內(nèi)容提要：幸福是人類(lèi)永恒的、終極的追求，財(cái)政乃庶政之母，自然，創(chuàng)造幸福也應(yīng)成為財(cái)政永恒和終極的追求。本文從幸福的內(nèi)涵出發(fā)，以幸福體系為坐標(biāo)，清晰界定了公共財(cái)政的內(nèi)涵，亦折射出現(xiàn)有公共財(cái)政理論體系的不足，并指出績(jī)效預(yù)算是財(cái)政分配方式的革命，創(chuàng)新了公共財(cái)政理論體系，解決了古今中外都沒(méi)有能解決的財(cái)政分配難題，當(dāng)前要通過(guò)加快績(jī)效財(cái)政建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配內(nèi)容、分配對(duì)象和分配方式的統(tǒng)一，扎實(shí)有效推動(dòng)幸福建設(shè)，為廣大民眾過(guò)上更幸福的生活創(chuàng)造條件。

　　關(guān)鍵詞：績(jī)效預(yù)算；公共財(cái)政；理論體系；分配方式；革命

　　經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30 多年的快速發(fā)展， 我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)方面取得了舉世矚目的成就。但與此同時(shí)，人民群眾追求美好生活的內(nèi)容形式更豐富、水準(zhǔn)要求更高、權(quán)利訴求更強(qiáng)烈，追求體面、尊嚴(yán)和高質(zhì)量生活已成為全社會(huì)的強(qiáng)烈呼聲和價(jià)值追求，落實(shí)以人為本、增進(jìn)民生福祉同樣任務(wù)艱巨、刻不容緩。因此，在新的歷史時(shí)期， 順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求和人民群眾過(guò)上幸福生活的熱切期盼， 發(fā)揮財(cái)政職能，促進(jìn)幸福建設(shè)，成為政府和財(cái)政新的任務(wù)和新的追求。

　　一、以幸福為坐標(biāo)可以科學(xué)界定公共財(cái)政體系

　　按照公共財(cái)政理論， 公共財(cái)政是著眼于滿足社會(huì)公共需要的，但綜觀人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面， 可以說(shuō)沒(méi)有任何一種公共需要能像“幸福”一樣得到大家的公認(rèn)。哲學(xué)家們普遍承認(rèn)， 人生最高的目的是幸福，早在古代希臘，大眾和政治家就已經(jīng)把幸福作為人生的追求， 什么是幸福和怎樣才能獲得幸福的問(wèn)題成為了希臘哲學(xué)的最重要的命題之一。中國(guó)早在《尚書(shū)·洪范》中就提出了“壽、富、康寧、修好德、考命終”等五福概念，中國(guó)的老百姓歷來(lái)都把獲得“五福”看作是人生的圓滿境界， 并逐漸形成了尚福、祈福、祝福、致福的傳統(tǒng)。因此，不管過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái)，幸福都是人的終極追求。

　　（一）幸福的內(nèi)涵及測(cè)量。

　　對(duì)于幸福， 人們可以從不同的角度理解幸福，并給它下定義。本文認(rèn)為幸福是人類(lèi)主體對(duì)生活的感知及享受后的喜悅結(jié)果。幸福與否不僅取決于生存發(fā)展需要滿足的狀態(tài)，而且取決于環(huán)境和條件。幸福本身不可能用指標(biāo)來(lái)測(cè)量， 只能用程度來(lái)表達(dá)， 能測(cè)量的是人們感知幸福的能力，測(cè)量獲得幸福的條件，也就是幸福條件指數(shù)。幸福條件指數(shù)可以通過(guò)以下五大方面來(lái)進(jìn)行衡量， 其中財(cái)政可以在后三個(gè)方面發(fā)揮作用。

