[關(guān)鍵詞]擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn);自主權(quán);自主性;二元關(guān)系
[中圖分類號(hào)]D67 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-9314(2017)05-0117-06
[收稿日期]2017-08-15
[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金“省直管縣體制改革中的市縣關(guān)系轉(zhuǎn)型與優(yōu)化研究”(12CZZ040)
[作者簡(jiǎn)介]韓藝，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理系副主任，教授;陳寶玲，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院研究生。
一、問(wèn)題的提出
《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化2015》顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%，鎮(zhèn)區(qū)人口超過(guò)10萬(wàn)人的特大鎮(zhèn)有238個(gè)，超過(guò)5萬(wàn)人的有885個(gè)。城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的同時(shí)，鎮(zhèn)卻遭遇“腳大鞋小”的成長(zhǎng)煩惱，面臨職能離散、權(quán)能不足、責(zé)權(quán)倒掛問(wèn)題。為此，2004年國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)工作的通知》，并于2005年、2008年和2012年分三批次共計(jì)發(fā)布597個(gè)全國(guó)發(fā)展改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)名單。截止到2016年7月，利用官網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，全國(guó)已有20個(gè)省區(qū)積極探索強(qiáng)鎮(zhèn)(“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”)改革。
強(qiáng)鎮(zhèn)改革實(shí)踐引起媒體和學(xué)界關(guān)注，截止到2016年7月15日，筆者在中國(guó)知網(wǎng)按篇名“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”和“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”檢索，得到417條結(jié)果，其中，報(bào)紙242篇，論文175篇。梳理發(fā)現(xiàn)，媒體和學(xué)者圍繞強(qiáng)鎮(zhèn)改革的緣起、成效與問(wèn)題，從保障條件及優(yōu)化策略等方面進(jìn)行了有益探索，但幾乎都將焦點(diǎn)集中在“擴(kuò)權(quán)”即擴(kuò)大自主權(quán)本身，忽略了自主性這一實(shí)質(zhì)性影響自主權(quán)大小和強(qiáng)鎮(zhèn)改革績(jī)效的重要變量。實(shí)際上，不論是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)還是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，擴(kuò)權(quán)效果差異的背后，都隱藏著一個(gè)自主權(quán)與自主性關(guān)系問(wèn)題。因此，作為重要解釋變量和實(shí)質(zhì)主導(dǎo)邏輯，自主權(quán)與自主性關(guān)系為透析強(qiáng)鎮(zhèn)改革提供了全新實(shí)用的分析視角。
鑒于此，強(qiáng)鎮(zhèn)改革背后若干問(wèn)題發(fā)人省思：自主權(quán)與自主性的關(guān)系如何，與強(qiáng)鎮(zhèn)改革有何內(nèi)在關(guān)聯(lián)?理論上，這對(duì)二元關(guān)系何以能成為強(qiáng)鎮(zhèn)改革的重要解釋變量，如何構(gòu)建起一個(gè)有效的分析框架?實(shí)踐上，經(jīng)由分析框架所得的理論結(jié)論是否具有實(shí)證性?進(jìn)一步地看，如何從理論分析及個(gè)案考察的自主權(quán)與自主性平衡研究中，尋求有針對(duì)性形塑提升擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)績(jī)效的路徑和方略?為此，本文基于理論分析框架，結(jié)合J省S鎮(zhèn)個(gè)案的綜合分析，擬嘗試性解答這些問(wèn)題。
二、強(qiáng)鎮(zhèn)改革：一個(gè)自主權(quán)與自主性關(guān)系的TFP分析框架
(一)自主權(quán)與自主性
