的共識，阻力主要在于既得利益者方面。

　　中國經(jīng)濟時報：今年地方政府的日子注定不好過。繼財政部先后攜手水利部、教育部、住建部下發(fā)文件對地方財政使用情況做出“細致”指導(dǎo)后，另一個沖擊力更大、影響面更廣的政策正在到來。據(jù)國內(nèi)媒體報道，長達６０年的“預(yù)算外資金”可能在２０１２年成為歷史。對此您是怎么看這個問題的？

　　倪紅日：將預(yù)算外資金統(tǒng)一作為政府財政資金管理起來是正確的。但是必須在與中央財政與地方財政關(guān)系調(diào)整同時推進的前提下進行，否則，地方政府的執(zhí)行決策權(quán)會因為預(yù)算外資金的嚴(yán)格管理有可能進一步被縮小，地方政府財力與中央主管部門下達的“事權(quán)”之間的矛盾會進一步加劇，這是我所擔(dān)心的。

　　我還是主張，中央財政主要是加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，將公共服務(wù)事項的選擇權(quán)更多地交給地方政府，地方政府尤其是基層地方政府要加強財政預(yù)算的民主化建設(shè)，更多地讓當(dāng)?shù)氐墓娭苯訁⑴c公共服務(wù)支出的選擇，對財政預(yù)算資金的使用進行監(jiān)督。但是這和將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理不是沖突的，應(yīng)該是一致的。

　　財政預(yù)算管理改革應(yīng)是“縱向放權(quán)、橫向收權(quán)”

　　中國經(jīng)濟時報：財政部部長謝旭人日前表示，２０１２年我國將繼續(xù)實施積極的財政政策。在財稅改革方面，他表示繼續(xù)深化預(yù)算管理制度改革，完善公共財政預(yù)算，全面提高政府性基金預(yù)算的規(guī)范性和透明度，繼續(xù)擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍，加強社會保險基金預(yù)算管理。那么，您對財政預(yù)算改革有什么好的政策建議嗎？財稅體制改革的方向是什么呢？

　　倪紅日：對于財政預(yù)算管理的改革，我的建議是“縱向放權(quán)、橫向收權(quán)”。所謂縱向，是指中央財政與地方財政的關(guān)系，我主張的放權(quán)，是在中央財政集中４５％—５０％的全部財政收入的前提下，將執(zhí)行的決策權(quán)更多地交給地方政府。中央財政主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付，承擔(dān)全國基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)。具體建議包括：合理劃分中央政府和地方政府職責(zé)，中央政府集中做好規(guī)劃、指導(dǎo)和宏觀調(diào)控；將公共服務(wù)項目和具體實施的決策權(quán)下放給地方政府。扭轉(zhuǎn)目前中央主管部門在中央財政收入集中的現(xiàn)狀下，過于集中了地方財政支出的決策權(quán)，形成中央主管部門決策權(quán)過多、向地方政府的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大、又要求地方政府財政配套的局面。逐步改變基層政府對“上”負責(zé)、對“下”不負責(zé)的狀況，真正建立起公眾對民生公共服務(wù)的選擇、決定權(quán)和監(jiān)督機制。

　　所謂“橫向收權(quán)”是指，為了提高財政預(yù)算管理的完整性，應(yīng)該將政府收入和支出管理全部納入財政預(yù)算范圍。改變現(xiàn)在政府收支管理的“分散性”和“碎片化”。謝旭人部長所講的“全面提高政府性基金預(yù)算的規(guī)范性和透明度，繼續(xù)擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍，加強社會保險基金預(yù)算管理。”都屬于這個方面。這方面的改革關(guān)鍵是克服“部門利益”，所以需要頂層統(tǒng)一意見，下大決心，切實推進。