　　1．幸福感知能力指標(biāo)。一是主體的人生態(tài)度。如果主體的人生態(tài)度是消極的，那就永遠(yuǎn)感知不到幸福；二是主體有效解決人生面臨問(wèn)題的各種能力； 三是主體思維的科學(xué)性和能力，如全面、系統(tǒng)、重點(diǎn)、客觀看問(wèn)題， 碰到負(fù)面事情時(shí)對(duì)情緒的控制，對(duì)事情的理解程度等，主體的思維能力是產(chǎn)生幸?；驘赖脑慈＞C合說(shuō)來(lái)，主體的人生態(tài)度、思維和解決問(wèn)題的能力決定了對(duì)幸福的感知程度。

　　2．個(gè)人的人際關(guān)系能力。一是家庭倫理關(guān)系是否和睦； 二是單位同事關(guān)系是否和諧； 三是朋友關(guān)系是否友善；四是社團(tuán)關(guān)系。參與不危害社會(huì)的團(tuán)體活動(dòng)的能力； 五是個(gè)體的人際關(guān)系條件是個(gè)體感受幸福的重要基礎(chǔ)和環(huán)境。

　　3．社會(huì)制度供給條件。目的是實(shí)現(xiàn)公平正義， 使主體免于產(chǎn)生被剝奪和恐懼的感覺(jué)。一是法律；二是政治；三是道德；四是倫理；五是其他各種制度等。社會(huì)制度供給條件是主體感受幸福的宏觀環(huán)境。這些條件取決于政府和社會(huì)為個(gè)體感知幸福所提供的制度條件， 因?yàn)槿嗽谏鐣?huì)當(dāng)中都是處于一定的社會(huì)關(guān)系中， 制度是社會(huì)關(guān)系賴以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的條件， 這些條件對(duì)個(gè)體感受幸福具有非常重要的影響。

　　4． 滿足個(gè)人權(quán)益條件的公共服務(wù)供給。一是滿足生存與發(fā)展權(quán)的各種基本需要； 二是保障經(jīng)濟(jì)和人生安全權(quán)等基本權(quán)利，比如從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)安全，生活環(huán)境、衣食住行的安全，享受保障的健康權(quán)等；三是自我實(shí)現(xiàn)的權(quán)益，個(gè)體各種追求的實(shí)現(xiàn)，對(duì)應(yīng)于馬斯洛五個(gè)需求層次的自我實(shí)現(xiàn)的需要層次； 四是提供各項(xiàng)基本公共服務(wù)，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、交通、住房、養(yǎng)老、就業(yè)等?；竟卜?wù)是市場(chǎng)無(wú)法提供或者提供數(shù)量不足的， 而又直接跟個(gè)體的生活和福利直接相關(guān)。

　　5．滿足個(gè)人利益的物質(zhì)條件。一是物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造，比如發(fā)展經(jīng)濟(jì)做大蛋糕；二是物質(zhì)財(cái)富的分配，包括促進(jìn)居民收入的增加（如工資收入，資本性收入等）、減少居民收入的扣減（包含合理的稅收與因壟斷、分配不公、通脹因素等因素所減少的收入等）。

　　從建構(gòu)的幸福條件體系可以看出，幸福既是主觀的也是客觀的，既是內(nèi)在的也是外在的， 既取決于個(gè)人也取決于社會(huì)，既取決于精神也取決于物質(zhì)， 既取決于當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)判斷也取決于對(duì)未來(lái)的預(yù)期等，是多因素的統(tǒng)一。獲得幸福需要政府和人民合作互動(dòng)，在追求幸福的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。政府的一廂情愿會(huì)使民眾有被幸福的感覺(jué)，也會(huì)吊高幸福的“胃口”，使政府不堪重負(fù)。西方的福利主義與政黨民主政治方式是不可取的，只有在科學(xué)分配基礎(chǔ)上的民眾的有序參與財(cái)政分配才能有助于解決這一矛盾。

