新時代的改革具備良好的條件

　　第一，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)步實施，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進(jìn)展，供求關(guān)系正在發(fā)生實質(zhì)性變化，新動能、新業(yè)態(tài)加快成長，宏觀經(jīng)濟企穩(wěn)向好的勢頭有所鞏固，嘗到了改革的甜頭，改革已經(jīng)在正確的軌道上前行。第二，黨的十八大以來，全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨、反腐、扶貧等工作取得顯著成效，為改革營造了穩(wěn)定的社會環(huán)境。第三，黨的十九大將忠誠、能干、有擔(dān)當(dāng)?shù)娜朔诺胶线m的位置，為改革的順利推進(jìn)做了充分的人才準(zhǔn)備。

　　新時代的改革面臨新的挑戰(zhàn)

　　從經(jīng)驗上看，漸進(jìn)式改革思路是我國改革開放取得成功的重要原因。這種改革模式摩擦成本小、見效快，有利于新制度、新秩序的培養(yǎng)，“以時間換空間”，切合改革開放之初的我國實際。但是，經(jīng)過近四十年的改革發(fā)展，易于推行、具有帕累托優(yōu)化屬性的改革目前大多已經(jīng)完成，改革的頂層設(shè)計、“四梁八柱”的基本框架也已確立，下一步改革面臨的基本上都是涉及改變現(xiàn)有體制運行、觸動既存利益格局的體制機制難題，比如國有企業(yè)改革、財稅體制改革、擴大雙向開放等。因此，新時代的改革絕不是水到渠成的自然過程，必須主動突破“心理舒適區(qū)”，要對困難和挑戰(zhàn)甚至重大風(fēng)險有充分的認(rèn)識和準(zhǔn)備。

　　新時代的改革需要啃硬骨頭

　　由于我國相當(dāng)長一段時間處在經(jīng)濟高速增長階段，規(guī)?？焖贁U張，漸進(jìn)式、增量改革的成績顯著，帶來對規(guī)模擴張、增量改革的過度樂觀，甚至出現(xiàn)了回避存量問題，繞著問題走，過度依賴增量擴張的錯誤傾向，結(jié)果是存量矛盾遲遲未得到真正解決，經(jīng)濟運行中一些深層次問題長期積累并惡化。比如，我國目前面臨的產(chǎn)能過剩、高杠桿和房地產(chǎn)領(lǐng)域的諸多問題，背后有前期過度刺激以維持總量擴張，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性問題惡化的因素,也有回避存量矛盾的因素。因此，十九大報告要求“必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革”，同時也不再提GDP翻番類目標(biāo)。我理解，就是要糾正過度強調(diào)增量擴張目標(biāo)的傾向，從“鋪攤子”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;上臺階”，從簡單的加減法轉(zhuǎn)變?yōu)橹卦谔岣哔|(zhì)量和效率的乘法和除法，從過度依靠短期行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)轶w制機制建設(shè)，通過質(zhì)量、效率、動力“三個變革”，解決不平衡不充分發(fā)展問題。這就需要我們拿出改革的決斷和勇氣，力爭在一些事關(guān)改革發(fā)展大局的重點問題上有所突破。這些硬骨頭主要包括以下幾個方面：

　　一、國有企業(yè)改革問題

　　近年來，國企改革的部分舉措并沒有緊緊圍繞主要矛盾。當(dāng)前國有企業(yè)面臨的主要矛盾是治理結(jié)構(gòu)不完善，企業(yè)效率不高、盈利能力不強，是我國經(jīng)濟“大而不強”的具體體現(xiàn)。黨的十九大報告要求“推動國有資本做強做優(yōu)做大”，改革的方向非常明確，“強-優(yōu)-大”的順序一目了然。如何保持國有企業(yè)的機體健康?我理解，首先是通過以國有資本為紐帶完善公司治理，實現(xiàn)國有企業(yè)提質(zhì)增效。