　　周天勇：從政府收入體制的改革來看，我認為，“十二五”期間，甚至到２０２０年，財稅收入方面的體制改革應(yīng)包括以下幾個方面：一是徹底清理各種收費，需要收的費改成稅。對于政府各部門和各行政事業(yè)性機構(gòu)的收費，包括一部分亂罰款，在“十二五”期間，需要有一個五年的清理規(guī)劃，并且要有各部門配套的取消收費后的改革方案。若要真正徹底清理稅外收費，這個規(guī)劃要分輕重、分先后、分階段、分步驟實施，扎扎實實推進清費減人方面的改革。二是形成統(tǒng)一完整的國家財政收入體系。在中國目前的政府收入體系中，除了稅收和一部分收費進入了預(yù)算外，相當(dāng)部分收費罰款收入、社保資金收入、國有企業(yè)利潤、土地出讓收入、探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓收入、出售彩票收入、公共考試收費等項目，基本上沒有進入政府的財政預(yù)算。因此，應(yīng)當(dāng)逐步納入預(yù)算統(tǒng)一管理。三是調(diào)整和改革稅收來源結(jié)構(gòu)。未來的稅收源泉在哪里，決定于要素價格、資源和環(huán)境稀缺程度和財富的積累分布。并且，應(yīng)當(dāng)以此來進行調(diào)整和改革。

　　從政府支出體制的改革來看，財政體制在支出方面的改革任務(wù)是，將政府黨政公務(wù)和行政性事業(yè)支出的比例降低，按照現(xiàn)代國家預(yù)算體制將一般性預(yù)算與建設(shè)性預(yù)算分開，支出結(jié)構(gòu)向公共服務(wù)型財政轉(zhuǎn)變，并且將發(fā)票報銷制改革為預(yù)算撥付及事務(wù)核銷制。一是預(yù)算體制與編制體制聯(lián)動改革；二是財政一般性預(yù)算與建設(shè)性預(yù)算相分離；三是建設(shè)公共服務(wù)型預(yù)算；四是從發(fā)票依據(jù)報銷制到預(yù)算事務(wù)核銷制。

　　魏加寧：我個人認為，財稅體制改革的任務(wù)主要是理順三大關(guān)系：一個是政府與企業(yè)的關(guān)系，包括相關(guān)稅收與必要的補貼；另一個是政府與國民的關(guān)系，包括相關(guān)稅收與社保、福利；再一個就是政府與政府的關(guān)系，主要是中央與地方的關(guān)系，包括稅收的分配與轉(zhuǎn)移支付等。這里，我只想重點講一下中央與地方的關(guān)系。

　　我們的中央與地方關(guān)系究竟應(yīng)當(dāng)向哪個方向走？這是需要首先想清楚的，否則，我們的財稅體制改革就免不了會左右搖擺，猶豫不決。

　　有人說不搞聯(lián)邦制，但是能不能搞地方自治？在現(xiàn)代市場國家中我們可以看到，一些聯(lián)邦制國家，比如說美國，從歷史長河來看，它實際上是在逐步加強中央集權(quán)；而一些單一制的國家，比如說法國和日本，則是往地方分權(quán)方向走。這說明，任何一種極端的體制都是有缺陷的。聯(lián)邦制可能過于分散，而單一制又過于集中。但是，無論是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，它們都有一個共同的特點，就是實行地方自治。

　　中國經(jīng)濟時報：剛才魏老師提出要實行地方自治，理由是什么呢？

　　魏加寧：實行地方自治的理由至少有三個：第一，市場經(jīng)濟是分散決策，它與民主政治、地方自治共同構(gòu)成現(xiàn)代國家的基本框架，三位一體，缺一不可；否則，光有市場經(jīng)濟是立不住的。第二，在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面，地方政府與中央政府相比具有明顯的信息優(yōu)勢，它比中央政府更清楚本地居民的需求是什么。第三，通常講，地方自治是“民主的學(xué)校”，但凡民主化成功的國家和地區(qū)，大都是從地方自治做起的。

　　所謂“地方自治”，從經(jīng)濟上講，就是“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級財產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”。