　?。ǘ┮孕腋ｓw系為坐標(biāo)可以清晰界定公共財(cái)政的本質(zhì)和內(nèi)涵。

　　幸福是人的終極追求，作為政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)和條件保障，創(chuàng)造幸福同樣也應(yīng)該成為公共財(cái)政的終極追求。幸福體系的第一大方面和第二大方面說(shuō)明了個(gè)體在創(chuàng)造幸福中的地位和作用，而公共財(cái)政與幸福的第三、四、五大方面具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，這也是在創(chuàng)造幸福條件中財(cái)政的著力點(diǎn)和努力方向。因此，以幸福條件體系為坐標(biāo)，既能準(zhǔn)確、系統(tǒng)理解幸福的內(nèi)涵，更能清晰界定公共財(cái)政的本質(zhì)和內(nèi)涵， 從而為公共財(cái)政體系建設(shè)打下良好的理論基礎(chǔ)。

　　1．公共財(cái)政建設(shè)增加制度供給，創(chuàng)造良好的社會(huì)權(quán)益實(shí)現(xiàn)環(huán)境。一是在法律方面， 堅(jiān)持依法理財(cái)依法行政，提高依法理財(cái)?shù)乃剑裰鞣ㄖ问墙ㄔO(shè)幸福的重要保障； 二是在政治方面，有序推進(jìn)財(cái)政民主，滿足人民參與財(cái)政分配的表達(dá)權(quán)， 實(shí)現(xiàn)民主理財(cái)， 使老百姓在分切財(cái)政經(jīng)濟(jì)蛋糕中享受到喜悅； 三是在財(cái)政制度方面，改革現(xiàn)行財(cái)政分配制度，建立以人為本的分配制度， 實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財(cái)。

　　2． 公共財(cái)政建設(shè)應(yīng)該努力增加基本公共服務(wù)供給， 保障個(gè)人權(quán)益的充分實(shí)現(xiàn)。其中財(cái)政的著力點(diǎn)就是加大包括公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通以及生活保障、醫(yī)療保障、住房保障、就業(yè)保障以及因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化所需要的其他增加的基本公共服務(wù)等的投入， 以及確保生產(chǎn)生活的安全性，防止污染等。

　　3． 公共財(cái)政建設(shè)應(yīng)該增加居民收入，不斷改善個(gè)體物質(zhì)條件。一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，做大做好蛋糕，如加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)自主創(chuàng)新，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等， 做大做好財(cái)政經(jīng)濟(jì)蛋糕， 政策引導(dǎo)， 帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收；二是地區(qū)居民收入倍增計(jì)劃，發(fā)揮財(cái)政職能， 利用直接或間接手段促進(jìn)居民收入增加； 三是改革分配制度， 減少正常納稅之外因不改革帶來(lái)的部門(mén)單位對(duì)老百姓的“二次稅收”剝奪，減少直至消除部門(mén)對(duì)老百姓利益的損害和剝奪， 包括完善市場(chǎng)缺陷。

　　從幸福的體系內(nèi)在導(dǎo)出公共財(cái)政的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，從而準(zhǔn)確、全面、系統(tǒng)把握公共財(cái)政建設(shè)與創(chuàng)造幸福的有機(jī)聯(lián)系， 并可以在這種系統(tǒng)性統(tǒng)一性中清晰界定財(cái)政的責(zé)任和任務(wù)，那就是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配的對(duì)象、內(nèi)容和分配方式的和諧統(tǒng)一， 科學(xué)的公共財(cái)政理論體系能夠清晰地予以表達(dá)， 從而使財(cái)政給力幸福建設(shè)有了理論依據(jù)。