　　然而，近年來推動的“債轉(zhuǎn)股”改革，只是實現(xiàn)了短期的債務(wù)減免，而并沒有從根本上改善企業(yè)公司治理，解決企業(yè)盈利不足的問題。“債轉(zhuǎn)股”是“當(dāng)商業(yè)銀行的貸款對象出現(xiàn)一定問題時, 商業(yè)銀行所采取的一種資產(chǎn)保全方式”，是企業(yè)重組的一種方式。表面上看，“債轉(zhuǎn)股”能產(chǎn)生降低企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)、避免直接破產(chǎn)重組、商業(yè)銀行保全資產(chǎn)的短期收益。但從根本上講，“債轉(zhuǎn)股”的要旨在于改變貸款對象的法人治理結(jié)構(gòu),以便恢復(fù)貸款對象的盈利能力。只有實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營狀況的改善，才能真正實現(xiàn)優(yōu)于直接破產(chǎn)清算的結(jié)果，達(dá)到債權(quán)人與債務(wù)人雙贏和社會福利的改善。諸多“債轉(zhuǎn)股”國際實踐中，鼓勵債權(quán)人轉(zhuǎn)換身份、作為股東主導(dǎo)或參與企業(yè)的重組是成功案例的共同特點。然而，近年來的“債轉(zhuǎn)股”改革更多停留在債務(wù)重組的財務(wù)層面，交了學(xué)費，卻沒有解決體制機制的問題。商業(yè)銀行只是實現(xiàn)了“名義上”的身份轉(zhuǎn)換，仍然很難在企業(yè)的經(jīng)營管理中享有與其投資額相匹配的話語權(quán)，只是“債轉(zhuǎn)債”，債權(quán)人無法參與企業(yè)日常經(jīng)營，改善公司治理從而改善企業(yè)經(jīng)營也就無從談起了。

　　現(xiàn)有的國有企業(yè)混合所有制改革措施，更多只是強調(diào)引入民間資本，卻沒有充分發(fā)揮股權(quán)多元化對公司治理的改善作用.。顯然,這不是中央對國有企業(yè)改革的初衷。混合所有制改革是一個新概念，但其實質(zhì)內(nèi)容并不陌生。本世紀(jì)初，我國國有商業(yè)銀行改革就曾采取引進(jìn)戰(zhàn)略機構(gòu)投資者，實現(xiàn)國有資本與非國有資本的融合，但這只是手段，不是目的。國有商業(yè)銀行改革的根本目標(biāo)是推動商業(yè)銀行內(nèi)部改革和嚴(yán)格外部監(jiān)督，促使其真正建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，改革推動成立了中央?yún)R金公司作為控股金融企業(yè)的平臺，引入戰(zhàn)略機構(gòu)投資者和獨立董事，推動商業(yè)銀行股份制改造和上市。中央?yún)R金公司承擔(dān)并充分履行國有出資人的職責(zé)，戰(zhàn)略機構(gòu)投資者發(fā)揮了監(jiān)督和制衡的積極作用，獨立董事發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，真正建立健全了國有商業(yè)銀行的治理機制，經(jīng)營的效率和質(zhì)量得到明顯改善。這是國有商業(yè)銀行成功擺脫“技術(shù)性破產(chǎn)”，實現(xiàn)健康發(fā)展的重要經(jīng)驗。而最近的一些混合所有制改革的案例中，民間資本更多地作為財務(wù)投資者，純粹是來搭國有資本便車，分享利潤果實的，很難實現(xiàn)股東的積極作用，改善企業(yè)治理。我理解，混合所有制改革絕不是補充資本金，像中國聯(lián)通這樣的央企，并不缺錢，缺的是高效高質(zhì)量的企業(yè)運行機制。遺憾的是，目前混合所有制改革并沒有為建立這樣的機制創(chuàng)造條件。一些具體問題也值得深入思考。一是具有壟斷性質(zhì)的大企業(yè)，是引入民間資本作股東更有利于提質(zhì)增效，還是放開競爭性業(yè)務(wù)準(zhǔn)入更有利于企業(yè)做強做優(yōu)?公司治理在競爭的環(huán)境中才能充分發(fā)揮作用。二是引進(jìn)的民間資本是否局限于境內(nèi)資本，“一視同仁”地引進(jìn)境外戰(zhàn)略投資者是否能有更好的效果，更有利于信心的建立和鞏固?