　　就政權(quán)而言，每一個地方政府都應(yīng)成為獨立法人，實行自主決策，獨立核算，相互之間平等結(jié)算。

　　就事權(quán)而言，現(xiàn)代國家的事權(quán)劃分往往是差異化的，不同層級的政府，會有不同的事權(quán)（當(dāng)然也會有少量的交叉），而不像我們現(xiàn)在這樣上下一般粗、同構(gòu)化。按理說，應(yīng)當(dāng)是先劃分事權(quán)，再劃分財權(quán)，但是１９９４年實行分稅制改革時，因為時間緊迫等原因，我們的主要精力放在了劃分財權(quán)上，而沒能先把事權(quán)細劃清楚，結(jié)果就出現(xiàn)了１９９４年以后財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放的局面。這在單一制集權(quán)國家當(dāng)然是很容易出現(xiàn)的情況，因為上級管下級，缺少自下而上的制衡。因此，當(dāng)務(wù)之急是要首先把事權(quán)劃分清楚，并通過法律形式加以固定。但問題是究竟應(yīng)當(dāng)如何劃分？是按照現(xiàn)行的五級政府體制去劃分，還是按照國際上通行的三級政府去劃分？因此，劃分事權(quán)之前，還需要壓縮政府層級，實現(xiàn)扁平化。但是壓縮政府層級之后又會帶來省級政府管理幅度過寬的問題，因此，又需要重新調(diào)整行政區(qū)劃，總之，需要改革的地方還多著呢！

　　就財權(quán)而言，現(xiàn)在一些人在討論國稅和地稅是否應(yīng)當(dāng)合并的問題，有人認為，國稅、地稅兩套體系是浪費。但是，如果我們的改革方向是實現(xiàn)地方自治，那么，地方政府就需要有自己的征稅權(quán)和自己的征稅系統(tǒng)。因此現(xiàn)在覺得兩套體系是浪費，把它合并了，將來還得再分開。

　　其實，問題出在１９９４年實行分稅制改革以后，改革的步伐就基本上停了下來，沒有繼續(xù)往前走，所以才會有這樣的議論。

　　就財產(chǎn)權(quán)而言，我們現(xiàn)在只要是政府出資的企業(yè)就都叫做“國有企業(yè)”。其實，政府是分級的，因此國有企業(yè)也應(yīng)當(dāng)實行“分級所有”。比如，地方政府出資興辦的企業(yè)就應(yīng)當(dāng)叫做“地方公營企業(yè)”，而不應(yīng)統(tǒng)統(tǒng)叫做“國有企業(yè)”。

　　就舉債權(quán)而言，現(xiàn)在的問題是，對于地方政府債務(wù)，中央政府究竟有沒有“兜底”的責(zé)任？與其他債務(wù)國不同的是，在中國目前龐大的政府性債務(wù)中，有一大半是地方政府債務(wù)。如果從法理上講，作為單一制國家，中央政府對地方政府債務(wù)就應(yīng)負有無限責(zé)任，這就如同企業(yè)的總公司與分公司的關(guān)系一樣。因此，只有實行“地方自治”，你才能夠說，地方政府債務(wù)“誰家的孩子誰抱走”，否則，中央政府就得負責(zé)“兜底”?，F(xiàn)在，我們終于開始允許地方政府進行自主發(fā)債試點了，這實際上是前進了一大步。

　　中國經(jīng)濟時報：如果實行“地方自治”，那么中央政府會不會對地方政府失去控制呢？提“地方自治”在政治上會不會有風(fēng)險？

　　魏加寧：那不一定。問題在于中央政府怎么去做。幾年以前，我曾經(jīng)就“實行地方自治的國家，中央政府如何對地方政府進行控制”這個問題寫過一個內(nèi)部報告。提到的辦法之一就是，在實行地方自治的國家，雖然地方政府首長是民主選舉產(chǎn)生的，但是在公務(wù)員層面上，國家公務(wù)員與地方公務(wù)員之間是有“雙向交流”（日本叫“出向”）制度的。我想，這就是一種制衡。

　　此外，在財政收入安排上，讓中央政府占大頭，然后再通過轉(zhuǎn)移支付使地方政府在支出層面上占大頭。比如，日本在收入時中央占６０％，地方占４０％，經(jīng)過轉(zhuǎn)移支付以后，在支出時，中央只占４０％，而地方占６０％。這樣的制度安排，就使得地方政府對中央政府有所依賴。這與居家過日子是一個道理。在“不分灶吃飯”即不實行地方自治的條件下，地方政府會把來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付視為是“老子養(yǎng)兒子”——理所應(yīng)當(dāng)?shù)?；但是在實?ldquo;分灶吃飯”即實行地方自治的條件下，本應(yīng)“自立的”地方政府就會把來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付視為是一種“恩賜”，會有“感恩”的意識。