　?。ㄈ┮孕腋ｓw系為坐標(biāo)折射出現(xiàn)有公共財(cái)政理論體系的缺陷。

　　按照現(xiàn)有理論，由于市場(chǎng)失靈，需要政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以滿足社會(huì)的共同需要，為履行政府的這一職能， 必然要形成一定的分配關(guān)系以及與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政管理方式，這就是公共財(cái)政。在我們看來(lái)， 現(xiàn)有的公共財(cái)政理論存在著漏洞， 完整的公共財(cái)政體系應(yīng)該包括分配內(nèi)容、分配對(duì)象和分配方式，也就是分什么、分給誰(shuí)和怎么分。公共財(cái)政體系就是三者之間的有機(jī)統(tǒng)一。現(xiàn)有的公共財(cái)政理論只涉及到了分配內(nèi)容， 就是滿足社會(huì)成員的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求，有了民生財(cái)政后，才補(bǔ)齊了分配對(duì)象。但對(duì)于如何運(yùn)用財(cái)政資源予以滿足，也就是分配方式，理論上沒(méi)有涉及， 追求幸福不僅僅是看公共財(cái)政分配的內(nèi)容和對(duì)象是否滿足，更要看達(dá)到結(jié)果的過(guò)程是否科學(xué)有效。公共財(cái)政理論的這一重大漏洞導(dǎo)致公共財(cái)政的制度供給不足。正因?yàn)楝F(xiàn)有的公共財(cái)政理論缺乏一張全息圖，給人的感覺(jué)就像盲人摸象，無(wú)法給公共財(cái)政實(shí)踐提供系統(tǒng)、科學(xué)、全面的指導(dǎo)，這也是眾多財(cái)政現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的深層次原因。比如說(shuō)，現(xiàn)有的公共財(cái)政理論對(duì)于公共財(cái)政的核心概念“公共產(chǎn)品”并沒(méi)能全面把握其本質(zhì)， 對(duì)于私人產(chǎn)品為什么轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品認(rèn)識(shí)不足， 對(duì)公共產(chǎn)品如何分配來(lái)保證其效率研究很少。

　　對(duì)于我國(guó)實(shí)踐中提出的公共財(cái)政改革“依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)”的三大目標(biāo)與財(cái)政理論的關(guān)系認(rèn)識(shí)不清， 對(duì)于較多在實(shí)踐當(dāng)中已經(jīng)深入實(shí)施并取得不錯(cuò)成效的改革內(nèi)容也無(wú)法從理論上進(jìn)行解釋?zhuān)?更談不上提供理論指導(dǎo)了。

　　財(cái)政乃庶政之母， 公共財(cái)政通過(guò)分配方式、分配對(duì)象和分配內(nèi)容的統(tǒng)一，形成系統(tǒng)的體系，共同服務(wù)于追求幸福這一人類(lèi)終極目標(biāo)。而現(xiàn)有公共財(cái)政理論只認(rèn)識(shí)到分配內(nèi)容和分配對(duì)象， 而缺少分配方式就成為公共財(cái)政理論的重大缺陷，這也是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中財(cái)政分配出現(xiàn)眾多問(wèn)題的重要根源。分配方式是實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配對(duì)象、分配內(nèi)容的保障，是分配效率和有效性的保障， 財(cái)政分配方式是否科學(xué)必然影響到財(cái)政分配的效果， 科學(xué)的財(cái)政分配方式帶來(lái)的是社會(huì)財(cái)富與社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不科學(xué)的財(cái)政分配方式帶來(lái)的是政息國(guó)亡， 其重要性和價(jià)值是難以估量的。公共財(cái)政理論的這一重大缺陷，對(duì)于新時(shí)期人民追求幸福、政府為老百姓創(chuàng)造幸福條件產(chǎn)生了理論和實(shí)踐上的制約作用。而且，現(xiàn)實(shí)財(cái)政分配深層次問(wèn)題日益暴露和嚴(yán)重，產(chǎn)生的系列影響對(duì)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的危害足以引發(fā)社會(huì)的災(zāi)難，必須予以高度重視， 在公共財(cái)政實(shí)踐中既要克服部門(mén)財(cái)力切割帶來(lái)的部門(mén)利益主體化代替財(cái)政分配的問(wèn)題， 也要防止福利主義思想對(duì)民生財(cái)政建設(shè)的干擾， 避免造成財(cái)政狀況雪上加霜的局面， 才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，國(guó)家安寧。