自主權(quán)(Discretion)是個(gè)體或組織所享有的自主權(quán)利(力);政府自主權(quán)是法律所賦予或上級(jí)政府授予(轉(zhuǎn)讓或委托)的權(quán)力。自主性(Autonomy)在語(yǔ)義上有獨(dú)立性、自我管理和自我決定三種含義。[1]克拉克認(rèn)為，應(yīng)從抗干擾性(Immunity)和主動(dòng)性(Initiative)兩個(gè)層面理解地方政府自主性。[2]何顯明指出，地方政府自主性，是擁有相對(duì)獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)的地方政府，超越上級(jí)政府和地方各種具有行政影響力的社會(huì)力量的制約，按照自己的意志實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)的可能性。[3]綜合多數(shù)學(xué)者(孫立平[4]、周志忍[5]、歐伯文和李連江[6]、趙壯天[7]等)觀點(diǎn)，總體都認(rèn)為，地方政府自主性，是地方政府超越上級(jí)政府和地方各種社會(huì)力量的控制和約束，獨(dú)立按照自己的意志實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的權(quán)利能力和行為能力。
從關(guān)系結(jié)果看：一是均衡，此為最理想狀態(tài);二是失衡，即地方政府應(yīng)然狀態(tài)下享有的權(quán)限權(quán)能同實(shí)然狀態(tài)之間的偏差，即一元失衡(自主權(quán)大于自主性或者自主性大于自主權(quán))、二元失衡(弱自主性與弱自主權(quán)并存)。從關(guān)系內(nèi)容看：一方面，自主權(quán)大小決定了自主性空間。20世紀(jì)90年代的放權(quán)讓利改革，地方政府自主性逐漸增強(qiáng)。但由于政府間“職責(zé)同構(gòu)”，權(quán)力高度集中于上級(jí)，基層自主權(quán)有限，本應(yīng)有的自主性空間也受到壓縮。另一方面，自主性強(qiáng)弱也影響自主權(quán)變化。長(zhǎng)期GDP導(dǎo)向固化了上級(jí)對(duì)地方的依賴，加之信息不對(duì)稱，民間社會(huì)弱小，一些地方獲得能夠“忽悠”上級(jí)政府和“擺平”地方民眾的較大自主性，亟待突破有限的自主權(quán)，擴(kuò)權(quán)改革應(yīng)運(yùn)而生。
(二)強(qiáng)鎮(zhèn)改革中的自主權(quán)與自主性關(guān)系：類型(T)、因子(F)與績(jī)效(P)
強(qiáng)鎮(zhèn)改革中的自主權(quán)，是在憲法和組織法賦予鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)力的基礎(chǔ)上，特別是在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革中上級(jí)(通常是地級(jí)市和縣)通過(guò)正式文件直接下放、延伸下放、委托等形式賦予鎮(zhèn)的相關(guān)權(quán)限。自主性，意指鎮(zhèn)政府憑借經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地位優(yōu)勢(shì)、領(lǐng)導(dǎo)能力、政策優(yōu)惠等方面條件而能按照自我意志實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的實(shí)際權(quán)能。
圖1 自主權(quán)與自主性關(guān)系類型(略)
強(qiáng)鎮(zhèn)改革變遷背后隱藏著自主權(quán)與自主性關(guān)系類型(Type)(圖1)：(1)啟動(dòng)改革階段——二元失衡。近年來(lái)鄉(xiāng)財(cái)縣管，責(zé)任下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)限縮小的同時(shí)責(zé)任卻在加大。強(qiáng)鎮(zhèn)改革是尋求擺脫權(quán)責(zé)不匹配、弱自主權(quán)和弱自主性二元失衡困境和優(yōu)化鎮(zhèn)級(jí)治理的根本出路。(2)改革實(shí)踐(強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán))階段——一元失衡1(自主性大于自主權(quán))。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的強(qiáng)鎮(zhèn)，富可敵縣，具有較強(qiáng)的自主性，但權(quán)限小，“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)是城市化發(fā)展進(jìn)程中對(duì)市鄉(xiāng)、縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)不平衡、不對(duì)稱的一次自覺(jué)回應(yīng)行動(dòng)”[8]。擴(kuò)權(quán)改革由于權(quán)限操作不明、監(jiān)管不到位，鎮(zhèn)可能自主變通、擴(kuò)大甚至濫用，權(quán)限失控。(3)改革深入(擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn))階段——一元失衡2(自主權(quán)大于自主性)。市縣向鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，但由于編制、技術(shù)、能力等條件限制，鎮(zhèn)缺乏與自主權(quán)足以匹配的自主性，影響擴(kuò)權(quán)績(jī)效。(4)改革完成階段——二元均衡。鎮(zhèn)獲得了與自主權(quán)相對(duì)稱的自主性或者與自主性相匹配的自主權(quán)，能有效滿足鎮(zhèn)治理需要。