　　二、中央和地方的財政關(guān)系

　　中央與地方是我國改革中的一對重要關(guān)系，是“牽一發(fā)而動全身”的系統(tǒng)性改革。改革開放的成功經(jīng)驗，就是充分調(diào)動個人和地方政府的積極性，發(fā)揮地方的信息優(yōu)勢。用“松綁”，“搞活”等放權(quán)讓利的辦法，給予各種各樣的激勵，發(fā)揮地方政府的首創(chuàng)精神，推動了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)、財政包干體制等改革，激發(fā)了經(jīng)濟活力。但近年來，中央與地方關(guān)系又不斷暴露出一些矛盾，尤其是當(dāng)其的地方政府隱性債務(wù)問題,背后是涉及中央與地方關(guān)系的多個制度安排不完善不合理，包括過度強調(diào)GDP的激勵考核機制、財權(quán)過度集中于中央、中央與地方事權(quán)配置制度不完善等。同時,各地之間收入支出的不平衡越來越依靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付,潛藏較大的道德風(fēng)險,不利于調(diào)動地方的積極性。

　　中央地方關(guān)系的系統(tǒng)性和復(fù)雜性決定了，不從財權(quán)、事權(quán)、激勵機制等方面入手，僅僅依靠地方政府債務(wù)整頓，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，只會導(dǎo)致地方政府債務(wù)“一收就死、一放就亂”，單個領(lǐng)域“單兵突進(jìn)”不可能從根本上解決深層次矛盾。完善中央地方關(guān)系，必須加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)各相關(guān)領(lǐng)域的制度建設(shè)。

　　下一步，應(yīng)在維護(hù)全國統(tǒng)一大市場的前提下，要提高地方政府的財稅自主權(quán)，提高地方政府收入支出的匹配度，以便發(fā)揮地方政府的積極性和信息優(yōu)勢，鼓勵制度創(chuàng)新;中央政府只進(jìn)行少量必要轉(zhuǎn)移支付，避免道德風(fēng)險。

　　三、房地產(chǎn)市場健康發(fā)展長效機制建設(shè)

　　過去，房地產(chǎn)市場過多地作為短期調(diào)控工具，基礎(chǔ)性制度和長效機制建設(shè)進(jìn)展不足。房地產(chǎn)市場與國民經(jīng)濟各部門廣泛聯(lián)系，涉及民生福利、財富分配、社會穩(wěn)定等重要問題，是具有系統(tǒng)性重要性的市場。正是由于與宏觀經(jīng)濟的緊密關(guān)聯(lián)性，房地產(chǎn)市場一度被視為經(jīng)濟增長的“支柱行業(yè)”，甚至在以往的宏觀調(diào)控中被作為調(diào)控工具：一旦房價上漲，則擔(dān)心風(fēng)險，采取限購限貸等行政化手段抑制需求;而一旦經(jīng)濟走弱，希望以房地產(chǎn)投資提振經(jīng)濟增長的時候，又會采取反向措施促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展。房地產(chǎn)政策被短期調(diào)控目標(biāo)左右，而土地財政、供地制度、房產(chǎn)稅等深層次體制機制改革未得到實質(zhì)推進(jìn)，“促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的長效機制”尚未真正建立。

　　房價過快上漲帶來了擠出消費、擠出投資、阻礙全要素生產(chǎn)率提升，制約經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與健康發(fā)展的問題，也是重要的金融風(fēng)險源頭，不宜再作為宏觀調(diào)控工具繼續(xù)使用。為促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，應(yīng)堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，探尋房價持續(xù)上漲的宏觀經(jīng)濟影響以及結(jié)構(gòu)性體制性根源，構(gòu)建房地產(chǎn)市場基礎(chǔ)性制度和長效機制。