　　二、財(cái)政分配方式問(wèn)題是古今中外均未解決的難題

　　財(cái)政分配方式理論的缺乏導(dǎo)致了公共財(cái)政理論體系的不完善。從歷史實(shí)踐看， 古今中外都沒(méi)有能解決好財(cái)政分配方式問(wèn)題。我國(guó)歷朝歷代總是從初期的興旺陷入到中后期的國(guó)庫(kù)空虛、橫征暴斂、民不聊生直至農(nóng)民起義的循環(huán)怪圈。當(dāng)代西方國(guó)家，美國(guó)的國(guó)債上限危機(jī)，希臘等歐盟國(guó)家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)， 乃至我國(guó)當(dāng)代的財(cái)政困難等問(wèn)題， 其背后反映的都是財(cái)政分配問(wèn)題。

　?。ㄒ唬┓饨〞r(shí)代皇家家計(jì)財(cái)政的分配方式問(wèn)題： 橫征暴斂到農(nóng)民起義的循環(huán)怪圈。如何取得財(cái)政收入、如何管理財(cái)政資金直至最終如何使用財(cái)政資金的爭(zhēng)論， 一直貫穿國(guó)家的長(zhǎng)期歷史演進(jìn)。即便在封建社會(huì)的“家計(jì)”財(cái)政中， 如何安排國(guó)家的國(guó)庫(kù)收入也為封建君主所關(guān)注， 其財(cái)政用度的合理性在很大程度上決定了一個(gè)王朝的興衰。

　　“家計(jì)” 財(cái)政建立在奴隸制經(jīng)濟(jì)、封建（領(lǐng)主）制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，以專(zhuān)制王權(quán)（皇權(quán)）為主導(dǎo)，以滿足統(tǒng)治者個(gè)人需要為特征， 其特點(diǎn)是主體地位有等差， 經(jīng)濟(jì)關(guān)系上存在人身依附，政治地位上存在高低貴賤，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)尤其是土地所有權(quán)高度集中（壟斷），財(cái)富的取得與支配（占有、使用、處分等）主要不是經(jīng)交換而是憑借政治權(quán)力。因此，作為封建王朝的政府取得的所有收入自然也歸封建皇帝私家所有， 花費(fèi)自然也由皇帝說(shuō)了算。在王朝末期，由于貪污腐敗及戰(zhàn)爭(zhēng)、天災(zāi)等因素，統(tǒng)治集團(tuán)橫征暴斂，最后導(dǎo)致老百姓民不聊生，不得已奮起反抗，推翻舊的朝代， 其深層原因都是財(cái)政分配方式出了問(wèn)題。

　?。ǘ┪鞣秸h民主政治分配方式問(wèn)題：主權(quán)債務(wù)危機(jī)不可避免。在西方一些國(guó)家蔓延的主權(quán)債務(wù)問(wèn)題，如美國(guó)的14.29 萬(wàn)億美元國(guó)債上限問(wèn)題，希臘、冰島、西班牙、意大利等歐盟國(guó)家主權(quán)債務(wù)危機(jī)問(wèn)題， 其根源都在于財(cái)政分配方式出了問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，是龐大的財(cái)政赤字維系了西方民主機(jī)制的運(yùn)行， 而西方民主機(jī)制的運(yùn)行又進(jìn)一步助推著財(cái)政赤字的膨脹。自從20 世紀(jì)60年代當(dāng)功能財(cái)政思想破壞了政治家和選民原有的預(yù)算平衡責(zé)任意識(shí)后，選民理性就蛻化為“不斷要求超出他們繳稅額所能支付的公共服務(wù)”，他們一味地要求少繳稅又能多享受公共福利， 而政治家的理性則蛻化為“對(duì)支持者的回報(bào)”，他們盡其所能地?cái)U(kuò)大公共支出又避免加重選民負(fù)擔(dān)。雙方共同的理性都落腳于“取其需而不擔(dān)其責(zé)”，政府舉債支出便成為滿足選民需求、延續(xù)政治家前途的必由之路?？梢哉f(shuō)福利主義與政黨民主政治方式代替了科學(xué)的財(cái)政分配方式是造成政府危機(jī)的主要原因。