從影響因子(Factor)看，鎮(zhèn)自主權(quán)大小很大程度上取決于上級(jí)下放權(quán)限的多少與虛實(shí)。而由于自主性實(shí)質(zhì)是獨(dú)立性(抗干擾性)和能動(dòng)性(主動(dòng)性)程度，物力財(cái)力、編制人力、領(lǐng)導(dǎo)魄力、技術(shù)條件、上級(jí)監(jiān)管考核等因子決定了鎮(zhèn)能否獨(dú)立和能動(dòng)。另外，由于自主權(quán)很大程度上決定了自主性空間，自主性也能影響自主權(quán)變遷，兩者又互為因子。(圖2)
圖2 自主權(quán)與自主性影響因子(略)
綜合自主權(quán)X中放權(quán)多少與虛實(shí)、自主性Y強(qiáng)弱，形成8種關(guān)系績(jī)效(Performance)(圖3)。A模式——放權(quán)多且實(shí)際：X1Y1型，鎮(zhèn)基于強(qiáng)自主性用足用好下放權(quán)限，改革成效最為顯著，但在缺少有效監(jiān)控機(jī)制情況下，存在因自主性太強(qiáng)而引發(fā)權(quán)限失控的風(fēng)險(xiǎn)。X1Y2型，鎮(zhèn)自主性弱，接不住也用不好下放的大量實(shí)用權(quán)限。B模式——放權(quán)少但實(shí)際：X2Y1，鎮(zhèn)能妥善運(yùn)用下放的少量實(shí)用權(quán)限，改革成效彰顯;但也可能突破權(quán)限藩籬，擴(kuò)大模糊邊界，除非有相應(yīng)的監(jiān)控約束機(jī)制。X2Y2，鎮(zhèn)有心無(wú)力，難以接住和用好實(shí)際權(quán)限，改革收效甚微。C模式——放權(quán)多但虛化：X3Y1類型，鎮(zhèn)憑借自身強(qiáng)自主性，對(duì)部分下放權(quán)限謀劃落地策略或打“擦邊球”變通擴(kuò)大，能有所實(shí)效。X3Y2類型，對(duì)虛多實(shí)少的權(quán)限，鎮(zhèn)無(wú)承接之力，改革徒有形式。D模式——放權(quán)少而虛：X4Y1類型，改革流于形式，鎮(zhèn)雖有實(shí)力但鞭長(zhǎng)莫及。X4Y2類型，權(quán)限淺窄，加上鎮(zhèn)無(wú)能為力，改革無(wú)效。由此，可得績(jī)效條件：C1——權(quán)限下放多且務(wù)實(shí);C2——鎮(zhèn)有較強(qiáng)的自主性;C3——有針對(duì)權(quán)限下放的監(jiān)控機(jī)制。
圖3 強(qiáng)鎮(zhèn)改革中自主權(quán)與自主性關(guān)系模型圖(略)
三、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革中的自主權(quán)與自主性失衡——S鎮(zhèn)個(gè)案分析
(一)S鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革
S鎮(zhèn)方圓100.7平方公里，下轄14個(gè)行政村和1個(gè)居委會(huì)，人口約3.2萬(wàn)人。作為X市十個(gè)重點(diǎn)扶持中心鎮(zhèn)之一，經(jīng)濟(jì)位屬F縣乃至X市前列。近年來(lái)隨著資源開(kāi)發(fā)和擴(kuò)大引資，經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，但自主權(quán)有限，“腳大鞋小”難題凸顯。與此同時(shí)，市直管鎮(zhèn)，在項(xiàng)目審批和政策扶持等方面享有優(yōu)待;2013年起S鎮(zhèn)黨委書(shū)記高配為副縣級(jí)，在主“鎮(zhèn)”一方的獨(dú)立性與能動(dòng)性，特別是與縣級(jí)部門(mén)對(duì)話中的話語(yǔ)權(quán)加大。自主性的逐漸增強(qiáng)，與有限的自主權(quán)之間出現(xiàn)失衡，亟待擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革。為此，2009年以來(lái)，市縣出臺(tái)一系列擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革政策，S鎮(zhèn)由此得到下放的權(quán)限和優(yōu)惠，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生改善等方面初顯成效：2012年成為全國(guó)發(fā)展改革試點(diǎn)城鎮(zhèn)，2013年躋身J省首批百?gòu)?qiáng)中心鎮(zhèn)建設(shè)行列，并先后榮獲“全國(guó)創(chuàng)建文明村鎮(zhèn)先進(jìn)村鎮(zhèn)”、“首屆J省十大最具競(jìng)爭(zhēng)力重點(diǎn)鎮(zhèn)”、“J省省級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”等榮譽(yù)。