　　但這些改革觸及深層次矛盾，需要處理復(fù)雜利益關(guān)系，必須具有改革擔(dān)當(dāng)、事業(yè)擔(dān)當(dāng)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)，在關(guān)鍵問題上敢下決心、敢于拍板。房地產(chǎn)稅就是明顯的負(fù)面案例。房地產(chǎn)稅2011年就開始試點，6年的時間反復(fù)論證，時至今日仍然難產(chǎn)。原因就在于房地產(chǎn)屬于各方利益的交匯點，涉及住房者、炒房者、潛在購房者之間的利益博弈，涉及擠泡沫和保穩(wěn)定之間的利弊權(quán)衡，建立在各方妥協(xié)、保穩(wěn)定實際上是維護(hù)既得利益格局不變基礎(chǔ)上的改革自然是知難而緩、因難而退。然而作為現(xiàn)代國家治理體系和財稅體制的一項重要制度安排，房地產(chǎn)稅的缺席對房地產(chǎn)市場發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生了巨大的扭曲：西部地區(qū)、三四線城市，房地產(chǎn)稅作為重要的地方稅種的缺失導(dǎo)致地方政府對“土地財政”的過度依賴，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，出現(xiàn)“鬼城”，房地產(chǎn)需要“去庫存”;而發(fā)達(dá)地區(qū)、大城市，沒有房地產(chǎn)稅約束的投機盛行又導(dǎo)致房地產(chǎn)供不應(yīng)求，不斷上漲的房價倒逼各種嚴(yán)厲的限購政策出臺。同時，房地產(chǎn)稅逐年征收、鼓勵地方政府改善公共服務(wù)并吸引人口流入的良稅優(yōu)勢無法發(fā)揮。房地產(chǎn)稅已經(jīng)成為經(jīng)濟健康發(fā)展和風(fēng)險防控的關(guān)鍵，新時代改革不能再畏首畏尾、拖而不決，只要經(jīng)過了充分論證和評估，且有分階段到位的具體安排，就應(yīng)當(dāng)堅決改、大膽試。

　　四、處置僵尸企業(yè)和風(fēng)險點的市場出清問題

　　我們需要什么樣的市場經(jīng)濟體制，什么是“好的市場經(jīng)濟體制”?關(guān)鍵是正確認(rèn)識和處理政府與市場關(guān)系，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。對于金融機構(gòu)以及金融市場體系，正確處理好政府與市場的關(guān)系尤為重要。眾所周知，1998年就已經(jīng)倒閉的海南發(fā)展銀行，至今仍未完成破產(chǎn)清算，資產(chǎn)缺口仍在不斷擴大,清算組仍在消耗人民銀行的再貸款。這說明什么?說明金融機構(gòu)的市場化退出機制仍未建立，行政干預(yù)、行政管制的偏好仍然很大程度上存在，金融生態(tài)主體“優(yōu)勝劣汰”的自然規(guī)則還沒有完全形成，影響了金融體系的市場化出清，進(jìn)而也影響了金融生態(tài)主體的多元化和生命力，其結(jié)果必然是金融體系效率逐步下降。在存款保險制度已經(jīng)建立的情況下，應(yīng)盡快探索建立起優(yōu)勝劣汰的金融機構(gòu)市場退出機制，也是強化金融機構(gòu)外部約束，促進(jìn)其實現(xiàn)審慎穩(wěn)健經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

　　改革的改革

　　新時代的改革不能“新瓶裝舊酒”、“穿新鞋、走老路”，在屬于“硬骨頭”的重點改革領(lǐng)域要充分吸取過去的經(jīng)驗教訓(xùn)，沿著已經(jīng)明確的改革方向一以貫之。

　　新時代改革需要充分汲取前期的經(jīng)驗教訓(xùn)。經(jīng)過近四十年的改革發(fā)展，我國改革已經(jīng)不再是“零基礎(chǔ)”，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗和教訓(xùn)。從教訓(xùn)看，過去的一些改革存在思想上回避問題、態(tài)度上缺乏決斷、認(rèn)識上主要矛盾把握不準(zhǔn)、系統(tǒng)性改革工程缺乏頂層設(shè)計、過度依賴短期行政手段、不允許改革“試錯”等問題。新時代改革要充分地吸取教訓(xùn)、借鑒經(jīng)驗、總結(jié)規(guī)律，在改革的思路設(shè)計、決策執(zhí)行、工作方式方法上做出適應(yīng)新時代的轉(zhuǎn)變，要直面存量問題、勇于改革決斷、把握主要矛盾、重在制度建設(shè)、科學(xué)設(shè)計方案、形成良好氛圍。

　　明確加強具有長效、法治、公允特點的體制機制建設(shè)，避免過度依賴短期行政手段。近年來，我國一些改革主要依賴行政手段推進(jìn)，運動式色彩較濃，而具有長效、法治、公允特點的體制機制建設(shè)不足。這種工作方式固然有力度強、傳導(dǎo)快、短期見效快的優(yōu)點，但缺陷也是十分明顯的。一是缺乏長效機制建設(shè)，無法從根本上解決問題產(chǎn)生的根源，短期改革的成果難以有效鞏固，一段時間后又出現(xiàn)反彈，甚至可能“摁下葫蘆浮起瓢”。二是短期政策容易用力過猛、過猶不及。三是一些周期性、階段性政策對長期經(jīng)濟改革及相關(guān)法治建設(shè)成果的沖擊，可能因一次調(diào)控就改變多年積累起來的市場經(jīng)濟重要的基本原則。