　　（三）我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政：部門(mén)財(cái)力切割問(wèn)題得以形成。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府各部門(mén)按專(zhuān)業(yè)劃分、按條塊設(shè)置、管理，切分政府公權(quán)， 雖然在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，市場(chǎng)參與了部分資源的配置，但政府部門(mén)仍然是主導(dǎo)， 各部門(mén)的財(cái)權(quán)和事權(quán)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建設(shè)發(fā)展需要逐步擴(kuò)大， 其結(jié)果是財(cái)政部門(mén)在分配資金的過(guò)程中受制于政府各部門(mén)， 尤其是其分管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和壓力，導(dǎo)致資金分配不公平和“人治”化，部門(mén)在一定程度上架空了財(cái)政的分配權(quán)， 部門(mén)內(nèi)部的二次分配現(xiàn)象嚴(yán)重； 在現(xiàn)行按需分配的財(cái)政分配體制下， 部門(mén)對(duì)各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算需求剛性化， 當(dāng)年的立項(xiàng)預(yù)算成為下一年的常規(guī)預(yù)算， 資金需求只增不減。有些部門(mén)為了能夠獲取更多的資金， 巧設(shè)名目， 不顧大局。有限的財(cái)力被肢解、分散到各部門(mén)。財(cái)政部門(mén)對(duì)各部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)一步的配置去向和使用情況無(wú)權(quán)干涉， 財(cái)政部門(mén)對(duì)資金使用的必要性、優(yōu)先性、真實(shí)的需求額度、有效性無(wú)知情權(quán)和控制權(quán)， 只能粗放地對(duì)預(yù)算“攔腰砍一刀”。在潛規(guī)則博弈下，部門(mén)不斷做大做空預(yù)算，導(dǎo)致不良循環(huán)局面， 作為百姓納稅的掌管者和代理人， 財(cái)政部門(mén)卻成為各部門(mén)資金使用情況的責(zé)任承擔(dān)者，事實(shí)上， 其他部門(mén)已經(jīng)取代了財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政資金的使用、管理和控制權(quán)力。

　　因此，無(wú)論是古今中外，財(cái)政分配方式問(wèn)題都是一個(gè)久未解決的大難題， 這個(gè)難題的解決不僅關(guān)乎到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展， 甚至關(guān)乎到政權(quán)的生死存亡。而績(jī)效預(yù)算通過(guò)分配方式革命， 不僅在理論上完善了公共財(cái)政體系， 更在實(shí)踐中解決了諸多財(cái)政分配的難題， 推動(dòng)了財(cái)政分配方式的科學(xué)化， 也為民主理財(cái)?shù)於肆己玫幕A(chǔ)。

　　三、以績(jī)效預(yù)算創(chuàng)新公共財(cái)政理論體系促進(jìn)幸福建設(shè)

　　科學(xué)的公共財(cái)政體系建設(shè)依賴于科學(xué)的公共財(cái)政理論的指導(dǎo)。從國(guó)內(nèi)外公共財(cái)政的實(shí)踐可以看出，公共財(cái)政理論中缺乏分配方式理論，從而出現(xiàn)財(cái)政分配問(wèn)題，甚至是很?chē)?yán)重的問(wèn)題， 是影響財(cái)政給力幸福建設(shè)最突出的問(wèn)題和矛盾。因此，創(chuàng)新公共財(cái)政理論， 以績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)分配方式的革命， 建立科學(xué)的分配方式，改變現(xiàn)行財(cái)政分配弊端，才能更好地發(fā)揮財(cái)政職能， 促進(jìn)幸福建設(shè)。廣東已經(jīng)開(kāi)展和正在深入的績(jī)效財(cái)政實(shí)踐已經(jīng)為此做了最好的注解， 在績(jī)效預(yù)算這種全新的分配方式下，實(shí)現(xiàn)了公共財(cái)政分配方式、分配內(nèi)容和分配對(duì)象的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)和民主理財(cái)?shù)挠袡C(jī)統(tǒng)一。