(二)自主權(quán)與自主性失衡：因子及績(jī)效
S鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革初顯成效，但由于權(quán)限下放虛多實(shí)少，特別是財(cái)政、編制和監(jiān)督考核等因子束縛了自主性，自主權(quán)與自主性出現(xiàn)失衡，制約了擴(kuò)權(quán)實(shí)效。
1.自主權(quán)影響因子——權(quán)限下放虛多實(shí)少、弱自主性
《關(guān)于落實(shí)擴(kuò)大S鎮(zhèn)部分管理權(quán)限實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》)中140項(xiàng)下放權(quán)限，存在“明放暗不放，放小不放大，放虛不放實(shí)，放差不放好”之嫌。其中不少是閑事瑣事、硬茬難梗，而由于鎮(zhèn)的自主性不夠(主要是實(shí)力不夠強(qiáng)，城鎮(zhèn)化水平不高)，一些超越當(dāng)前自主性而暫時(shí)用不上的權(quán)限(比如公安局派駐辦理的國(guó)(境)外出生子女出生申報(bào)、收養(yǎng)申報(bào)，境外人員臨時(shí)住宿登記;縣國(guó)稅局派駐辦理的跨規(guī)定的使用區(qū)域攜帶、郵寄、運(yùn)輸空白發(fā)票，以及攜帶、郵寄、運(yùn)輸空白發(fā)票出境的處罰等)淪為擺設(shè)。而涉及保障用地這一關(guān)鍵的權(quán)限劃分上，僅含糊提及“縣里予以重點(diǎn)考慮統(tǒng)籌解決，在年度建設(shè)用地切塊指標(biāo)中向S鎮(zhèn)傾斜，優(yōu)先給予保障用地”，未采用鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)單列做法，導(dǎo)致S鎮(zhèn)自主用地權(quán)受限，掣肘了與之相關(guān)的城鎮(zhèn)化改革。
QS1：確實(shí)存在放虛不放實(shí)的問(wèn)題。如公安局派駐辦理的國(guó)(境)外出生子女出生申報(bào)、收養(yǎng)申報(bào)，境外人員臨時(shí)住宿登記等。有的權(quán)限過(guò)時(shí)了，如《再生一胎生育證》審批發(fā)放以及《獨(dú)生子女父母光榮證》的發(fā)放等。有的一年到頭履行不了多少，如交通運(yùn)輸方面的許可，他(縣)給我們(鎮(zhèn))一大串，二三十項(xiàng)下來(lái)了，一些吃香的、經(jīng)常要用到的卻不放。
QS2：就目前我鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)水平，這個(gè)(擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn))政策是超前了的……鎮(zhèn)里便民服務(wù)中心，一些部門(mén)(派駐機(jī)構(gòu))放在那里就是擺設(shè)，包括有些權(quán)力，我們是承受不下來(lái)的，目前也還不需要……我們鎮(zhèn)本身實(shí)力還不是特別強(qiáng)，現(xiàn)在把不需要的東西(權(quán)限)先拿來(lái)，步子一下邁得太大，好些權(quán)限放下來(lái)浪費(fèi)了用不上?，F(xiàn)在主要是老表辦一些醫(yī)保、低保、計(jì)劃生育方面的事，但為企業(yè)服務(wù)這塊，基本是空的。
2.自主性影響因子——財(cái)政、編制、監(jiān)督考核
(1)財(cái)政因子
《X市中心鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》規(guī)定，實(shí)行專戶管理、專賬核算、?？顚Ｓ?。然而，縣(區(qū))統(tǒng)籌辦在同級(jí)財(cái)政部門(mén)設(shè)立“中心鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展資金專戶”實(shí)行“縣級(jí)報(bào)賬管理”，S鎮(zhèn)報(bào)賬申請(qǐng)需經(jīng)F縣審核，經(jīng)同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組審批后，到同級(jí)財(cái)政專戶報(bào)賬?？梢?jiàn)，S鎮(zhèn)并未享有擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)地區(qū)設(shè)立獨(dú)立的鎮(zhèn)級(jí)金庫(kù)待遇，財(cái)政上受F縣牽制。同時(shí)，《關(guān)于在全省率先形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的實(shí)施意見(jiàn)》提出“超收分成、規(guī)費(fèi)減免、資金補(bǔ)助、財(cái)政貼息等優(yōu)惠措施”以及《關(guān)于加快中心鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的決定》要求F縣每年應(yīng)安排800萬(wàn)元縣級(jí)城鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)資金，直接動(dòng)了縣的“奶酪”，縣難免產(chǎn)生推諉行為，對(duì)此，S鎮(zhèn)也只能委曲求全。