　　當(dāng)然，更重要的還是在事權(quán)劃分上，雖然中央政府要向下分權(quán)，但是像國防、外交、國內(nèi)貿(mào)易等維護國家統(tǒng)一的重要事權(quán)，中央政府則要牢牢把握，絕對不能下放給地方。

　　如此等等。

　　總之，只要是出于公心，我想不是沒有解決辦法的。否則，那么多實行地方自治的國家又是怎么維系國家統(tǒng)一的呢？

　　但需要指出的是，在市場經(jīng)濟條件下，對于地方政府，光依靠中央政府的控制是不夠的，因為中央政府畢竟人手有限，鞭長莫及。因此，對于地方政府的控制，更需要體制的制衡（比如，加強地方人大對地方政府的監(jiān)督），需要媒體的監(jiān)督，需要公眾的參與。

　　舉一個例子，今年春節(jié)期間，中央電視臺曾經(jīng)報道過一條新聞，說是美國的一個在校生當(dāng)選為某市的財政主管。其實，重要的并不在于是不是在校生，而是在于美國地方政府的財政主管，不是由當(dāng)?shù)匦姓组L自己任命的，而是由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生的！這對于地方首長來說，就是一種制衡。其實，我們在過去研究美國市政債的案例時就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這一現(xiàn)象，我們認為，這對于控制地方政府債務(wù)是一種很好的約束機制。如果我們不能一下子民選地方的財政主管，那么能不能由地方人大選舉產(chǎn)生呢？

　　至于說政治風(fēng)險，現(xiàn)在提“地方自治”，就好像３０年前改革開放初期提“企業(yè)自主經(jīng)營”一樣，在計劃經(jīng)濟體制下，你如果說要讓企業(yè)自主經(jīng)營，那怎么得了？！可是，你現(xiàn)在回過頭去看看那時經(jīng)濟學(xué)家們的爭論，就會覺得很好笑。但是，當(dāng)時就是那么想的。所以，要向前看，要與時俱進，想想未來的中國應(yīng)當(dāng)是什么樣子。不能老是拿著過去的框框去束縛未來。

　　應(yīng)當(dāng)將中央財政與地方財政分開管理

　　中國經(jīng)濟時報：應(yīng)當(dāng)如何來平衡中央與地方的關(guān)系呢？

　　魏加寧：為了平衡中央與地方的關(guān)系，從體制上講，在中央政府的機構(gòu)設(shè)置中，應(yīng)當(dāng)將中央財政與地方財政分開管理。

　　在我國，目前中央財政的日子越來越好過，而地方財政的日子越來越困難，地方政府債務(wù)越積越多。形成這種局面的原因，除了前面講過的以外，還由于：首先，因為我們的中央財政和地方財政都是由財政部統(tǒng)一管理的，而財政部在權(quán)衡中央財政與地方財政的關(guān)系時，肯定要優(yōu)先考慮中央財政。其次，中央各部門給地方政府下達各項“達標(biāo)”任務(wù)時，也不會去考慮地方財政的承受能力。最后，國務(wù)院在進行決策時，參與決策的各個部門都是站在自己垂直部門的立場上，沒有人會替地方政府說話。因此，決策的天平就很容易向中央政府部門傾斜。

　　但是在國外，比如說日本，中央財政與地方財政是分開管理的，財務(wù)省只負責(zé)管理中央財政，而地方財政是由總務(wù)?。ㄟ^去叫自治?。┴撠?zé)管理的，因此，在內(nèi)閣進行決策的時候，總會有人來替地方政府反映實際情況，計算各種“達標(biāo)”的配套資金究竟地方政府有無能力來提供；另一方面，總務(wù)省還反過來負責(zé)對地方財政進行監(jiān)督，控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

　　由此可見，我們中國這么大的國家，為什么不能夠設(shè)立一個專門負責(zé)分管地方財政的“地方事務(wù)部”，以平衡一下中央與地方的關(guān)系呢？