　?。ㄒ唬┮钥?jī)效預(yù)算建立公正的程序，實(shí)現(xiàn)了由“人為分配”到“制度分配”的轉(zhuǎn)變

　　1．程序的參與性。每個(gè)預(yù)算單位都能獲得申報(bào)預(yù)算的機(jī)會(huì)， 只要符合《預(yù)算法》的要求，預(yù)算單位都有機(jī)會(huì)申報(bào)其職權(quán)范圍內(nèi)的項(xiàng)目。

　　2．裁判者的中立性。引入第三方機(jī)構(gòu)， 由第三方機(jī)構(gòu)組織專(zhuān)家對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行評(píng)審， 而專(zhuān)家都是從專(zhuān)家?guī)熘谐槌觯c當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)、預(yù)算單位都沒(méi)有利益關(guān)系， 從而保證了專(zhuān)家評(píng)審的獨(dú)立性、公正性。

　　3．程序的對(duì)等性。申報(bào)前，第三方機(jī)構(gòu)將設(shè)計(jì)好的申報(bào)表交由財(cái)政部門(mén)將其發(fā)送給預(yù)算單位， 并對(duì)申報(bào)表的填寫(xiě)進(jìn)行了培訓(xùn)，評(píng)審中，專(zhuān)家按事先設(shè)計(jì)好的評(píng)分表對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支出項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)分， 這樣的做法保證了預(yù)算單位及項(xiàng)目地位的平等性。

　　4．程序的合理性。第三方機(jī)構(gòu)專(zhuān)家?guī)熘械膶?zhuān)家都在相關(guān)領(lǐng)域具有一定的權(quán)威性。因此， 在評(píng)審的過(guò)程中，能獨(dú)立、客觀、可靠地做出判斷和結(jié)論。

　　5．程序的自治性。采用個(gè)人評(píng)審與綜合評(píng)審相結(jié)合的方法， 在個(gè)人獨(dú)立進(jìn)行評(píng)審之后， 組織專(zhuān)家對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審， 當(dāng)場(chǎng)出具評(píng)審結(jié)果并立即上交給第三方機(jī)構(gòu)；程序的及時(shí)終結(jié)性， 即財(cái)政部門(mén)在收到評(píng)審結(jié)果后， 及時(shí)上報(bào)給領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)， 批復(fù)之后馬上公示出來(lái)接受預(yù)算單位的監(jiān)督。

　?。ǘ┮钥?jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)了財(cái)政分配方式、分配內(nèi)容和分配對(duì)象的有機(jī)統(tǒng)一。

　　在績(jī)效預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)， 部門(mén)單位要詳細(xì)申報(bào)支出依據(jù)、支出的實(shí)施方案和條件保障、績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算詳細(xì)安排等四項(xiàng)內(nèi)容， 這樣通過(guò)預(yù)算的申報(bào)突出為什么要花錢(qián)， 準(zhǔn)備花多少錢(qián)，也就是分配內(nèi)容；怎么花錢(qián)，也就是花錢(qián)方式是否科學(xué)；資金用到什么地方，用到誰(shuí)的身上，也就是分配對(duì)象， 并且通過(guò)績(jī)效預(yù)算后的中間過(guò)程管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效問(wèn)責(zé)（績(jī)效審計(jì)）等環(huán)節(jié)強(qiáng)化部門(mén)單位在績(jī)效預(yù)算環(huán)節(jié)承諾的各項(xiàng)措施和目標(biāo)能夠落到實(shí)處， 再通過(guò)專(zhuān)家的管理咨詢，提高支出的科學(xué)性，從而實(shí)現(xiàn)了在分配內(nèi)容和分配對(duì)象基礎(chǔ)上的分配方式的科學(xué)， 使得財(cái)政分配方式、分配內(nèi)容和分配對(duì)象實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一， 促使政府各部門(mén)單位以低的成本提供更多更好的能滿足老百姓需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