此外，《關(guān)于S鎮(zhèn)一元化戶籍管理制度改革試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)(試行)》倡導(dǎo)引農(nóng)進(jìn)集鎮(zhèn)，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)社保，增加了S鎮(zhèn)的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)?？偟膩?lái)看，受財(cái)政這一關(guān)鍵因素掣肘，S鎮(zhèn)自主性受限。
QS3：2010年，鎮(zhèn)里推行醫(yī)療和戶籍制度改革，選出三個(gè)行政村的所有農(nóng)業(yè)戶口全部變更為居民戶口，優(yōu)撫金、低保、賠償金等按城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。三個(gè)村的醫(yī)保金和優(yōu)撫金等投入，鎮(zhèn)里從2010年開(kāi)始逐年增加，按2015年的標(biāo)準(zhǔn)是每年負(fù)擔(dān)了80多萬(wàn)。按理來(lái)說(shuō)，農(nóng)村轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口后，醫(yī)保金和低保金等方面的差額是由縣承擔(dān)的，原先縣領(lǐng)導(dǎo)在討論這個(gè)問(wèn)題時(shí)也說(shuō)是縣里的，文件上也是這么寫(xiě)的，但具體操作時(shí)，這筆錢(qián)還是我們承擔(dān)。目前鎮(zhèn)里只對(duì)這三個(gè)村進(jìn)行了改革，財(cái)政負(fù)擔(dān)不起，我們也沒(méi)辦法。
(2) 編制因子
擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，編制配套是關(guān)鍵。吉林、貴州等省明確給擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)額外增編擴(kuò)編。而《實(shí)施方案》關(guān)于“在縣核定的編制數(shù)和機(jī)構(gòu)數(shù)內(nèi)，S鎮(zhèn)可根據(jù)工作需要自主設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員配置”，雖賦予S鎮(zhèn)人員配置權(quán)，但只是內(nèi)部?jī)?yōu)化而非額外增編;雖然“縣里可以通過(guò)干部下派、掛職等途徑加強(qiáng)S鎮(zhèn)管理力量，以適應(yīng)擴(kuò)權(quán)需要”，但F縣多位職能部門(mén)局長(zhǎng)在調(diào)研中均表示，縣自身人手不夠，無(wú)人可派，也不愿意被下派。與擴(kuò)權(quán)相配套的編制缺乏，導(dǎo)致自主性受限。
QS4：縣里下的140項(xiàng)權(quán)限，60項(xiàng)是派駐，80項(xiàng)是委托，等于這80項(xiàng)都是我們的，但編制卻沒(méi)增加一個(gè)，什么問(wèn)題呢?只下權(quán)不下人，人財(cái)物不會(huì)給你跟上，原先不是我們的事情現(xiàn)在卻要我們來(lái)做……目前事業(yè)編和公務(wù)員(編)一共只有63個(gè)，領(lǐng)導(dǎo)班子就占了十多個(gè)，真正下面的一般干部包括中層干部也就四十來(lái)個(gè)。工作千頭萬(wàn)緒，大致上每個(gè)干部要兼三個(gè)職，還都要掛村。另外，放權(quán)后設(shè)立鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，干部既要坐到這里接待老表又要受理材料后抽時(shí)間跑到縣里辦事，這就會(huì)出現(xiàn)離崗現(xiàn)象。
QS5：放權(quán)后建一個(gè)大的便民服務(wù)中心，窗口也都有，它一個(gè)鎮(zhèn)所有干部加起來(lái)也就五六十號(hào)人，哪里夠用?……你說(shuō)我自己都一個(gè)蘿卜一個(gè)坑，我哪有位置給你啊……現(xiàn)在從縣里面要拉人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，你給他副科級(jí)他還要考慮考慮。權(quán)限都下放了，可是它接不了。好多服務(wù)窗口因?yàn)槿藛T到不了位，辦不了業(yè)務(wù)。這就是編制問(wèn)題，干部隊(duì)伍問(wèn)題，就是放得下接不住的問(wèn)題。
(3) 監(jiān)督考核因子
S鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)后項(xiàng)目申請(qǐng)、任務(wù)指標(biāo)、檢查考核可越過(guò)F縣直接與X市對(duì)接。但市縣兩個(gè)“婆婆”每年下達(dá)的考核任務(wù)指標(biāo)，有的完成難度大，有的脫離實(shí)際，有的相互沖突，S鎮(zhèn)疲于奔命，加上《實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)“牽頭部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)根據(jù)明確的下放權(quán)限及放權(quán)方式逐一對(duì)各相關(guān)單位的落實(shí)到位情況進(jìn)行檢查……縣有關(guān)職能部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)各類下放權(quán)限的落實(shí)進(jìn)行定期檢查”，難于應(yīng)付。超出權(quán)限監(jiān)控機(jī)制的過(guò)度約束極大程度上制約了S鎮(zhèn)的自主性。
QS6：上面對(duì)基層的依賴性很大，反正我們就是萬(wàn)金油，基層的工作都要參與……我們現(xiàn)在是5天3晚制，每周末雙休日幾乎都是一邊倒，5到6個(gè)干部必須要在這里，市、縣查得非常嚴(yán)。
QS7：上面不停地?cái)U(kuò)(權(quán))，我們工作壓力很大，有些考核細(xì)則太細(xì)，有的過(guò)分了，如每年(要求)造林2000畝，但森林面積就這么大;每年(要求)為企業(yè)招200工人……上級(jí)部門(mén)為了讓我們買(mǎi)他們的賬，就對(duì)自己所主管的這塊工作(卡得)比較緊，但人員、辦公配備、經(jīng)費(fèi)保障又舍不得放……我們?cè)诮邮芸己说臅r(shí)候只能顧此失彼，逼得和上級(jí)結(jié)交好關(guān)系，逼得做些假。
四、結(jié)論與探討
(一)結(jié)論
1.受多元因子影響的自主權(quán)與自主性二元關(guān)系，導(dǎo)引擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革并最終決定改革績(jī)效
S鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，很大程度上起因于改革前其日益增強(qiáng)的自主性與有限自主權(quán)失衡的矛盾。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革在鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和服務(wù)等方面初見(jiàn)成效，然而，下放140項(xiàng)權(quán)限虛多實(shí)少，且受財(cái)政、編制和監(jiān)督考核等因子影響，S鎮(zhèn)獨(dú)立性和能動(dòng)性受制，總體呈現(xiàn)出X3Y2型，即“下放權(quán)限多但虛化﹠弱自主性”的自主性與自主權(quán)失衡，面臨“有作為之心而缺所為之權(quán)，存操掌之名而無(wú)行權(quán)之能”困境，改革因此掣肘而總體實(shí)效不佳。這表明，強(qiáng)鎮(zhèn)改革成功的關(guān)鍵在于，實(shí)現(xiàn)自主權(quán)與自主性二元平衡：下放與現(xiàn)有自主性相對(duì)應(yīng)的自主權(quán)(即條件C1)，或者提升與下放權(quán)限相匹配的自主性(提供財(cái)政、編制和監(jiān)督考核等配套以提升自主性，即條件C2)。
2.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革中自主權(quán)與自主性互為因子，但并非完全正相關(guān)關(guān)系
一般認(rèn)為，自主權(quán)大小決定自主性空間，二者正相關(guān)。但S鎮(zhèn)個(gè)案發(fā)現(xiàn)：一是自主權(quán)下放可能形式上增加但實(shí)質(zhì)上限制了自主性(比如虛權(quán)特別是很大責(zé)任的虛權(quán)、多頭考核檢查)，二者不一定正相關(guān);下放權(quán)限越多不一定越好，除非很貼近實(shí)際，因此條件C1得到驗(yàn)證但應(yīng)被修改為“權(quán)限下放務(wù)實(shí)”。另外，適度的放權(quán)監(jiān)管必要，但需防止擴(kuò)大化而影響自主性。因此，需要C3——適度的權(quán)限下放監(jiān)控機(jī)制。二是自主性影響自主權(quán)變化，呈正相關(guān)：S鎮(zhèn)因自主性增加而要求擴(kuò)大自主權(quán)改革;強(qiáng)鎮(zhèn)改革中因自主性受限而影響自主權(quán)使用績(jī)效。為此，得出啟示：C4——權(quán)限下放過(guò)程中注意自主性程度變化。
3.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革背后隱藏著自主權(quán)與自主性關(guān)系邏輯，為研究強(qiáng)鎮(zhèn)改革提供了新的分析視角
擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革全程受自主權(quán)和自主性關(guān)系的主導(dǎo)和左右：改革因二元關(guān)系失衡而導(dǎo)引、改革過(guò)程受制于關(guān)系、改革績(jī)效取決于關(guān)系。自主權(quán)與自主性關(guān)系提供了透析強(qiáng)鎮(zhèn)改革的新視角。得出啟示：C5——從關(guān)注權(quán)限下放轉(zhuǎn)向注重自主權(quán)與自主性二元關(guān)系。