　　科學(xué)合理的方案設(shè)計是改革目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要保障。改革政策能否取得預(yù)期效果，關(guān)鍵在于是否尊重和順應(yīng)了市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律，是否全面考慮政策的期望效果及其“副作用”，是否對市場主體的預(yù)期和反應(yīng)有充分估計。近年來的一些改革實踐改革方案設(shè)計不科學(xué)、不合理的問題突出，導(dǎo)致改革執(zhí)行效果與目標(biāo)南轅北轍。比如，以加強金融服務(wù)小微企業(yè)為目標(biāo)，要求金融機構(gòu)既要加大小微企業(yè)的信貸投放，又要防控風(fēng)險，不良資產(chǎn)不得上升，還要不提高小微企業(yè)貸款利率。三大要求基本上無法同時滿足，金融機構(gòu)在這樣的約束下，提供小微企業(yè)信貸的動力極低。相當(dāng)一部分號稱“低息”的小微企業(yè)信貸，只是借助政策支持的名義，以小微信貸為通道，資金實際流向了地方政府的融資平臺和房地產(chǎn)市場。又比如，放開村鎮(zhèn)銀行的準(zhǔn)入，但又要求村鎮(zhèn)銀行必須由商業(yè)銀行發(fā)起設(shè)立。試問，如果商業(yè)銀行有動力在當(dāng)?shù)亻_展金融服務(wù)，為什么不直接在當(dāng)?shù)卦O(shè)立分支機構(gòu)，反而要合資設(shè)立村鎮(zhèn)銀行呢?政策明顯違背常識，無法真正實現(xiàn)金融服務(wù)三農(nóng)的目標(biāo)。

　　改革時不待我。從國際看，主要經(jīng)濟體都在推行結(jié)構(gòu)改革，誰改革的步子走得更堅定更扎實，誰就在未來的國際競爭格局中占據(jù)優(yōu)勢。從國內(nèi)看，黨的十九大要求，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率。民間投資的增長速度和FDI流入在相當(dāng)大程度上影響甚至決定全要素生產(chǎn)率，決定經(jīng)濟增長的質(zhì)量，而能否在關(guān)鍵改革上有所突破，又是民間投資和FDI信心建立與鞏固的關(guān)鍵。近年來，民間投資持續(xù)不振、FDI信心下降，中央高度重視，出臺多項政策但效果有限。根本原因在于我國關(guān)鍵領(lǐng)域改革進(jìn)展不足，影響了市場的信心。1994年的財政體制改革，朱镕基同志要求，一個半月以內(nèi)就要拿出初步方案，9月份能夠完成最后方案，來年1月1日就可以實行新體制。當(dāng)前就需要這種改革速度。

　　改革必須勇于決斷。改革一定會有阻力和風(fēng)險，不能盲動，更不能求穩(wěn)求全,尤其不能夸大風(fēng)險、過度維穩(wěn)、不敢觸動既有利益格局、不敢改變現(xiàn)有體制機制。改革推進(jìn)中要有序改革,保持戰(zhàn)略定力。改革推進(jìn)中要防的風(fēng)險主要是防范系統(tǒng)性風(fēng)險，如果過度追求穩(wěn)定，必然會使改革裹足不前，也會因延誤改革最終釀成大危機。

　　改革必須確保改革方案的科學(xué)性,并在機制上保證其嚴(yán)格按照改革方案執(zhí)行。改革方案不能以各方妥協(xié)一致為前提，更不能由利益相關(guān)方主導(dǎo)而偏離正確的改革軌道,或因利益博弈的復(fù)雜而停滯;改革方案不能大而化之、缺乏細(xì)節(jié)，導(dǎo)致似是而非，甚至與改革初衷南轅北轍。改革方案的執(zhí)行要有第三方評估,確保正確改革方案執(zhí)行一以貫之。■

　　注：本文作者單位為中國人民銀行研究局，本文為出席2017年財新峰會的發(fā)言稿全文