　　（三）以績(jī)效預(yù)算強(qiáng)化了工作責(zé)任， 提高部門(mén)單位辦事能力和執(zhí)行力。

　　1． 以績(jī)效預(yù)算細(xì)化預(yù)算申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)， 強(qiáng)調(diào)辦事過(guò)程和績(jī)效目標(biāo)的結(jié)果約束。在專(zhuān)家技術(shù)評(píng)審階段，部門(mén)單位必須先申報(bào)四項(xiàng)基本要素（申報(bào)依據(jù)、實(shí)施方案、績(jī)效目標(biāo)和細(xì)化的預(yù)算），確立了分配的標(biāo)準(zhǔn)，以細(xì)化的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了部門(mén)單位的自我承諾， 樹(shù)立起了用錢(qián)要負(fù)責(zé)任的觀念和意識(shí)。

　　2．引入專(zhuān)家智能注重科學(xué)性，提高部門(mén)單位辦事能力。專(zhuān)家們對(duì)支出項(xiàng)目該不該立項(xiàng)、該給多少錢(qián)以及績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定是否合理等幾個(gè)方面進(jìn)行判斷， 并以專(zhuān)家意見(jiàn)和建議的落實(shí)提高了部門(mén)單位履行責(zé)任的能力。在績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效問(wèn)責(zé)中，專(zhuān)家們根據(jù)預(yù)算單位自身在績(jī)效預(yù)算過(guò)程中確立的方案和績(jī)效目標(biāo)，通過(guò)績(jī)效預(yù)算申報(bào)評(píng)價(jià)、資金使用后的績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效問(wèn)責(zé)， 切實(shí)提出實(shí)施計(jì)劃和方案以及實(shí)際執(zhí)行中存在的問(wèn)題和建議， 幫助部門(mén)單位在以后的工作中避免重犯類(lèi)似的錯(cuò)誤，不斷改進(jìn)，這樣就把專(zhuān)家掌握的最先進(jìn)的科學(xué)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化運(yùn)用到了具體的管理當(dāng)中， 不但可以有效提高管理水平， 而且還提高了部門(mén)單位履行責(zé)任的能力， 不斷監(jiān)督其落實(shí)方案的進(jìn)度和資金使用狀況，形成自我糾錯(cuò)機(jī)制，促使其將外在的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)在的動(dòng)力。通過(guò)績(jī)效財(cái)政的建設(shè)和實(shí)踐，部門(mén)依法依規(guī)使用資金的意識(shí)不斷增強(qiáng)，亂花錢(qián)的沖動(dòng)得到了抑制，正確行使職能的執(zhí)政意識(shí)得到強(qiáng)化，執(zhí)行力得到了提高。財(cái)政部門(mén)的壓力得到了釋放， 責(zé)任約束改變了過(guò)去分錢(qián)“群起而攻之”的狀況，引入第三方評(píng)審改變了財(cái)政面對(duì)各方壓力“單打獨(dú)斗”的格局，績(jī)效的追究實(shí)現(xiàn)了從著眼于“錢(qián)”到著眼于“事”的蛻變。財(cái)政部門(mén)從“眾矢之的”中得到了適度的解放， 從被拷問(wèn)的焦點(diǎn)中解脫出來(lái)。

　　廣東以績(jī)效預(yù)算為核心的對(duì)財(cái)政分配方式的探索和轉(zhuǎn)型升級(jí)，不僅在依法理財(cái)?shù)幕A(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了科學(xué)理財(cái)， 而且為未來(lái)進(jìn)化到民主理財(cái)?shù)於肆己玫幕A(chǔ)， 分配方式的科學(xué)化也為我國(guó)預(yù)算法的修改打下了實(shí)踐基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)， 這種探索不僅植根于中華民族傳統(tǒng)文化和智慧， 更會(huì)匯合到中華民族復(fù)興的偉大洪流中去。