(二)探討
1.強(qiáng)鎮(zhèn)改革須跳出權(quán)限下放窠臼，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對(duì)自主性、自主權(quán)與自主性關(guān)系的關(guān)注和研究
影響鎮(zhèn)級(jí)自主權(quán)并最終決定改革績(jī)效的，很大程度上并不是權(quán)力本身，而是自主性。因此，不能忽略自主性這一實(shí)質(zhì)性影響自主權(quán)大小和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)績(jī)效的重要變量。這就需要超越對(duì)自主權(quán)的關(guān)注(C5)，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對(duì)自主性、自主權(quán)與自主性二元關(guān)系等因素研究，形成包括分析框架、關(guān)系模型、影響因子和關(guān)系績(jī)效等在內(nèi)的理論體系，并對(duì)此進(jìn)行實(shí)證研究。
2.強(qiáng)鎮(zhèn)改革中自主權(quán)與自主性二元關(guān)系平衡的關(guān)鍵，在于切實(shí)下放與現(xiàn)有自主性相適應(yīng)的自主權(quán)，或者提升與所放權(quán)限相匹配的自主性
一是C1，改變上級(jí)一廂情愿的絕對(duì)主導(dǎo)和操之過(guò)急的做法，轉(zhuǎn)而基于網(wǎng)上征集、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，盡可能吸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見(jiàn)，在全面考量鎮(zhèn)級(jí)自主性的基礎(chǔ)上，科學(xué)地對(duì)下放的權(quán)限內(nèi)容、時(shí)間、進(jìn)程等進(jìn)行充分論證研究，制定權(quán)限下放目錄清單，并按實(shí)踐反饋進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。切忌簡(jiǎn)單模仿、改革超前或滯后，同時(shí)避免虛放，做到權(quán)力下放充分、務(wù)實(shí)和到位。二是C2，從加大財(cái)政扶持、適當(dāng)增加編制、配備技術(shù)力量、淡化不必要監(jiān)督、完善官員激勵(lì)機(jī)制等因子方面提升鎮(zhèn)級(jí)自主性，實(shí)現(xiàn)自主性與自主權(quán)二元均衡。
3.權(quán)限下放中可能同時(shí)存在自主性弱與強(qiáng)并存的彈性，應(yīng)時(shí)刻關(guān)注自主性程度變化
自主性弱，上文已建言。針對(duì)自主性強(qiáng)，應(yīng)形成C3，即有效管控監(jiān)督機(jī)制，明確權(quán)力區(qū)間和責(zé)任范圍，提供可操作性細(xì)則，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一;同時(shí)，加強(qiáng)有效管控，防止權(quán)限失控和濫用。為確保平衡，時(shí)刻關(guān)注自主性程度變化，基于反饋糾錯(cuò)機(jī)制、第三方評(píng)估等渠道，以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整(比如，對(duì)于存在較大問(wèn)題的權(quán)限，采取上級(jí)收回、取消或轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織)。
4.從權(quán)限下放走向府際關(guān)系的法定化
不論擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，還是省直管縣改革中的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，都是在“職責(zé)同構(gòu)”和政府間權(quán)責(zé)不清的條件下，通過(guò)縱向間權(quán)力轉(zhuǎn)移以增強(qiáng)基層自主性的應(yīng)景性策略，短期內(nèi)雖可奏效，但取決于上級(jí)決策、領(lǐng)導(dǎo)觀念、示范性壓力和鎮(zhèn)級(jí)自主性，具有較大的不確定性，容易陷入運(yùn)動(dòng)式的“放權(quán)—上收”輪回。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，立基于自主權(quán)與自主性二元均衡，在科學(xué)界定政府間職責(zé)劃分、出臺(tái)政府間關(guān)系法，增強(qiáng)基層自治和體制外多主體合作治理的基礎(chǔ)上，提供省域內(nèi)體制性整體配套是優(yōu)化鎮(zhèn)級(jí)治理的根本路徑。
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